新型城镇化进程中新型农村社区协同治理研究

2016-10-10黄开腾

中共四川省委党校学报 2016年2期

关键词：新型农村协同社区

黄开腾

(广东技术师范学院政法学院，广州　510665；贵州民族大学民族学与社会学学院；贵阳　550025)

新型城镇化进程中新型农村社区协同治理研究

黄开腾

(广东技术师范学院政法学院，广州510665；贵州民族大学民族学与社会学学院；贵阳550025)

新型城镇化；协同治理；新型农村社区；模式构建

新型城镇化的实施赋予了新型农村社区新的社会环境，对原有的乡村治理模式提出了挑战，致使农村社区治理面临新的问题，如进一步加剧农村社会分层，不利于农村社区的稳定；增加农村基层组织之间冲突的可能性；加剧乡镇政府对居委会行政干预的可能性；增加精英分子长期占据居两委领导岗位的可能性。这些问题的出现增加了农村社区治理的难度，因而需对治理模式作出调整。基于农村社区当前的社会环境和协同治理自身的特点，协同治理模式应成为新型农村社区治理的新模式。构建协同治理模式需要树立治理理念，形成责任分担意识；完善组织结构，创新治理体制；加强制度和机制建设，为社区治理提供制度保障；培育农村社会资本，优化农村社区治理资源。

中国共产党的十八大报告中确立了实施新型城镇化的战略目标，且2014年国务院颁布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，由此意味着我国已经进入了实施新型城镇化的社会发展阶段。新型农村社区建设是新型城镇化的重要载体，其实践促进了新型城镇化的向前推进，推动了城乡统筹协调发展，有助于实现城乡一体化的发展目标。但新型农村社区是有别于传统农村和城市社区的一种独特的社会生活共同体，虽然其“通过科学规划、合理布局，实现城乡基础设施的一体化和公共服务的均等化，切实改善村居民的居住环境和生活条件，提升精神文化水平”[1]但它的出现无疑给农村治理带来了新的课题，致使传统的“乡政村治”治理模式难以再适应其实现治理之善治目标的需要。因此，要根据新型农村社区的新特点，探讨符合时代要求的农村社区治理模式具有非常重要的现实意义。

一、新型农村社区的内涵

2006年10月，中国共产党的十六届六中全会决议中首次提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”由此，“农村社区”的概念开始引起社会各界的关注。而新型农村社区即为传统自然村或行政村经过改造而成的社区。它指的是在统一规划居住和服务设施，合理布局产业，引导农民积极参与、稳步推进的基础上，通过村庄合并、集约发展的方式，组建而成的新的生产生活共同体[2]。一般而言，新型农村社区的建设在理念上表现为用城市社区的理念打造传统农村(自然村或者行政村)，但其与传统农村和现代城市社区仍存在不同程度的差别，表现出了一定的独特性。其一，新型农村社区人口结构和产业结构较为复杂。与传统农村相比，新型农村社区往往通过村庄合并或者农民集中入住新区等方式产生，加上产业发展而引起的外来人口下乡，导致其人口结构较为复杂。同时，相对于传统农村主要以农业为主的单一产业结构，新型农村社区往往具备较为完整的产业支撑体系，第一、第二和第三产业形成一定的比例结构，因此，其产业结构较为复杂。其二，新型农村社区的利益主体较为多元。在传统农村，利益主体主要有乡镇政府、村两委和村民，乡镇政府主要负责教育、计划生育、社会保障等行政性事务，而村内公共事务主要由村委会和村民负责。而在新型农村社区，企业、社区服务中心、各类型社会组织不断出现，利益相关者越来越多，利益主体之间的博弈也越来越多。其三，新型农村社区的功能有所增加。传统农村由于产业单一，村民的社会生活简单，因此，其功能主要表现在生产、选举等少数几个领域，而新型农村社区因其拥有完善的基础设施和产业基础，使其可以在教育、娱乐、政治参与、消费、就业等诸如方面发挥出相应的功能。其四，新型农村社区具有相对完善的公共设施和公共服务体系。新型农村社区的建设旨在运用城市社区的理念改造传统农村，因此，政府会在公共设施建设、公共服务供给等方面加大力度，使其具备较为完善的公共设施和公共服务体系。其五，新型农村社区异质性特征日益凸显。对于传统乡村而言，其社会关系主要建立在血缘和地缘的基础上，村民的职业、教育、观念等方面的差异性较小，因此，村民的同质性特征较为明显，而对于新型农村社区来说，由于产业的积聚，劳动分工日益明显，建立在业缘基础上的社会关系日益复杂，导致居民在职业、教育、观念等方面的差异越来越大，故社会异质性特征有所增加，但是相对于城市社区而言，又与其具有一定的差距。

