行政决策价值优先序困境分析——以两个典型事件为例

赵秋倩　王　进

(延安大学经济与管理学院，延安　716000)



行政决策价值优先序困境分析
——以两个典型事件为例

赵秋倩王进

(延安大学经济与管理学院，延安716000)

行政决策；价值取向；优先序

在当前社会风险和不确定性增大的现代化进程中，如何实现行政决策价值取向一致，使得行政决策价值的优先序满足公众要求，不仅关乎学理层次，更体现在实践效果中。文章以两个典型案例为实证材料，从公共选择理论与行政决策价值公共性矛盾、多元主体的利益非均衡性与经济学博弈论并存，以及阿罗不可能定理等多理论视野下分析行政决策价值的排序困境，从而得出结论。

一、相关概念界定

近几年，公共危机管理、应急管理成为行政管理研究的热点问题。在风险和不确定性中如何做好行政决策不仅是行政管理学科的难点问题，亦牵涉到众多研究领域，这些领域包括哲学、领导学、心理学、拓扑学、政治学、经济学以及伦理学。决策，本是决策者或决策主体对客观价值的一种主观反映、选择或回应。根据美国政治学家戴维·伊斯顿的观点，公共决策是政府对全社会的价值作权威性的分配。所谓“价值”指的是社会上一般人都想得到的有形或无形的东西，如权力、财富、技能、知识、安全、声望等。“权威性分配”则是指政治系统经由决策制定，将各种价值分配于体系内的成员。而分配什么，如何分配，分配给谁等问题，始终关涉到某种价值取向，并且负荷着某种优先性价值。[1]

行政决策可谓是行政管理中的核心，尤其对于行政领导来说，可谓无时无刻不在做决策或选择。就决策理论而言，其核心在于如何在决策过程中做好排序问题，也即是何为先，何为后。在实践中，决策便体现为决策方案的执行。由于决策理论层面的有限、决策执行中的偏差等不可避免。加之，不同地区，不同时段的社会发展优先序排列各有差别，因而，行政决策问题从理论到实践都层出不穷。

二、相关案例分析

不论是从过程生发视角或是从结果趋向角度出发，行政决策方面的内容涵盖均比较丰富。然而，学术界有关决策中优先序的探讨比较匮乏，可借鉴的观点亦是零星散乱。笔者试图通过两个典型事件，从生活实践出发来论述行政决策价值中的优先序问题。

案例一：农业政策的倾斜

农民合作进行得如火如荼，农民合作社组织已经成为农村基层发展的关键，不仅为农村经济带来新活力，也大大提升了农民组织化程度。笔者通过在陕西北部Y市调查了解到，当地农业局对于农民合作社的优惠政策很多，但农民合作示范社与农民普通合作社所得政策支持力度的差距甚大。根据村民介绍，农业补贴政策倾斜现象严重，示范社未必是实实在在的具有示范作用，但是他们通过一定的社会渠道便可获得很大一部分补贴资金，然而本就薄弱的新建合作组织既需要资金支持又亟需技术指导，可是却得不到重点扶持的政策效应。很多扶持项目都明文规定，申请的村庄做好前期准备工作或者农业配套设施建设等，这一规定将无资金启动的申请者排除在外。农业政策补贴又不同于扶贫，具有“以奖代补”的竞争之势，一般的申请流程包括：先递交申请，相关部门考察；撰写可行性报告；等待审批；自筹资金先行建设；相关部门验收检查，最终拨付资金。Y市的农民专业合作社项目指南中规定，申报市级示范社项目的合作社要成立一年以上，获得名优产品证书、有机食品、绿色食品、无公害食品或相应基地认证证书，工商行政管理部门核准的产品注册商标证书、获得县及县级以上政府部门表彰等。农田水利建设、温室大棚补助、新农村综合配套建设，这些惠农福利，遵照的均是重点支持原则。但是重点的标准、范围的确定，在行政决策中标准不清、界定含糊，因此便成了基层政府的行政自由权。

案例二：邻避困境

快速城市化进程中，城市污染、公共服务的供给、资源配置都对当前的行政决策者提出了挑战。最典型的当属2007年的厦门PX项目事件，其不仅是中国环保史上的一大进步，更是公共政策中政府与民众互动的重要案例，具有重要意义。PX是生产PTA的上游原料，而中游的PTA又是下游生产聚酯化纤的原料。2004年该项目获国家发改委批准，并在2006年正式开工，原计划于2008年投入生产。期间，百亿化工项目因涉及污染问题而引发去留争议，最终以政府向民众妥协而告终。邻避设施是一种具有负外部性的公共设施，如垃圾处理站、核电设施等，由于其收益为全社会所共享，负外部性的成本却主要由附近居民所承担，从而引起当地公众的群体反对或冲突。在后现代化社会的大背景下，随着公众环境意识、权利意识的不断提升，邻避设施决策已成为世界各国在工业化、城市化进程中的普遍困境与难题。……许多城市都修建诸如垃圾焚烧发电厂、变电站、磁悬浮列车、污水处理厂、精神病康复中心等公共性服务设施，而这些设施在为广大公众带来正外部性的同时，也给选址附近的社群带来经济、身体和心理健康等损失，进而引发了邻避型群体性事件，即由于邻避设施的兴建而引发的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为。[2]

