十八大以来党内法规体系建设研究

2016-10-10葛志强

中共四川省委党校学报 2016年2期

关键词：治党党章法规

葛志强

(中共中央党校，北京　100091)

十八大以来党内法规体系建设研究

葛志强

(中共中央党校，北京100091)

十八大；党内法规；从严治党

党的十八大以来，党内法规体系建设达到了新的高度，取得了一系列富有开创性、建设性的成就，呈现出党内法规与国家法律衔接与分离的结合、目标导向与问题导向的结合、法规制定与督促落实的结合的特点。完善党内法规体系是顺应形势变迁、时代发展的需要，是推进全面从严治党的基础工程，是推进全面依法治国的重要保障。

党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。①十八大以来，党内法规制度体系建设取得了新成就，有了新发展，并结合时代特征赋予党的建设科学化水平以新的意义。党内法规的制定与完善是党的制度建设的核心环节，将为党要管党、全面从严治党提供重要保障，为提高党的执政能力、巩固党的执政地位提供重要支撑，为全面推动依法治国、建设法治国家提供强大动力。

一、十八大以来党内法规体系建设的成就

党的十八大以来，党内法规制度体系建设科学有序、稳步推进，取得了一系列新成就。

(一)首次正式明确了党内法规制定的总依据。党章是党的总章程，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。党历来重视党章在党的工作、党的活动、党的建设等方面的指导作用，但并未正式在党的文件中明确党章在党内立法方面的规范地位。②2012年11月，习近平在《认真学习党章严格遵守党章》的讲话中指出：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”，“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据”，③明确要求把党章作为建立健全党内法规制度体系的根本依据。2013年5月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”，把这一原则以法规的形式确定下来，使党内法规的制定依据更加明确、规范。

(二)首次正式出台了党内法规制定的总规范。2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》及其配套的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》同时发布，对党内法规的制定权限、制定原则、规划计划、起草程序、审批发布、适用解释、审查备案和清理评估等方面做了详细规定，是制定党内法规的纲领性文件。新的《制定条例》与1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》相比，内容更加丰富、规定更加具体、程序更加细化，是第一部正式、公开的党内“立法法”。

(三)首次对党内法规进行了集中清理。2012年7月到2014年11月，中央分两次对新中国成立至2012年6月期间由中央出台的党内法规和规范性文件进行了集中清理，废止了1178件中的322件，宣布失效369件，继续有效的487件，其中42件需要适时进行修改。④同时，中央纪委、中央各部门和各省市区党委也分阶段对本部门本地区出台的配套党内法规和规范性文件进行了相应清理。通过清理，及时处理了新中国成立以来至2012年7月党内出台的与宪法和法律不一致、与党章和新时期党的路线方针政策不协调、与新形势新任务不适应的党内法规和规范性文件，保证了党内法规的统一性和权威性。

(四)首次编制了党内法规制定工作的五年计划。2013年11月，中央办公厅发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》(2013-2017年)，确定了党内法规制定的指导思想、工作目标和基本要求，明确未来五年内主要完善党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设6个领域37个具体方面的党内法规，并提出了要重点制定的45件党内法规项目。这是党的历史上首个党内法规制定工作五年规划，将为构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规体系提供顶层设计和动力支撑。

(五)新修订了一批具有根本指导意义的党内法规。根据新时期、新特点，结合长期以来党的建设的实践成果和先进经验，党主动修改、完善了一批重要的党内法规。如：修订《党政领导干部选拔任用工作条例》和《干部教育培训工作条例》，对社会环境发生新的变化情况下党政领导干部的选拔任用和干部教育培训做了系统规划、原则确立和程序规范；修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，重塑党的纪律规矩原则、政治生活规范，既坚持正面倡导又列出“负面清单”，既拉起高线又划出底线；修订《中国共产党地方委员会工作条例》，为加强和改善地方党委领导，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用提供了保障。

(六)新制定了一批体现问题导向意识的党内法规。党的十八大以来，根据全面从严治党实践过程中出现的新情况、新问题，中央通过制定相应的党内法规来定标准、做规范、谋长远。如：组织制度方面，制定了《中国共产党党组工作条例(试行)》；干部人事制度方面，出台了《事业单位人事管理条例》、《事业单位领导人员管理暂行规定》；规范领导干部工作生活待遇方面，制定了《省部级干部生活待遇的若干规定》、《省部级领导干部秘书管理规定》；厉行节约反对浪费方面，出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》以及配套的25项党内法规制度；规范公务行为方面，出台了《党政机关国内公务接待管理规定》、《中央和国家机关会议费管理办法》；等等。这些法规适应了全面从严治党新形势新任务的需要，体现了党的问题导向意识和执政理念的变化。