时至今日，新型农村社区建设在我国已经实践多年，并形成了一定的发展类型或模式。比如，任晓莉(2013)认为，我国新型农村社区发展的模式有城镇开发连建模式、产业集聚园区带动模式、以中心村为圆点多村联建模式、村企共建模式、移民异地搬迁模式、旧村集聚建设模式等六种。而且，毫无疑问，在以人为核心的新型城镇化的推动，新型农村社区建设将呈现出更加繁荣的局面。而随着新型农村社区建设高潮的到来，我国乡村地区经济社会发展也会进入新的阶段，农民生活质量将有所提高，农村文明程度将有所提升，农业现代化程度将有所加强，城乡对立的格局将逐渐消除，而城乡融合的格局将逐渐呈现。同时，不可否定的是，新型城镇化既有助于新型农村社区各方面事业的发展，又会给新型农村社区的治理造成一定的挑战，为此，必须保持清醒头脑，采取有效措施加以应对。

二、新型城镇化进程中新型农村社区治理面临的问题

在新型城镇的进程中，“乡政村治”模式已经无法适应新型农村社区治理的需要，相应的治理性问题不断呈现，社区治理难度有增无减。

1.新型城镇化进程中的新型农村社区建设有可能加剧农村社会分层，给农村社会稳定带来挑战，进而增加了农村社会治理的难度。普遍性和长期性是社会分层的基本特征。长期以来，由于农民在职业、教育、观念等方面差距较小，使得以经济收入为主要分层标准的社会分层在传统农村社会的表现不明显，致使农村社会呈现明显的同质性，从而产生较强了的社会整合能力，降低了农村社会治理的难度。而随着新型农村社区建设的推进，由于各农村在政府投入力度、资源禀赋、产业基础、地理位置等各有差异，村民(居民)的个人情况，导致各农村或村民(居民)在收入上出现一定的差异性，而收入的差异性恰为促进社会分层的重要元素，这必然会冲击现有的农村社会结构，引起农村社会结构的重新组合，导致村民(居民)在价值观、经济利益、生活方式等方面出现很大程度的差异性。“这些差异是各个社会层次之间沟通和协调的障碍，也是产生社会隔阂和社会冲突的根源[3]。”与此同时，政府推动的新型农村社区建设引起下乡资源的增加，各村或农民(居民)触手可得利益由此增多，这必然会强化各村或农民(居民)争夺利益的观念，而随着这种观念的增加，基于利益获得而产生的纠纷也必然会越来越多，进而为矛盾和冲突甚至群体性事件发生埋下伏笔，最终影响农村社区治理的顺利推行。

