精准扶贫五大难题

王松柏

全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，精准扶贫被定为各级党委政府主抓的重要任务，各项工作如火如荼，做规划、出措施、派干部、建机制等。但从目前的实践看，还缺少本地区“自我个性”，导致工作进展不快，措施落实不力，精准扶贫粗放开展。究其深层原因，笔者以为主要是广大干部对精准扶贫的难度认识不足。笔者将从安徽扶贫工作现状分析当前精准扶贫的五大难题。

贫困人口识别难

贫困人口的精准识别是首要难题。各地探索、创造的一些方法在实践运用中，都呈现一定的局限性，精准识别难题还没有得到很好破解。

从标准设计上看，精准扶贫对象的确定方法和实际操作中存在对贫困人口的“规模排斥”问题。首先，我国选择农民人均纯收入作为标识贫困线的指标，具有不全面性。其次，当前精准识别坚持贫困人口规模控制、自上而下层层分配指标，有明显的计划经济思维，导致出现“凑数贫困户”，而真正的贫困户不能被识别、不同地区之间的贫困户差异性较大等新问题。

从实践操作上看，在农村识别出真正的贫困户并非易事。首先，农民的收入难以量化。农民创收具有随机性和收入不确定性，日常支出和收入又总是同步发生的，具体到某一户全年的真实收入难计算准确。其次，农民的消费观念和目标具有很大差异性。很多农民崇尚节俭持家，从不超前消费，但也有部分农民信奉“幸福就在当下”，热衷即时消费。还有少数“贫困户”从以往的扶贫政策中尝到甜头，把“肉埋在碗底吃”摆贫装困。

从识别过程上看，由于不同地区采用不同的判定方法，存在认定标准和程序不统一、不规范等问题，导致识别结果有较大差异。在精准识别程序中，任何一个环节落实不精细，都难以实现识别结果的精准。现在农村外出务工人数众多，村民代表大会只有在春节期间才能开起来，留下的村民很多是儿童和文盲，对识别贫困标准、公示结果理解不到位，公示成了形式。

运行机制实施难

各地扶贫攻坚的基础状况差别很大，如何把精准扶贫推向精准实施阶段，特别是精准到户到人，并没有一个通用模式。

目前，精准扶贫很多政策都是试运行，处于政策衔接期、机制转轨期，运行机制还不够成熟，各个环节都是边干边完善。从宏观层面看，制度建设滞后，统筹协调不够。财政资金项目细小分散，专项扶贫政策牵引力不足。社会扶贫存在“碎片化”。从微观层面看，基层扶贫机构力量单薄，县以下组织机构不健全、人员不足，乡镇扶贫机构断层，面对上级和形势压力，自主开展工作的空间有限。一些扶贫机构缺乏责任担当，不敢或者不愿承担扶贫工作的全面横向协调，甚至把自己等同于财政部门的一个内设机构。在扶贫资金投入上，国务院有《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》、安徽省有《关于财政支持脱贫攻坚的实施意见》，落实这些意见急需建立相应的整合投入机制，解决扶贫资金整合的难题。

扶贫项目到户难

首先，受贫困户劳动力素质制约，“一户一策”实施难。贫困户之所以贫困，必定在劳动力素质上存在明显不足，使得许多为他们量身定制的脱贫策略看上去很美吃起来不香。在贫困乡村，头脑灵活、手脚灵便的农民大都外出打工，在家留守的除了失能老人、留守妇女儿童外，余下的都是需要他人照顾的身体残疾者或者智障人员。一些需要体能较大、稍有技术含量的扶贫项目，贫困户就难以完成。

其次，受文化贫困的制约帮扶精准到户难。一些贫困户脱贫愿望迫切，但观念保守、思路不清、盲目跟风，往往干得不少、投入不小却成效不大，一旦失败就彻底泄气，脱贫的信心和勇气荡然无存。部分贫困户发展意识差，宁愿苦熬不愿苦干，小农意识根深蒂固，思维方式、行为方式和生活方式落后，进取心严重不足。在调研中有一例很有代表性。笔者到某贫困户家里是上午十点刚过，男主人已经独坐桌边喝酒了，桌上四菜一汤：全是大鱼大肉。我们建议他注意荤素平衡，得到的回应却是“我一直就这样过的、怎么舒服就应该怎么过”。有的贫困户“等、靠、要”依赖思想严重，凡事都等国家和社会的救助。甚至有的贫困户价值观念错位，以贫困为荣，不屑于勤劳致富，心理上存在着被扶持的优越感和聪明感。