二、十八大以来党内法规体系建设的特点

党内法规体系建设在取得重大成就的同时，也呈现出一些新的特点。反映了党内法规整体科学化水平的提高，也是党要管党、从严治党新思维的体现。

(一) 党内法规与国家法律衔接与分离的结合

作为构成中国特色社会主义法律体系的“国家法”、“硬法”和“社会法”、“软法”，二者之间长期以来相互交织、部分重叠。党的十八大以来，在修订、制定、完善党内法规的过程中，中央日益注重党内法规与国家法律精神、程序上的衔接和实质、内容上的分离，以体现各自的性质，发挥各自的功能。

在衔接方面，首先，党内法规的制定要遵守宪法和法律。《党内法规制定条例》把“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”作为制定党内法规应当遵循的原则之一，《工作五年规划纲要》(2013-2017年)则把“宪法为上”列为制定党内法规的基本要求，确保党内法规的制定体现宪法和法律的要求。其次，党内法规的内容形式要符合法律规范。《党内法规制定条例》和《备案规定》区别了党内法规和规范性文件，⑤并明确要求“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”，使党内法规与国家法律保持“形似”。最后，成熟的党内法规要适时上升为国家法律。党的十八届四中全会提出：“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。党内法规是国家立法的一个重要源头，通过将党在进行全面从严治党和领导全面依法治国、全面深化改革的过程中制定的一些经实践检验具有普遍意义、体系成熟且内容完善的党内法规，适时通过法定程序上升为国家法律，充分体现党内法规的先进性，实现党内法规与国家法律的相辅相成。

在分离方面，第一，党规党纪严于国家法律。党的性质决定了党的各级组织及其队伍在遵纪守法方面的严肃性和先进性。“党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争”。⑥第二，清理党内法规与国家法律重叠的内容。以2015年10月新颁布的《中国共产党纪律处分条例》为例，修订后的“条例”删除了70余条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容，一些之前与刑法等重合的贪污贿赂、失职渎职等内容不再出现于其中，使纪律与法律分开、纪在法前、纪严于法，纪律与法律的界限更清晰，党规党纪的针对性更强。第三，在语言表述中避免与法律条文的混淆使用。如中纪委在对原河北省委书记周本顺严重违纪的通报中，提到“严重违反政治纪律和政治规矩，在重大问题上发表违背中央精神的言论，不认真落实党风廉政建设主体责任，干扰、妨碍组织审查”等，⑦通篇都是“纪律语言”，生动体现了纪委执纪过程中纪法分开的趋势。⑧

(二) 目标导向与问题导向的结合

党内法规体系的建设是一个系统工程，既要坚持顶层设计、整体推进，体现目的性、前瞻性、战略性，也要坚持问题导向、各个击破，把握针对性、及时性、有效性。党的十八大以来，根据党的十八大关于党的建设总体部署和十八届三中、四中全会精神，党内法规制度的制定与完善主要是按照这两个维度进行。一方面，紧紧围绕“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”这个目标，确定原则、明确分工，抓紧制定一批基础主干党内法规。以《五年规划纲要》为指导，以《党内法规制定条例》和《备案规定》为原则，夯实基础、稳步推进，视野开阔、格局清晰，正在逐步形成涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设各领域的基础主干党内法规，使党内法规制度体系框架基本确立。另一方面，中央突出重点、抓住问题，及时制定一批实践亟需、管用实用的党内法规。随着全面从严治党的逐步深入，一些旧有的党内法规已不能满足形势发展的需要，一些领域尚没有相应的党内法规制度的保障，针对这些问题，中央以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点，以满足实践迫切需要、回应干部群众热切期待为抓手，及时调研、定标立范，谨慎制定、严格落实，使实践中出现的各种问题都有据可循，凸显中央从严治党、依规治党的力度和决心。按照“发现问题—处理问题—防范问题”的思路，以制度化措施主动驾驭“问题倒逼机制”，把建立健全党内法规体系这一探索性工程落到实处、抓出实效。