2.新型城镇化进程中的新型农村社区建设促进了农村各类型组织产生和发展的同时，也增加了各组织之间冲突的可能性，进而增加了乡村治理的难度。自治意味着自治主体自己制定治理规则、确定治理手段、方法和内容。自治能否取得成功，自治主体的构成和其自身的发展起着关键性的作用。农村治理的有效推行且取得实效，首先要以自治主体的培育和发展为前提和基础。为此，在我国农村社会推行自治制度之后，为了确保其成功，农村社会基层组织的培育和发展也随之启动。农村社会基层组织主要有三种基本类型[4]：(1)党群组织。党群组织主要由村级党组织(党支部、党委会)和传统的农村群团组织(共青团、妇代会等)构成；(2)村民自治组织。主要由村民委员会、村民会议、村民代表会议和村务监督小组等组成；(3)经济自治组织。主要有村经济合作社、合作社管理委员会、社员成员会议等。同时，随着新型城镇化和农村新型社区建设的推进，乡村社会环境的变化必然引起农村基层组织体系的重构。比如，新型农村社区建设带动各产业发展，引起各类型合作社的出现；新型城镇化和新型农村社区建设促进农民(居民)维权观念的增强，促进各类型协会组织的产生；由此可见，新型城镇催生了农村基础组织的发展，这无疑为农村治理创造了条件和奠定了基础，然而，“这些组织各自依据不同的制度规则运行，彼此之间职能交叉重叠，不可避免地会造成组织之间权力角逐，发生摩擦和冲突，”[4]特别是在新型农村社区建设的过程中，政府大量资源的下乡，极有可能引起更大范围的利益争夺，而利益的争夺有可能成为农村社区各组织之间冲突的导火索，给农村社区治理增加难度。

3.新型农村社区建设的政府主导方式推动农村社会发展的同时，也可能引起行政权对乡村自治权的过度干预，让村(居)委会无所适从，进而增加农村社区治理的难度。《中华人民共和国村委会组织法》第五条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”国家法律为在我国实施“乡政村治”治理模式提供了制度上的保障，然而，制度行文安排上的缜密也难以保证制度执行的严格性，制度安排和制度执行之间的偏差往往难以避免。理论上看，乡镇政府无权对村(居)委会进行行政干预，但是由于受到权力行使的惯性思维、压力性体制、利益机制等诸多因素的影响，在实践中，乡镇政府往往会习惯性地把村(居)委会视为下属机构，对其发号施令，由其代办相关的行政性工作，这样，村(居)委会就沦为乡镇政府的工作助手，行政性的工作也随即成为其工作的主要内容，只能整天忙碌于大量的行政性事务之中，而所谓的村民自治、为人服务只好搁置一边。进而久之，村(居)委会的行政性就日显突出，其自治性也就荡然无存。尤其是当前的新型农村社区建设是在政府自上而下的主导下进行的，乡镇政府在发挥其作用推动农村社区化建设的同时，也有可能会因为新型农村社区建设带来的巨大利益使得其自身权力变得更加膨胀，对村(居)委会的行政干预也会变得更加普遍和严重。其结果就是乡镇政府过度干预村(居)委会，村(居)委会自治权丧失，农村社区自治有名无实，自治之路困难重重。

4.新型城镇化进程中的新型农村社区建设助长精英治村，致使精英分子长期占据领导岗位，无助于普通村民参与农村公共事务，进而给农村社区治理增加难度。农村社区治理取得实效的重要基础为治理主体具备强烈的治理意识和能力，治理意识主要表现为管理村社区事务和为民服务的愿望和热情，治理能力表现为人际沟通能力、获取资源能力、组织协调能力、决策指挥能力、发展经济能力等方面。一直以来，大多数农民群众长期生活于较为封闭的农村社会，其对政治生活的关注度极低，政治敏感性不强，加上其自身文化素质、经济条件等因素的制约，他们不仅缺乏参与乡村治理的积极性，而且更缺乏参与农村治理的自信和能力。在这样的社会背景下，精英分子由于其自身在财力、人脉、视野等方面的优势使其自然而然地成为了农村社会的领导者，承担起带领普通农民进行农村治理的重任。现有农村中的“村民自治”不是完整意义上的村民自治，而是一种能人带领下的村民自治，是一种“能人政治”[5]。这样的说法的确很有道理。事实也证明了精英治村(或能人治村)的必要性和重要性。不过，精英人士存在着不断自我强化权威的内心冲动和趋势，长期以往，必然会形成对农村政治构成严峻的挑战，比如，固化了原有的经济和政治分层，压抑了普通村民政治参与的热情，使其处于集体失语的状态；精英分子在村庄中绝对权威的树立，意味着村庄的治理可以按照个人意志进行，进而使自村民自治成为一席空话[6]。当前，新型城镇进程中的新型农村社区建设所引起的巨大利益空间会进一步激发精英人士主导农村治理的热情和激情，而如果这种情况延续下去，则精英治理对农村政治构成的严峻挑战将成为事实，如此一来，农村社区治理之路就会越走越偏，治理难度就会越来越大。

