加强农民工返乡创业的地方制度创新

◎林斐

加强农民工返乡创业的地方制度创新

◎林斐

大力推进地方制度创新与实践，是劳动力输出大省促进返乡创业面对的重要课题。本文基于安徽省部分劳动力输出大县农民工返乡创业的调研情况，分析了制度变迁下返乡创业政策导向的改变，指出当前返乡创业存在的制度障碍，提出以制度创新为突破口，完善地方返乡创业支持政策，营造良好农村创业环境的建议。

农民工；返乡创业；制度创新

近年来进城农民工返乡创业备受关注。从中央到地方出台了一系列扶持返乡创业的政策，通过加强制度建设可以为返乡创业者打造良好的制度环境。当前由于制度创新不足，导致返乡农民工创业发展机遇有限，空间不足。因此，大力推进地方实践基础上的制度创新，为返乡创业提供一个稳定的、完善的和正式的制度环境，是劳动力输出大省促进返乡创业亟须解决的现实问题。

返乡创业的制度变迁与政策导向

改革开放以来，农民工返乡创业呈现的各个时期的高潮，与城乡制度的变迁、各地支持创业政策有着紧密的关系，反映出不同时期城乡制度的演变过程以及在制度变迁下返乡创业政策取向的变化。

第一阶段，自20世纪90年代后期开始部分地区出现的返乡“创业热”。那些农村外出务工人员，经过数年在外打拼，返回原籍地创办各类企业，这种现象一直延续到2000年后，相比起当时农村人口向城市流动的规模，返乡创业人数规模虽小，但影响较大。据安徽省劳动力资源开发研究会调查，全省返乡创业人数占返乡人数最多不超过10%。这一阶段城乡二元制度特征还很明显，返乡创业呈自发性，但对地方经济还是有很大的促进作用。如无为县“凤还巢”工程。如高沟电缆、桐城包装印刷、天长秦栏镇电子器件以及界首再生资源产业等，成为县域产业集聚发展起来的基础。

由于当时地方政府的主要职责是加快本地农村剩余劳动力向外转移，解决本地富裕劳动力的出路问题。比起劳务经济收入，返乡创业对于地方经济发展的带动更为明显，对于一些劳务输出大县出现的“返乡创业潮”，地方政府出台了一些招商政策，吸引当地在外人员回乡创办企业，这些政策各地不尽相同，从创办产业园区，引凤筑巢，到表彰返乡创业的成功人士，政策带有地方特色。这个时期的返乡创业，是长期以来城乡二元分割制度松动、要素流动的一次体现。

第二阶段，2008年后农村地区涌现的返乡“创业潮”。2008年国际金融危机爆发后，出现农民工从大规模的 “打工潮”到集中返乡的“返乡潮”现象。国务院办公厅2008 年发出《关于切实做好当前农民工工作的通知》中，要求地方要在用地、收费、信息、工商登记和纳税服务等方面，降低农民工返乡创业门槛。2007年安徽省人力资源与社保厅提出三年内建设300个农民工返乡创业园，覆盖全省所有县区，每个园区给予财政补贴100万元，属于具有创新性的地方实践，为2008年出现的返乡者创业提供了条件。国际金融危机发生后的几年，沿海发达地区加快经济结构的调整，劳动密集型产业、资源型产业向中西部地区的转移，对返乡创业就业也是机遇，返乡创业涌现新一波高潮，对缓解当时就业的紧张关系，同时对地方经济的贡献超出打工经济。2010 年中央一号文件第一次提到“完善促进创业带动就业的政策措施，将农民就地就近创业纳入政策扶持范围”，“农民返乡创业”出现在国家文件中。

第三阶段，2013年以后进入“全民创业”的重要时期，也是当时返乡创业所处的特殊时期。随着经济新常态下产业转型升级的速度加快，随之而来是转岗下岗的问题。2015年6月国务院办公厅出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号）以及（2015-2017年）行动计划纲要，这是前所未有的。这项举措不单单是解决就业问题，还有从城乡统筹全局考虑，农村空心化，年轻人越来越少，城乡差距扩大的问题。这一时期农村土地确权与土地流转以及农村综合制度改革加快，地方创业政策频出，为返乡创业提供了空间，注入新的活力。随着返乡创业主体的扩大以及新型业态的出现，现在不仅是农村进城务工经商人员，青年“创客”返乡创业成为新热潮，而且越来越多的大学生开始“逆流”返乡，利用科技创新、互联网思维与传统农业相结合，打造农业创业项目，创业的领域也由涉农涉工向三产拓展，对新型创业形式，政府应该加以定向关注。

