建筑业农民工“按项目参保”的实践与思考

□中华全国总工会保障工作部　张旭光

建筑业农民工“按项目参保”的实践与思考

□中华全国总工会保障工作部张旭光

改革开放以来，我国建筑业蓬勃发展，为经济社会发展和人民安居乐业做出了重大贡献。建筑业职工队伍也不断发展壮大，目前从业人员近4500万人，其中80%是农民工。建筑业属于工伤风险较高行业，建筑工人工伤及维权问题较为突出，主要表现为职工工伤保险参保率偏低，农民工参保率更低。据国家统计局监测统计，2014年建筑业农民工参加工伤保险比率仅为14.9%，加上建筑业人员流动性较大，建筑工程赶工期加班、劳动保护不到位，以及农民工安全意识薄弱，自身维权能力弱等主客观原因，建筑工伤事故时有发生，并且经常出现事故发生后工伤认定难、工伤待遇落实难等问题，并且在社会上引起广泛关注。为维护建筑业职工，特别是农民工的工伤保障权益，有关部门针对建筑业用工特点，专门制定出台了“按项目参保”这一创新性举措，推动建筑业农民工从业人员依法参加工伤保险。目前来看，这项工作取得了一定的进展，但仍存在诸多问题和困难亟待解决。

工作进展与成效

党中央、国务院对解决建筑业职工工伤权益保障问题高度重视。2014年以来，李克强总理，张高丽、马凯副总理和国务委员王勇分别就做好建筑工人工伤维权工作作出重要批示，提出明确要求；全国政协也高度关注，俞正声主席多次作出重要批示。因此，为贯彻落实中央领导重要指示，切实维护建筑业职工，特别是农民工的工伤保险权益，2014年12月，人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局和全国总工会（以下简称四部门）联合制定印发《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号，以下简称《意见》）。《意见》根据建筑业生产经营和劳动用工特点，要求对建筑业农民工按建设项目参加工伤保险。《意见》明确了将按项目参保作为保证工程安全施工的具体措施，由住建部门在核发施工许可证时予以审查，以保障政策落实。在全国政协牵头组织下，四部门又联合组成督导检查组，对北京、河北、内蒙古、江西、河南、湖南、重庆、贵州八个省（区、市）建筑企业参加工伤保险情况进行调研督导，推动提高建筑业工伤保险参保率。

《意见》实施一年多来，取得了一定成效。在各部门的共同努力下，建筑业农民工参保人数和工伤保险覆盖范围明显增加。据人社部统计，截至2015年11月底，全国建筑业工伤保险参保人数1206万人，同比增加227万人；其中农民工744万人，同比增加112万人。

面临的困难和问题

建筑业按项目参加工伤保险，是根据建筑行业用工特点创立的一种新型参保模式，也是对现有社会保险制度的一种补充，对于完善我国的社会保险制度、织密社会保障网具有重大意义。与《社会保险法》规定的按照职工实名参保、社会保险五险统征的原有模式不同，建筑业工伤保险实行按建设项目参保，且工伤保险可优先参保。在具体实施过程中发现，这种新模式推行面临一些困难和问题，执行中也出现了一些制度设计没有预计到的新情况、新问题。

一是思想认识上还有待进一步提高。虽然《意见》已于2014年年底印发，但由于种种原因，目前建筑业农民工工伤保险参保情况仍不容乐观，其中一个重要原因是认识不到位。首先是有关部门在思想认识上仍有不足，有的地方住建部门对落实《意见》还存在疑虑，在核发施工许可证、合理确定费率等方面意见不统一。其次是相当一部分建筑企业和职工对工伤保险政策，特别是《意见》还不够了解，存在种种误解。一些企业认为单位已经为职工办理意外伤害保险，再参加工伤保险已无必要。有的企业认为在经济下行形势下，为职工缴纳工伤保险增加了企业负担，加上广大农民工自身缺乏对工伤保险的正确认识，且维权意识差，这都给建筑业工伤保险参保工作带来了负面影响。