三、行政决策价值优先排序困境分析

(一) 公共选择理论的理性人思维与行政决策公共性矛盾

众所周知，政府应该保证行政相对人对政府行为的正当性、合法性的信任。行政决策的目标指向是处理社会公共问题或追求公共目的，重点在于“公共”二字。因此，公共性即是行政决策的优先目标，如何达至公共一致抑或公共利益最大，便成了行政决策的最先考量。政府是由人组成的，政府的行为规则是由人制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些都不可避免地带有经济人的特征。因此，没有理由认为政府总是集体利益的代表和反映。政府同样也会犯错误，也会不顾公共利益地追求由政府成员所组成的集团的自身利益。[3]

个人或政府集团的自利动机何以形成公共利益？“邻避”，顾名思义，究竟是应邻近，还是避而远之。邻避困境的出现，选址为何选在A地而不是选在B地，往往不只是公众单方面决定。然而，行政决策的公共性决定了公共决策必须立足于解决对社会资源公平分配的问题。因为任何公共决策都必将取之于一些人而使另外一些人受益，所以社会中的个体都从自身利益的最大化需求出发来对待公共决策。思想观念的差别、知识水平的高低以及社会经济地位的差别导致不同人有不同的、永无止境的利益需求。然而，社会实际存在的资源是有限的，无限的多元化的需求与有限的资源之间的矛盾必然导致在分配各种具体利益和社会资源时产生冲突。[1]在社会生活中，行政决策往往体现为政府在特定时间的价值取向，许多重大决策承担巨大压力的原因在于面临社会风险，风险又来源于决策。从学理层面来说，决策的公共性与决策参与主体的自利性矛盾不仅是一个基于价值选择的道德问题，也是人性本质背后的劣根性体现。这种冲突到底如何化解，从来都是学术界争议之焦点。然而，化解这一悖论，是难以做到的。我们可以做的是尽量减少公共性受损的程度，而非追求完美主义，去彻底消除这一矛盾。

(二) 多元主体的利益非均衡性与经济学博弈论并存

政治决策关系到国家和社会的发展方向，关系到社会资源的权威性分配，关系到社会中各种政治主体、利益群体的意志表达和利益平衡，所以，在现实的政治生活中，社会中各种政治主体和利益群体都试图通过不同的方式参与和影响实际的政治决策过程。在这个意义上讲，政治决策过程实际上是一种利益博弈、妥协和寻求利益平衡的政治过程。[4]无论参与行政决策与否，涉及到决策的目标群体均非抽象的客观事物，而是存在着不可调和的冲突或勉强妥协性质的单位人。在利益冲突中，不是两个孤立个人的博弈和让步，而是集体内部，甚至包括集体外部性的多方协调。利益总是非均衡的，有强有弱，个人在做出选择时，只考虑与自己相关的变量因子，得出与己相关的效用函数，而不依赖于其他人的选择。作为一个社会整体，个体间的相互作用就难以在经济学的理性上得以统一。

博弈论(Game Theory)研究的是，各个理性决策个体在其行为发生直接相互作用时的决策及决策均衡问题。[5]从图克现代非合作的“囚徒困境”到泽尔滕首次将动态分析引入博弈论进而得出纳什均衡的策略组合。经济博弈论亦是建立在理性人假定之上的，且是以个人理性为基础，揭示理性人的心理作用过程、投机心理。在个人理性达至集体理性过程中，它试图设计一套激励兼容的机制，在个人实现自我满足之时，同时实现集体利益最大化。但这是很难获得的结果，换言之，落实到具体实践中便成了一种理想化的设计。农业政策的重点扶持，行政决策者本着先发展经济，重点支持经济效益好的大户，而普通农户却又希望决策者可以兼顾公平，照顾弱势群体。在社会转型的这一特殊时期，农村经济发展该如何推进，农村集体利益的均衡该如何确定，成了行政决策不可避免的难题。

