济南市加快推进高新区体制机制改革

济南市编办

济南高新区是1991年经国务院批准设立的首批国家级高新技术产业开发区，2015年GDP达到596亿元，规模以上工业增加值302.7亿元，进出口总额28.4亿美元，是济南市重要的发展引擎。为建立更加适合开发区建设发展的体制机制，5月19日，济南市委、市政府印发《济南高新区（综合保税区）体制机制改革方案》，充分利用高新区作为全市创新改革试验区的先发优势，大力深化体制机制改革，全面推进政府职能再转变、行政效能再提升，最大限度激发市场活力和社会创造力。

一、推进管理体制优化，着力构建引领经济社会健康发展的政府职能配置新体系

行政体制改革既是全面深化改革的重要内容，又对其他领域改革发挥着影响和带动作用，是保障改革顺利进行并取得实效的关键。济南高新区管理体制改革，探索突破行政资源条块分割的传统配置模式，重新科学配置行政权力，在不突破市编委核定的机构个数、编制总量和领导职数的前提下，按照横向归并整合、纵向衔接归口和梯次分步推进的方法，进一步推进大部制改革和行业管理体制创新，着力构建引领经济社会健康发展的政府职能配置新体系。

一是以建设“大部制”为核心，打造快速高效的行政管理体系。以“看齐中关村”“看齐新加坡”为标准，打造快速高效的行政审批体系，整合设立“国土规划建设管理局”，将规划、国土、建设、环保、消防、人防等建设类职能进行整合，构建“大建设”体系；整合设立“科技经济运行局（安监局、统计局）”，将发改、科技、经信等部门的工业类经济职能整合，构建“大经济”体系；整合设立“服务业促进局（金融办）”，将发改、商务、科技、金融等部门的服务业职能整合，构建“大服务”体系；整合设立“社会事业局”，将涉及民生的公共服务职能整合，构建“大社会管理”体系等，同时设立“行政服务和审批管理办公室”“审计监督管理局”“战略发展与宣传策划局（区域经济与高端产业发展智库）”，将“组织部”更名为“人力资源管理部”等，进一步加强行政审批与服务、构建内外协同全覆盖“大审计”体系、统筹管理内部组织与人力资源等，建立宏观统筹和管理能力更强、机构设置和职能配置更优、引领发展和促进创新力度更大的政府管理新体制。

二是以打造专业化园区为突破，构建系统规范的招商服务体系。中共山东省委常委、济南市委书记王文涛强调，“招商引资是经济工作的生命线。要以改革思维推动招商引资工作，着力在招商引资的体制、机制、政策、考核上实现突破。”新常态下各地招商引资的吸引力，在于政府搭台铺路，创造良好营商环境，提供高效优质服务，确保项目落地生效。为此，济南高新区以打造专业化园区为突破，建设由齐鲁软件园发展中心、新兴服务业发展中心、创业服务中心、智能装备产业发展中心等7个专业园区组成的招商服务体系。以国家信息通信国际创新园管委会为平台，加挂“济南高新区投资促进中心”牌子，负责管理相关特色园区和专业工作组，牵头招商引资工作，承担国际合作与交流，建立“大服务、大招商”格局，形成从招商引资到落地建设、投产运营、扶持壮大全过程、多层次的服务全覆盖，加快形成有利于创新发展的良好“生态环境”，确保大项目、好项目留得住、落得下。

三是以强化服务发展为定位，理顺法治和谐的社会治理体系。社会建设中，公共服务体系建设和社会治理都涉及到社会体制机制创新的问题。社会体制改革就是要释放公共服务领域和社会领域的活力，着力构建与现代化城市相适应的基层治理体系。为此，济南高新区充分利用改革试验区先行先试的政策优势，立足职能定位更加准确、机构设置更加合理、权责关系更加清晰，突出重点、上下协调、整体推进，不断调整加强街道办事处职能，全面提高街道办事处工作效率和服务水平，使基层活力和潜力得到最大程度的释放和迸发。整合孙村、巨野河两个街道办事处，分别加挂北区、东区街道办事处牌子，孙村街道办事处代管章丘高官寨划入的13个行政村和1个济钢农场，巨野河街道办事处代管孙村街道办事处原管辖区域。按照“精简、统一、效能”原则，进一步规范街道办事处机构设置，重新调整内设科室，统一设置党群工作办公室、社会事业办公室（社区服务中心）、政法办公室（社会治安综合治理办公室）、经济建设保障办公室（经济发展中心、城市管理服务中心、财政所、安全生产督管办、建设工程质量安全督管办、道路交通安全监管办），在机构设置和人员编制上向社会管理和公共服务倾斜。尤其强化了区域经济发展职能，从侧重抓经济工作向为经济服务转变，为企业提供良好的经济发展软环境。经济建设保障办公室的设立在促进经济发展、培育扶持各类经济组织、招商引资等经济工作上提供了重要的保障。通过调整，着力在明晰街道职能定位、创新基层社会管理机制、完善基层公共服务体系等方面取得新的突破，形成对进区项目有保障、社会民生和谐有序的良好发展环境。

四是以创新创业为驱动，构筑积极稳健的融资建设体系。整合济南高新控股集团有限公司及其二级公司和济南高新区其他同类企业，调整完善济高控股集团决策层、内部职能层，做强做优二级公司，建立以济高控股集团为主体的融资建设平台，高新控股集团运营能力基本形成，发挥了较强的融资、投入、开发、土地熟化及保障能力。