二是政策执行机制亟待加快建设。目前，一些地区部门之间尚未建立工作联动和信息共享机制，没有形成定期会商和联合执法的制度性安排，建设项目、参保数据等信息不能互联互通，给参保统计工作增加了难度。工伤保险基金先行支付政策缺乏具体财务管理制度支撑，对财务列支科目、未追回基金的财务核销处理办法不明确，追偿机制不健全。有的地方人社部门依然实施社会保险五险统征，对建筑业按项目优先参加工伤保险心有疑虑。有的地方住建部门对按建设项目参加工伤保险作为核发施工许可的必要措施认识不到位，担心与《建筑法》相关规定和简政放权的大形势不符而被问责。与此同时，符合按项目参保特点的工伤认定、劳动能力鉴定、待遇支付等具体经办程序，以及费率确定机制、超龄农民工参保等具体政策还没有明确规定。有的地方采取按用人单位参保的办法落实按项目参保政策，无法展现新的参保模式的优越性，一定程度上影响了工作推进力度。

三是工伤保险预防功能尚待进一步发挥。《意见》规定，开展工伤预防试点的地区可以从工伤保险基金提取一定比例用于工伤预防，但目前全国只有50多个统筹地区开展了此项试点且提取比例不超过2%，而且工伤预防费管理办法尚未出台，工伤预防费的提取和使用均缺乏依据，多数试点地区并没有针对建筑业实际开展这项工作。与之相反，建筑企业过去长期采用的意外伤害险、安全生产责任险等商业保险，按规定可提取一定的工伤预防费用，专门用于企业开展安全教育培训。由于宣传工作不到位，许多建筑企业和农民工对于工伤保险的社会保障性质知晓不多，工伤保险的保基本、保长远的功能以及预防作用没有得到充分发挥，对企业和农民工的参保积极性产生了一定影响。

如何破解？

一是加强制度创新，修改和完善相关法律法规和政策。建议修改《建筑法》，将督促和查处建筑企业参加工伤保险作为住建部门职责，规定将建筑企业参加工伤保险作为核发施工许可证的必要条件；建议修改《社会保险法》和《工伤保险条例》，将建筑业按建设项目参保、工伤保险优先模式以立法方式予以确定。另外，人社部门应尽快出台工伤预防费使用管理办法，确定合理的提取比例，大力推行工伤预防制度；会同住建、安监、工会等部门，科学测算并制定工伤保险参考费率或费率限额；要定期公开工伤保险基金收支状况，完善费率调整机制，明确费率调整的时间、程序等要求，督促地方落实费率浮动机制。

二是找准工作定位，加大宣传培训力度。各级工会要进一步统一思想，提高认识，采取切实有效措施积极推进建筑业工伤保险工作。要以工程施工现场和建筑业职工，特别是农民工为重点，采取多种形式和方式，大力宣传建筑业按项目参加工伤保险有关政策，促进农民工和建筑企业了解工伤保险的优越性，提高建筑企业从业人员，尤其是农民工的参保积极性和维权意识。同时要提升基层工会组织在职工工伤维权方面的业务能力和服务水平。具备条件的企业工会要设立工伤保障专员，学习掌握工伤保险政策，介入工伤事故处理的全过程，了解工伤职工需求，跟踪工伤待遇支付进程，监督工伤职工各项权益落实情况。

三是加强部门协调配合，形成工作合力。实践表明，人社部、住建部、安监总局、全国总工会四部门通力合作、密切配合，对于推进建筑业参加工伤保险工作发挥了重要作用。在今后工作中，各部门应进一步密切合作，发挥好各自的职能优势，继续加强联合督导检查力度，齐心协力推动工作开展。建议各地建立部门联席会议制度，定期研究解决建筑业工伤保险工作推进过程中存在的困难和问题。人社部门要发挥工伤保险主管部门的作用，简化程序、提高效率，提供更优质高效的服务；住建部门要发挥对建筑企业管理的职能优势，特别要落实将工伤保险参保证明作为核发“施工许可证”的前置条件，这是保障参保的关键；安监部门要发挥对建筑企业安全生产综合监督的职能优势，加大对建筑企业和项目参保的监督检查，助推参保；工会组织要发挥抓宣传搞维权的职能优势，切实加强基层组织建设，通过项目工会、托管工会、联合工会等多种形式，努力将建筑业农民工纳入工会组织，同时要大力宣传政策、普及政策，推动和促进农民工从业人员“按项目参保”，切实维护好建筑业农民工的工伤保险权益。