(三) 法规制定与督促落实的结合

法律的生命力在于实施。党内法规也一样，其生命和价值的实现在于执行和落实。党的十八大以来，围绕着党内法规的制定与执行，中央主要做了以下三个方面的工作。

首先是法规制定，一方面统筹党内法规的制定工作，规范制定程序，并在制定过程中加强了征询意见的范围和力度，另一方面在征询意见、讨论形成过程中加强对法规的宣传和解释。法规制定过程中在党内一定范围内征求意见本身就是对法规无形地教育普及。以本次党章的修改为例，共经过四个环节：认真研究建议，作出修改决定——整合多重意见，确定修改内容——印发征求意见稿，继续调整完善——十八大全体代表充分讨论，最终确定修正案。其中在第二个环节，就整理出了各地区各部门所提1490条意见中的实质性意见119条，在第三个环节的第二次征求意见中，又整理了424条意见中的涉及196处、共382条实际修改意见和建议。最终经过讨论、研究、决定，以采纳、部分采纳或他文规定的形式回应了这些修改意见和建议。⑨其次是宣传教育，党内法规制定后，通过在党内有针对性地进行宣传和教育，广泛开展集中学习、专题党课、专题研讨等培训形式，使广大党员干部对各项规定和法规精神准确把握，印在脑里，记在心上，以利于法规的执行和落实。例如，《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》发布后，专门留出两个月的时间来宣传、教育，2016年1月1日才正式施行，期间中央纪委有关负责同志先后到中央各部委、省区市、国有企事业单位党委(党组)宣讲了50多场，同时媒体跟进宣传，推动两部法规精神和内容的传播。最后是督促落实，十八届三中全会以后，中央要求把党内法规执行纳入党委督察重要内容，建立健全党内法规执行检查常态化机制，确保制度真正成为硬约束，而不是“纸老虎”、“稻草人”，坚决维护制度的严肃性和权威性。⑩法规的公信力和执行力不可分割，只有不断加强党内法规的执行力，法规的精神才能得以在落实中体现，党内法规的公信力和权威性才能得到充分保障。

三、完善党内法规体系的重要意义

制度具有最持久的生命力。完善党内法规体系作为党的建设制度改革的重要组成部分，对于扎实推进依规治党、贯彻落实全面从严治党要求，提高党的建设科学化水平具有重要意义，并将为全面推动依法治国、建设法治国家注入不竭的动力。

(一) 完善党内法规体系是推进全面从严治党的基础工程

第一，党内法规体系建设是依规治党的关键环节。依规治党首先要有规可依，健全的、合理的党内法规体系是依规治党的主要依据。长期以来，党内法规和规范性文件数量庞大，种类繁多，对党的工作的各个方面的规定不可谓不全、不细，但很多党内法规和规范性文件已经不能适应新形势、新任务的需要，与时代不符，与实践脱节。有鉴于此，中央根据十八大“全面提高党的建设科学化水平”的要求，从对现有的党内法规进行集中清理、对部分党内法规进行重新修订、制定一批之前没有而现实需要的党内法规这三个方面入手完善党内法规体系，对党内法规体系进行一次“系统升级”，使党内法规体系更加全面、更加具体、更加科学、更具可操作性，确保依规治党有章可循、有规可依，为落实依规治党做好铺垫。

第二，依规治党已成为全面从严治党的切入点。全面从严治党，一方面需要态度严肃、过程严谨，另一方面需要规范严格，惩戒严厉，“依规治党”则有效地把这两个方面结合起来。首先，党的十八大以来，“从严治党”上升到了党和国家发展全局的高度，全方位整治有序推进。先后开展群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育活动，激发党的内在动力；坚持打击腐败高压态势，“老虎苍蝇一起打”，对党的肌体形成压力。同时进行的党内法规体系建设则把党的系列教育实践和反腐倡廉成果以制度的形式固定下来，固本夯基，维持党的活动能量。其次，完善的党内法规不仅会以“法”的形式为党继续深化各种教育实践活动和反腐倡廉提供强有力的制度保障，其本身的规范特征和导向特性也为从严治党架构起了框架，明确了方向。负面清单、奖惩规定、行为原则、程序规范等一系列具有约束力的法规条文使依规治党具体化，成为全面从严治党赖以落实的基础和手段。

第三，党内法规体系为党的建设主线和布局提供支撑，从根本上推动全面从严治党。党的十八大提出，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设。推动落实党的建设主线和五位一体布局是一个科学化的过程，离不开党内法规。从“科学化”方面来看，“科学化”本身就包含着健全相关法规制度的要求，因此，完善党内法规体系既是党的建设主线和五大建设的目标，也是合规律的结果——“科学化”的最终走向，就是建立起涵盖党的建设各领域的内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。从“过程”来看，党的建设主线和五大建设是个系统工程，既需要顶层设计、实践推动，也需要正向引领、负向督促，逐渐完善的党内法规体系以其建构性、规范性和强制性正好起到这两方面的支撑和保障作用。一定意义上，全面从严治党作为全面提高党的建设科学化水平的过渡阶段，其落脚点和动力源就在于不断健全的党内法规体系。