综上所述可知，在新型城镇化的背景下，已经实施多年的“乡政村治”模式已经开始显示其弊端，其与时代的不适应性越来越突出。

三、协同治理的内涵

(一)协同治理的基本概念

“协同”一词由德国物理学家于20世纪七十年代首创，其最初的意思为倡导系统要素或子系统之间的相互合作和配合。治理理论产生于20世纪80年代。1989 年世界银行在讨论非洲社会发展时首次使用了“治理危机”这个术语，并对治理作出了理论上的定义，指出治理是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式[7]。

协同治理理论为协调理论和治理理论的有机综合。可对协同治理作如下定义：在社会公共事务的管理中，政府、社会组织、经济组织和公民个人等形成合作性网络结构，各主体根据自身特点和优势以不同角度、从不同方面与其它主体相互协调和合作，最终发挥出系统性网络结构的最大优势，实现管理效率和效果的提高，公共利益最大化的实现，社会良性秩序的维持和常态化。由此可知，协同治理理论兼顾对效率的外在追求和合作共赢的内在需求，是工具理性和价值理性的有机统一。其内涵具有治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性等特征[8]。在新型农村社区治理中，治理主体的多元性意味着新型农村社区的治理并非单纯的村民自治，新型农村社区的各类型组织、个人(无论是否为本村户籍人员)、政府及其官员都要参与社区公共事务的治理；治理权威的多样性意味着新型农村社区的治理除了依靠公共权力之外，还更要依靠伦理道德、乡规民约、相互间的信任关系等社会资本；子系统的协同性意味着各参与主体要以平等的身份，与其他主体展开多方面的互动和协作；系统的动态性意味着各参与主体之间的角色定位、合作的内容、方法等要随着环境变化而作出调整；自组织的协调性意味着由系统内部自身组织起来，为实现新型农村社区的社会善治的目标形成共识进行的协调，最终可实现各种资源的协同增效；社会秩序的稳定性意味着经过各参与主体之间的协调合作，实现新型农村社区社会的和谐稳定，促进新型城镇的顺利推行。

(二)新型农村社区协同治理的主要表现类型

1.村社区与村社区之间的协同。在新型城镇的推动下，有些农村社区因其地处城郊、基础设施好、政府资源投入多，使得其经济社会发展极为迅速，进而引起大量外来人员的下乡或本籍外出人员的回归，相反，另一些村社区因各方面条件较差，使得其经济社会发展极为缓慢，难以改变村民(居民)外流务工的现象，最终导致这些村庄“空心化”的问题变得更加严重。基于村庄社区之间发展变迁差异化的现实，为了避免各村社区之间、人与人之间出现严重的社会分化，乡村治理务必突破原来村社区的地理界限，从整体的视角进行乡村发展的谋划，实现村社区与村社区之间的协同治理，共同发展和致富。

2.政府与村(居)两委之间的协同。政府作为公共权力的行使者，其在农村治理中必须承担相应的责任，方能体现其合法性和权威性。因此，首先政府在农村治理中要有所作为，尤其是在新型农村社区建设进程中，政府要发挥主导作用，以更好地提供公共产品和公共服务。同时，政府也不是万能的，政府在农村地区开展工作如果没有党支部、村(居)委会等组织的协助和支持是难以取得成功的。与此同时，村民自治也不能仅仅依靠村民自治组织和村民的力量，也需要政府的鼎力支持和专业指导，毕竟村民自治组织资源有限，能力不足。由此可知，政府与村社区两委之间的协同合作应成为新型农村社区协同治理的基本常态。