再次，主导产业竞争力和龙头企业带动力不强，也是精准扶贫到户难的一个重要因素。在贫困人口较多的地区，一个普遍现象是市场体系不够完整，经济结构长期不合理导致发展层级较浅，民众市场营销理念落后，主导产业雷同缺少特色，产业链条短且处于低附加值的中间段，品牌不多不强、市场占有率不高。县域内涉农的龙头企业不仅数量少而且只能是“矮子当中选长子”。产业竞争力和企业带动力不强，直接导致产业扶贫对精准脱贫的吸引力不强、“双向选择不畅”：一方面产业和企业不愿意吸纳贫困户进入，另一方面贫困户也不把脱贫的注意力投向企业。

扶贫力量供给难

在精准帮扶方面，结对帮扶力量无法满足精准扶贫的需求。本来，各地深化改革加快发展的任务很繁重，实施扶贫攻坚都感觉压力山大。以安徽省铜陵市为例，扶贫攻坚的主战场枞阳县有贫困村65个贫困人口78676人。铜陵市建立了市县对接、单位包村、干部包户的“一结双包”机制，共安排市县两级帮扶单位305个、驻村工作队长65人、结对包户帮扶干部6000多人，已经占用该市很大一批力量。

帮扶力量不足更重要的反映在帮扶能力上。在结对帮扶中，存在选派单位和选派人员均等化，部分帮扶单位角色定位不准、帮扶干部全身心投入难，有的派驻干部作风不够扎实、进入工作状态慢。少数帮扶干部缺乏对扶贫实际的充分认知，工作无从下手。一些帮扶单位认识不到位，安排单位里的所谓“闲人”驻村扶贫，难堪重任。部分村干部、党员对精准扶贫的概念把握不准，政策吃得不透，给群众讲解不准确、宣传不到位，习惯于代贫困户做主，导致精准扶贫工作落点不精准、效果不理想。

此外，全社会帮扶热情与精准扶贫实际需要也存在差距。过去扶贫以基础设施项目建设为重点，一些部门和乡村在组织实施扶贫项目中既有权力又有“油水”，现在实施“精准滴灌”式扶贫，项目资金直接到户、到产业、中间无法“瘦身”，扶贫绩效“温水泡茶慢慢来”，加之目前的激励机制不健全，一些村干部处于“压制性”帮扶，主动帮扶激情难以点燃。

政策体系适用难

当前，扶贫政策体系本身还存在不少缺陷，给实际工作造成政策适用性困难。

其一，政策关联性不足导致的扶贫政策不统一。如现行贫困人口贫困标准和农村低保标准不统一，贫困户享受到高于贫困线低保以后就自然“脱贫了”，而有些没有享受低保、年均收入刚刚越过贫困线的贫困人口实际生活并不高于低保户。目前，安徽省出台《关于社保兜底脱贫工程的实施意见》，确保无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困家庭全部纳入社会保障救助范围，建立低保标准量化调整机制，到2017年实现农村低保标准和扶贫标准“两线合一”。

其二，政策完备性不足导致落地乏力。撇开识别机制存在的不够精准，当前精准扶贫落实不彻底主要是帮扶机制运行效率不高，精准扶贫的保障机制不够健全，在贫困治理方面表现为“碎片化”，社会扶贫政策的目标、内容和作用对象相互不一致，存在相互抵触或者重叠；在考核机制方面表现为考核以抽象定性为主，缺乏科学化定量指标体系，考核难以精准。例如，在对第一书记精准管理方面，缺乏精准扶贫职责界定；多头管理导致管理不到位。

总之，充分准确地认知当前精准扶贫的实际难度，是精准扶贫目标任务得到精准落实的基本前提。7月20日，习近平总书记在宁夏银川召开的东西部扶贫协作座谈会上发出总攻令：“扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段。”在这样一个关键阶段，必须在思维方式和行动计划上有针对性地攻克上述难题，扫除堡垒的全部障碍，确保扶贫工作精准落地，实现贫困地区、贫困人口精准脱贫。（作者系安徽省枞阳县委党校高级讲师）