(三) 阿罗不可能性定理的集体统一困难

行政决策无非是以最优化的方式和结果，给以普通公众或目标群体良性反馈。比如，案例中社会福利发放、重大灾难性事件处理、邻避选址问题、政策补贴下放等重大问题，无一不是经过多方讨论和层层审批。然而，在实际中仍是会导致普通群众或者目标群体怨声载道，甚至引发恶劣的群体性事件。个人的理性并非代表着集体的理性，现实中的重大问题通常要进行集体决策。一般认为，多数投票规则(majority voting)是产生集体决策的基本方法。然而，社会选择研究却指出：基于多数投票规则，并不能由个体偏好获得一个逻辑上一致的集体偏好，这一点集中体现于投票悖论。投票悖论由18世纪法国思想家孔多塞提出，后由阿罗形式化为阿罗不可能定理。集体决策是社会治理的必要环节，而且参与决策的必定是理性的人。但是，阿罗不可能定理却告诉我们，满足基本的理性条件的社会选择不可避免地导致逻辑悖论。[6]

在实际社会生活的公共选择过程中，人们是找不到一种确切的集体规则或者标准，使得个人的利益偏好得到“正当合理”的集体性选择。行政决策，作为一个将微观个体与系统整体联结起来的中介，将个人意愿统一为集体意志才能落到实践中执行。哲学上对统一的辩证解释是，统一中也涵盖者差异，差别构成统一。差异性不可避免，但是究竟此种差异指标的范围如何，决定了人们对行政决策的满意度大小。农业补贴中的重点扶持的公平性，造成小资本的后发合作社的质疑，挫伤了资金不足者志在发展规模经营的积极性，对农业产业化多元发展带来很大负面效应。

四、结论与讨论

当今社会实践中，行政决策成为公民运动的开关阀是十分普遍的现象，因为行政决策可能导致社会弱势群体的利益更加受损，致使公众对政府信任度下降。目前我国改革已经步入深水区，改革中的行政决策更多倾向于以解决民生建设问题为先，也即是在经济发展基础上如何使得公平与效率更好衔接。“在制定农村政策时仅有为农民利益服务的愿望是不够的，还必须考虑地方政府扭曲政策的可能性及扭曲到何种程度。”[7]行政决策中要考虑的因素越来越复杂，看似从公共性出发，为着人民利益决策，但在实际生活中，又不得不考虑政策执行者、基层利益相关者的“小伎俩”。我国的许多民生工程、民生政策在转型期这一历史条件限制下，现实中的理性与理论上的理性相互交织，探讨行政决策优先问题就显得更为重要。从理论上看，我们有关行政决策、决策价值、决策经济学等方面的理论还很不成熟，多是引进西方外来思想。学理层次上的公共选择理论、博弈理论以及阿罗不可能定理等西方经典理论思想，都为如何在操作层面上更好实现行政价值公共性提供了分析视角。但在根置于我国特殊文化背景下，积极探索适宜当前时代发展的行政决策优先序理论十分具有指导意义，更利于实践问题的解决和现实冲突的规避。

[1]刘霞.论公共决策的优先性价值[J].文史博览(理论),2008(10):47-49.

[2]杨秋波.邻避设施决策中公众参与的作用机理与行为分析研究[D].天津大学博士论文,2012.

[3]刘静暖.“经济人”假定的范围界定——关于“经济人”用于公共管理领域的评析[J].税务与经济,2007(2):15-18.

[4]周光辉.当代中国决策体制的形成与变革[J].中国社会科学,2011(3):101-120.

[5]胡希宁，贾小立.博弈论的理论精华及其现实意义[J].中共中央党校学报,2002(2):48-53.

[6]袁继红.社会选择悖论与集体理性——从阿罗不可能定理谈起[J].学术研究,2015(8):20-26.

[7]谭秋成.惩罚承诺失信及农村政策扭曲[J].中国农村观察,2012(3):37-47.

(责任编辑：周建瑜)

2016-04-18

陕西省社科规划办社科基金项目《粮食价格波动与陕西农民增收对策研究》(13D294)；延安市科技局项目《延安农业产业化龙头企业技术创新政策支持体系研究》(2013-KS04)；延安市社会科学专项资金项目《土地承包经营权流转与规模经营问题研究》(13BJJ17)；延安大学社科研究项目《多主体共治下农民合作社与村两委互构研究》(YD2015-03)；陕西省高水平大学建设专项资金资助项目(2013SXTS07)。

赵秋倩(1993- )，女，河南周口人，经济与管理学院2014级硕士研究生，研究方向：行政战略管理与决策；王进(1977- )，男，陕西清涧人，博士，延安大学经济与管理学院副教授，主要从事农业经济管理，区域经济学研究。

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1008-5955(2016)02-0066-03