3.各农村基层组织之间的协同。正如前文所述，随着新型城镇化的推进，传统基层组织被注入了新的活力，新的组织也顺势而生、破茧而出，呈现出各组织争相成长和发展的良好景象。然而，由于受到传统思维的影响，诸如党支部、村(居)委会等基层社会组织往往忽视其它组织，尤其是经济性组织的作用，甚至出于利益分配的考量，更会拒斥其参与社会治理。显然，这样的情况是无助于甚至有害于农村社区治理取得实效的。事实上，任何组织都有其自身优势和不足，同时也都有参与社会治理的责任，因此，在新型农村社区治理中，要实现各基层社会组织之间的协同合作，发挥各自优势，实现优势互补，提升治理整体效果。

4.各农村社会成员之间的协同。当前，以精英治村为主要模式的农村自治弊端已显露无遗，如果不改变其模式，必然无法确保农村社区治理能力的持续增长和治理效果的持续提高。农村社区治理是系统性的复杂工程，既要依靠精英分子发挥其资源优势以推动农村治理工作的开展，又要依靠普通村民(居民)的踊跃参与、激情奉献，尤其在当前，普通村民(居民)的权利意识、利益诉求与日俱增，如果把这部分人拒参与之门外，那么，必然会引起其和精英分子之间的矛盾和冲突，影响农村社会稳定。因此，农村社区治理首先要实现农村经济精英和普通村民(居民)之间的协同努力。同时，要实现本村户籍人员与外村外籍人员的协同合作。因为户籍限制，使得许多有参与治理意愿和能力的外籍人员无法获得参与资格(比如选举权)，致使其无法在农村治理的舞台上施展自己的才华，最终使得农村社区治理的效果大打折扣。为此，必须改变这种状况，真正做到农村社区治理人人有责，农村社区治理一起来更精彩。

另外，值得注意的是，以上所述的协同只是农村社区治理最为基本的协同类型，并非是协同的所有表现类型，实际上，在由多元主体共同构成的治理网络当中，任何主体都应该发挥自身优势与其它任何的一个主体或多个主体进行协同合作，共同构建协同治理机制，形成协同治理合力，发挥协同治理威力，实现新型农村社区治理1+1>2的整体效应。

四、新型农村社区协同治理模式的构建

构建协同治理模式，需要树立理念，创新体制，完善制度，培育社会资本。具体表现如下：

1.各主体树立治理理念，形成责任分担意识。理念是行动的先导，构建协同治理模式，首先要求各参与主体树立治理理念，明确自身在农村社区治理中的职责和作用。在传统的“乡政村治”的语境下，乡镇政府和村委会之间的关系为指导与被指导的关系，工作上也各有分工，但是在实践中这两者的关系基本上是领导与被领导的关系，村委会实际上沦为行政性的机构。因此，传统意义的农村社会的治理基本上就是以政府为单一主体的社会管理，治理有名无实。当前，实现协同治理构建的构建，首先要求政府进行职能转变，而非简单的职能下移，切实改变执政理念，实现管理型政府向服务型政府的转变。同时，政府要树立多方参与理念，相信其它主体具备治理农村社区社会的责任和能力。其次，各农村社区基层组织也要明确自身参与农村社区治理的责任，不断提升自身治理意识和水平，积极与政府进行互动，有效协调政府的工作。最后，培育农民(居民)参与意识。农民(居民)参与农村社区事务的意识一直不高，这与政府的干预具有很大的关联性。一般而言，政府的干预与农民(居民)的参与之间具有一定的负相关性。即政府干预过度，农民(居民)则形成依赖心理，参与热情就会下降；政府的行为有所约束，农民(居民)自主意识就增加，参与的热情就会日益高涨。为此，政府要避免对农村社区事务的干预，积极引导和培养农民(居民)参与意识和能力，以最大限度地实现农村社区事务参与的普遍化。

2.完善协同治理结构，创新治理体制。结构决定功能，协同治理结构的科学化是治理取得实效性的前提。基于乡镇政府和村委会之间形成的理论上为指导与被指导的关系而实践中却体现为领导与被领导的关系的现实，传统的农村社会治理结构主要表现为单一的垂直式的结构。构建协同治理模式，必须要对其进行突破，形成包括政府、基层各类型组织、农村社区各成员，共同参与的、基于权力分享为基础上的多元网络化治理结构。这种结构将成员组织各自的核心优势经过主动优化、选择搭配、相互之间以最合理的结构形式结合而形成一个相互优势互补匹配、上下联动、协同应对的有机体[9]。其结构图如下所示：