返乡创业的制度障碍与约束

1.资源分配制度的不均衡

一直以来，劳动力、资金和土地要素都是向城市集中，城市规模等级与行政等级越高，资源的集中程度越高，呈现非均衡的格局。发达地区的经济发展使得城乡紧张的资源配置关系得到很大改善，城市对农村的反哺加强。但在欠发达地区，各类资源稀缺依然存在，资源分配具有显著的倾向性，劳动力、资金以及用地都向等级高的城市集中，城镇行政级别越高，占有资源越多。对于返乡者来说，能够回到县城创业的很少，除非是中等规模的企业，多数创业地点位于村镇，村与镇都是最基层的政府和组织，掌握的资源最少，制约了农民工返乡创业。

2.财税金融制度的不匹配

农民工返乡多是创办小微企业，而融资对小微企业一直是老大难问题。早期返乡创业者多数只能以自有资金为创业的起点，企业流动资金不足，是很多创业者需要跨越的“门槛”。小额贷款作为支持农民工回乡创业的重要政策，仍不能在实践中完全落实。由于没有抵押，银行不给贷款或者申请贷款时间过长，返乡创业者的融资难问题依旧存在。

■ 风吹平桥 樊甲山/摄

3.要素供给制度的约束性强

用地难是创业者遭遇的普遍性问题。返乡人员创办企业多数是落地在村镇，而村镇很难获得建设用地指标，即使一些人口大镇，能获得的建设用地也很有限，并不能满足自身发展的需求。

4.创业孵化制度的不完善

当前对于农民工返乡创业孵化制度并没有完全建立起来，仍处在起步探索中。有的园区只有几家企业，大片土地空置。因为没有后续扶持政策，创业园孵化作用没有发挥出来。镇村建起的工业功能区，用地不合规，配套条件差、乡镇管理服务跟不上，地位十分尴尬。

5.政策执行的制度保障缺乏

非正式制度环境下返乡创业环境面临着不确定性，返乡创业政策缺乏长效机制的构建，支持创业政策目标短期化，急功近利，使得政策的可行性和实效性降低。此外，制度保障问题还表现为政策碎片化。如农业产业化扶持政策、农民工创业园政策、劳动力培训政策似乎与返乡创业都有关系，但由于这些政策出自不同部门，彼此之间没有多少关联，没有围绕返乡创业设计出一套有效制度，政策效力大打折扣。

促进各地返乡创业制度创新的对策建议

1.加强返乡创业制度整体建设

返乡创业是农村创业与农民创业，国家应将推进返乡创业制度环境的整体建设，作为一项长期政策目标与制度安排，加强政策引导。从宏观制度层面，实现以工补农、以城补乡，面向广大创客，开放农村创业的共享资源，扶持农村创业就业；从微观层面，扩大地方制度创新的权限，给予特定群体特定领域特定项目优惠的农村创业政策，如针对大学生进农村办电商等，构建一套切合地方实际的扶持返乡创业的制度体系。

2.建立返乡创业转移支付制度

针对各地实际，建立各个层级对返乡创业转移支付制度。建议由省级层面统筹，根据小城镇的人口规模与经济基础，提高上缴的地方税收返还比例，用于支持一些经济强镇的发展，县级政府在县级开发区划出一定范围、用于支持返乡人员创办的微小企业入园。对于乡镇一些发展较好的工业功能区，给予建设用地指标，这部分指标需要上级部门给予一定比例配套。重点支持创办工业与农产品加工业适度集中、集聚发展，鼓励共建园区，制定按比例分税制度。

3.建立扶持创业的定向金融制度

农村创业可以享有城市小微企业创业的同等金融优惠政策待遇，建立地方小额贷款与返乡创业者定向贷款制度。探索在现行条件下，可以试点农村宅基地进入市场，向银行抵押，进行贷款。推广小企业联保小额贷款，有条件的地方，财政只提供担保贴息。促进部门间相互配合，发挥资金与资源的整合效力。财政状况较好的地方，鼓励创立返乡创业风险担保基金，制定适合创业者的保险政策，鼓励农民工通过保险的方式规避创业风险。

4.建立返乡创业协同推进制度

根据当地产业实际和农民工创业个性化特点，农村宅基地制度改革、小城镇入户、新农村建设与返乡创业结合在一起，实现协同推进。 建议允许城乡用地增减挂钩与吸纳就业人口相结合的地方制度改革试点推行扩大区域范围，促进县域内要素集聚发展。将各项与返乡创业有关的农业产业化、小额贷款、创业技能教育与培训等制度集合起来放在一个制度框架内。进一步推进输出地与输入地建立合作制度，将产业转移与返乡创业结合，共同推进返乡创业。

5.建立统一协调推进制度

支持设立县级返乡创业办公室，作为组织管理协调机构。基层建立返乡创业工作服务站，将村镇设立的返乡创业政策一并纳入对外服务平台，推进商事制度改革，县乡推行“一站式”服务制度，实现公开化、透明化和规范化的管理，包括融资贷款服务、劳动培训和发放补贴等。允许村镇自定一些有助于地方产业发展的促进返乡创业的政策。

（作者单位：安徽省社会科学院经济所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.021 ■ 编辑：马振东