(二) 完善党内法规体系是推动全面依法治国的重要保障

第一，党内法规是宪法等法律精神和原则的具体化。“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党内法规既是贯彻这一要求的窗口，也是宪法等法律精神和原则在党内的具体体现。宪法明确规定必须坚持党的领导，对于我们这样一个长期执政的党来说，除了要遵守宪法和法律，还必须有更具针对性的规定来约束党的执政行为，服务于维护党的执政地位。党内法规把宪法和法律对国家、社会和公民的要求具体到对党、党的组织和党员的要求上，比国家法律更加严格，实现了国家法律与执政主体的有效衔接和有序延伸。党内法规体系不断完善的过程，就是主动更好地体现宪法等法律精神和原则的过程，就是依规治党与依法治国的结合更加深入、更加紧密的过程。

第二，党内法规是国家法律的来源之一。这里的“来源”主要体现在三个方面：首先，在原则方面，党内法规的制定要求统筹规划、科学编制、突出重点、整体推进，在制定时要坚持“从党的事业发展需要和党的建设实际出发”、“以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策”、“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”等原则，这些具有指导和规范意义的法规制定原则可以适当地借鉴到国家法律的制定当中，以建立自身的法律制定思想引导体系。其次，在程序方面，党内法规的制定要求坚持顶层设计、明确目标，制定时要在一定范围内进行讨论、吸收意见，制定后要督促落实、检查反馈，并对党内法规开展定期清理等等，这些措施体现出的科学立法、民主立法、严格管法的理念，对国家法律法规体系的完善有一定的借鉴意义。最后，在内容方面，随着形势发展，部分经实践检验具有普遍性的党内法规经过合法程序上升为国家法律，将为国家法律体系注入能量。

第三，党内法规的规范主体是国家治理的主要执行主体。截至2014年底，中国共产党党员人数达到8779.3万名，基层组织436万个，基本涵盖国家政治生活和社会生活的各个领域。其中，既包括掌握行政权力的各级党员领导干部，也包括享有决策权力的各级党组织，他们在贯彻执行全面依法治国、推动国家治理能力和治理体系现代化过程中扮演着重要角色。如何对这部分群体和组织进行有效约束，考验着管党治党的能力和水平，也考验着法治国家的层次和实质。完善的党内法规体系在国家法律之前为党员、党的干部、党的组织以及他们之间的活动程序和权力运行过程戴上了一顶“紧箍咒”，比法律更严格地约束他们的行为，为全面推进依法治国打下良好的基础。党内法规体系的不断健全，全面从严治党在依规治党层次上的不断深化，其过程本身具有的教育启发意义给全党和社会，尤其是党员领导干部和各级党组织带来的法治思想培育，则在思想上为推进全面依法治国做了启蒙准备。

注释：

①参见《中国共产党党内法规制定条例》(2013年5月)第二条。

②1945年，刘少奇在《论党》一文中指出，“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”(《刘少奇选集》上卷，北京:人民出版社1981年版，第316页)。这句话把党章和党的法规共同作为党的工作、组织、政治生活方面的指导原则，而且指规范具体的事务和方法方面；1978年，邓小平在中共中央工作会议上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中讲到民主和法制问题时指出，“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”(《邓小平文选》第二卷，北京:人民出版社1983 年版，第147页)。他这里强调了党章的根本指导性地位，而且站在与国法相联系的高度；1990年，在中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中，第二条规定“党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化”。这里从“源引”的角度指出了其他党内法规是具体化了党章相关规定的特殊法，没有突出党章在其他党内法规制定中“硬规”的角色；江泽民于2001年《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中讲到加强和改进党的建设时指出的“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”(《江泽民文选》第三卷，北京:人民出版社2006 年版，第291页)以及胡锦涛于2011年在讲到党风廉政建设时明确提出的“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”( 胡锦涛:《在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上的讲话》) ，都同样只是强调了党章的总体性指导地位。

③习近平：认真学习党章严格遵守党章，人民日报2012年11月16日第01版。

④参见《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》(2013年8月》，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》(2014年11月)。

⑤《中国共产党党内法规制定条例》(2013年5月)第四条规定：党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(2013年5月)第二条规定：本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

⑥参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月)。

⑦中纪委网站：河北省委原书记、省人大常委会原主任周本顺严重违纪被开除党籍和公职，网址：http://www.ccdi.gov.cn/jlsc/201510/t20151016_63609.html

⑧新华网：解读：“最严党纪”发布到底严在哪儿，网址：http://news.xinhuanet.com/local/2015-10/22/c_1116905597.html

⑨参见《中共中央关于<中国共产党章程(修正案)>的说明》(2012年11月)。

⑩同上。