在以上网络化结构图中，各组织的职责划分主要表现如下：

(1)乡镇政府。履行服务型政府的职能，为农村社区社会发展提供相应的公共产品供给和服务，诸如农村社区发展规划、社会保障、义务教育等；指导居委会进行居民自治建设，比如制度建设、组织建设、思想建设、工作技能培训等。

(2)社区党支部。村社区党支部是党在基层的代表，其职责主要表现保证党的路线、方针、政策在基层能得到落到实处；政治上对居民会议、居民代表会议、居委会等组织进行领导；整合居委会、经济性组织、其它社会组织以及农村人士，避免组织之间、个人之间、组织与个人之间的冲突和矛盾，提升各主体之间的凝聚力，并对他们的工作进行监督。

(3)居民会议、居民代表会议。居民会议和居民代表会议为农村社区最高权力机构，其由农村社区具有选举资格的居民代表组成，定期讨论决定农村社区重大事项，是法律意义上的决策机构。

(3)居委会。居委会作为基层群众性自治组织，是权力机构的执行机构，其在党支部的领导下代表居民全面开展自我管理、自我教育、自我服务，管理农村社区各项事务，为居民提供各种服务。

(4)经济性组织。经济性是农村经济发展产生的组织，其具有专业性、经济性等特点使得这种类型的组织在管理公共事务方面具有其他组织不具有的优势。

(5)其它基层自治组织以及农村群众。其它类的组织主要基于共同的兴趣、利益或者信仰而组织起来的，其凝聚力、动员动力往往较为突出，在参与农村社区治理方面的能力也较为突出；而农村群众生于斯长于斯，对农村富有感情，对农村社区的发展富有责任。

(6)顾问团。顾问团主要由乡镇干部、下乡村官、下乡企业管理者、生活在外的本地知识分子、专家学者等视野开阔、文化程度高的人士组成，负责为农村社区各组织开展社区治理工作出谋划策。

由此可知，由以上组织结构构成的治理模式表现出了对传统体制的重大突破，它能最大程度地实现各农村社区主体参与中的权责明晰、分工有序、合作有力，形成协同治理的整体效应，最终提升农村社区治理的绩效。

3.加强协同治理的制度和机制建设，为协同治理的实施提供相应的保障。面对着新型城镇化带来的社会环境，为了推行新型农村社区协同治理工作的推行，需要构建相应的制度作为基础和保障。首先，完事信息公开制度。各社会主体参与治理首要前提是对社区事务有所知情，否则，共同治理就无从谈起。因此，要完善社区事务信息公开制度。比如，居委会开设居务公开宣传栏，及时公开与居民利益相关的各项事务；开通微信微博平台，通过互联网发布相关社区事务信息，让所有社区参与社会成员，尤其是顾问团的各成员及时知晓村情村务，除此之外，微信微博也要成为各参与主体商讨问题的重要平台。其次，建立议事决策制度。协同治理关键点在于协同，能否有效协同，是治理能否取得成功的关键。如果各主体各自为政，单打独干，显然治理的效果肯定不佳。为了提升治理绩效，建立协商决策制度显得非常必要。协商决策制度还满足了处于不同社会分层的成员表达的愿望，有助于平衡社会各阶层的利益，维护农村社区社会稳定，促进农村社会发展。再次，形成民主监督机制。监督是确保公共权力正确行使、各项工作正确开展的重要途径。在农村社区治理中，为了确保治理的实效，应该把监督制度化、机制化。其一要发挥党支部的监督作用，以保证各项工作在方向上的正确性。其二，成立监督小组对居委会的财务权、人事权等工作的透明度进行监督，以防止村干部以权谋私和精英分子滥用权力的情况出现。其三，动员全体农村社区成员对乡镇政府的服务型工作监督，如出现行政不作为、服务不到位、对村基层组织进行行政干预等情况，则直接提出意见，并向上级有关部门进行举报。最后，进一步完善法律制度。为了保证农村社区协同治理的协而不乱，法制保障是基础性的工作。当前，应该做好以下几个方面的工作：第一，从法律上明确各参与主体的资格。因为传统思维惯性，居两委对自身的参与权比较熟悉，而其它组织对自身的参与权存在模糊，甚至否定的认识，尤其是外来人员因为在当地村庄尚未具有土地产权，与当地社会的融入程度较低，其政治参与权(如选举权)无法获得，因而也难以参与乡村事务的治理，因此，当前必须要进一步完善法律制度，明确各参与主体的资格，赋予其参与的合法性；第二，明确各组织之间的权责划分。因各组织的性质和特性不同，为了确保协同的有效推进，也务必从法律的层面明确各组织之间的职责；第三，依法行政。现代社会是法治社会，任何组织的行为必须在法治的框架内进行。以法律的形式规范政府和其他组织的权力，明确乡镇政府对于农村社区事务的指导地位和对于村务进行过度行政干预的责任承担。

4.培育社会资本，优化新型农村社区治理资源。社会资本是不同于于人力资本、财力资本等资源的一种社会性资源，是“能够通过推动共同行动，以更有效的达成共同目标的社会生活要素，如信任、规范和网络。”[10]自从社会资本理论产生之后，它就“成为人类社会试图走出发展困境和探索治理之道的一种具有高度概括力的理论解释范式。”[11]社会资本所具有的信任、规范、网络等特征使其与协同治理之间的契合程度非常高，“信任是实现社会协同治理的心理基础，规范是实现社会协同治理的制度保障，网络是实现社会协同治理的必要平台，”[11]由此可见，在农村社区培育社会资本对于协同治理的成功推进是如此之重要，如果农村社区社会资本状况很差，各主体之间相互猜疑而不是相互信任，各主体之间随心所欲而不是有所约束，各主体之间形如陌人路、各扫门前雪而不是互通感情、守望相助，那么农村社区的协同治理就无从谈起，农村社会善治的目标就无法实现。当前，培育农村社会资本可以从以下三个方面着手：其一培养公共精神，增加社会责任感。“公共精神以公共利益为基础，其实质内容在于公共责任意识和互惠合作精神，”[11]各农村社区社会主体应充分提升对社区事务公共性的认识，主动承担社会责任，为了农村社区的和谐稳定奉献自身力量，尤其对于乡镇政府和居两委，要以高度的责任感带领居民发展致富，以激发各居民对公共事务的关注，提升参与公共事务的技巧和能力。其二，进一步完善乡规民约和相关制度，为各参与主体的参与社会治理提供制度支持和制度约束，最终实现各行为主体的规范化、有序化、成效化。其三，提升感情，增加社会信任。感情深厚、彼此信任是开展合作的基础。乡镇政府、居两委要通过多种途径开展诸如举办文体活动、开办讲座等形式引导和促进各参与主体之间的交流，增加了解、培养感情、提升信任，让传统农村社会的“熟人”特征薪火相传，进而为构建协同合作的奠定坚实的基础。

五、结语

新型城镇化的实施已经成为势不可挡的历史潮流，其对新型农村社区的影响也将会日益深远，由此决定了农村社区治理模式的选择既要承前启后、继往开来，又要与时俱进、锐意创新。2013年，基于对国内外环境的客观分析和把握，中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，这是党中央审时度势、高瞻远瞩进行社会治理创新的具体表现，同时这也为我国新型农村社区治理改革指明了方向。农村社区治理体制作为国家治理体制的重要组成部分，加强农村社区治理体制改革，创新符合农村社区社会环境需要的协同治理模式不仅有助于解决在新型城镇化背景下新型农村社区治理出现的各种问题，提升新型农村社区治理的效果，实现农村社区的和谐稳定，而且也有助于为推动国家治理体系和能力的现代化建设，最终实现国家治理社会的能力和绩效的提升以及国家社会的和谐和稳定。

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(责任编辑：白林)