二、推进行政权力下放，着力促进高新区管理重心下移

市场主体是社会财富的创造者，是经济发展内生动力的源泉，只有把该放的权力放到位，才能激发各类市场主体的创造力，增强经济发展的内生动力。近年来，济南市始终把行政审批制度改革作为简政放权的“先手棋”，认真做好“放、管、服”工作，坚持用政府权力的“减法”、责任的“加法”，换取市场活力的“乘法”。

6月30日，济南市人民政府公布《市级下放济南高新区管委会行政权力清单》，向济南高新区管委会全面下放行政审批、行政处罚等10类市级行政权力事项，涉及市发改委、民政局、卫计委、教育局、投资促进局、工商局等47个部门共计3250项。其中，市工商局下放的行政权力事项最多，达475项。下放的3000余项市级行政权力事项，既有涉及经济领域的，如市发改委的权限内企业投资项目核准，市经信委的企业技术改造投资项目核准，市投资促进局的权限内外商投资企业设立审批，市民政局的民办非企业单位成立登记、变更登记、注销登记和章程核准；也有涉及民生领域的，如市教育局的校车使用审查以及教师资格认定，市人社局的人力资源服务许可，市国土资源局的临时用地审批等。同时，对养老机构的处罚权、对违反规定进行临时建设的处罚等大量行政处罚类的市级行政权力事项也将下放至高新区。

为积极稳妥推进放权工作，济南市坚持应放尽放、分类处理、动态管理“三项原则”，注重处理好全面放权与依法依规、与分步承接、与指导监督的“三个关系”，创新三项举措，着力在破解难题上下功夫，在落实落深落细上下功夫。

一是严格审核，加强协调。审核中突出三个环节：抓漏项，对照市级目录，梳理出部门与高新区对接中遗漏的20多项行政权力事项，逐项督促落实放权意向；促规范，放权工作程序力求规范，放权方与承接方均须书面确认，目录格式与内容力求规范，符合《山东省市、县（市、区）行政许可事项通用目录》等标准要求，同时放权目录要提请合法性审查，确保合法有效；重协调，重点对市直部门不同意下放而高新区管委会又坚持承接的事项，结合工作实际，综合各方意见，分析研究放或不放的可行性，依法拿出合理的审核意见，分别与双方反复沟通协调，确保涉及7个部门18项争议事项最终达成一致意见。如市城管局“城市大型户外广告设置审核”等7项行政权力事项，为便于高新区管委会行使城市管理职能全部下放；市交通运输局涉及城市公共交通和出租汽车的有关审批、监督事项，因需市区统一规划和管理暂不予下放。

二是一次下放，分步承接。在此之前，已有多地试水向当地开发区下放市级行政权力事项。但在实践中存在“放权后，当地高新区对某些行政权力事项不具备承接能力”的问题，导致放权效果不理想。为避免这种情况发生，济南市采取“一次下放，分步承接”的做法，即市直各部门对目前行使的所有行政权力事项，一次性研究提出放权意见。高新区管委会结合承接能力、实施条件等实际情况，分步分批承接，及时动态调整和公布《高新区管委会行政权力清单》。同时，为避免承接过程中出现权力真空、监管空白的情况，明确高新区管委会尚未公布承接的行政权力事项，仍由市直有关部门行使。

三是完善机制，紧密衔接。为切实建立市级行政权力放权高新区的长效机制，市政府进一步明确《市级下放济南高新区管委会行政权力清单》公布后，遇法律法规立改废和国务院、省政府取消下放等涉及行政权力事项变动，凡属市级新增行政权力事项，由市政府明确是否同步下放高新区管委会；涉及已下放高新区管委会的事项，由其根据市级目录调整情况同步进行调整；市级取消的行政权力事项，高新区管委会相应取消。下步，为确保高新区管委会承接权限的落实和运行，市直有关部门将主动做好指导协调，对高新区管委会承接的行政权力事项，提出衔接意见和落实措施，积极协调解决工作中遇到的问题，指导高新区管委会规范行使相关行政权力，杜绝接放脱节、推诿扯皮等现象发生。

三、推进全员KPI考核，着力形成“人员能进能出、干部能上能下、待遇能高能低”的人力资源管理制度

一是建立激励机制，激发队伍活力。改革中，打破行政事业编制、编制内外身份界限，实行全员岗位聘任制，实施无差别人力资源管理。建立“管委会—工作部门—责任主管”三个层级的“扁平化”管理架构，核定济南高新区管委会各部门总岗位数和各类岗位数额，相关人员实行分类管理。对管委会机关、事业单位在编在岗人员，实行干部编制内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离的“双轨运行”管理。在编制内职务有空缺时，根据绩效考核情况，按规定晋升职务或专业技术等级，并作为编制内职务存入档案，以此作为在编人员晋升、交流、调整档案工资和办理退休的依据。改革实施后使用的编制外工作人员，面向社会公开招聘，签订劳动合同，实行岗位聘用，聘用期满重新竞聘，不纳入编制管理。岗位聘任主要采取直接聘任、竞争聘任、双向选择聘任、社会招聘等方式进行，通过调整一批、交流一批、聘任一批来化解矛盾，吸引人才，激发活力。

二是全员绩效考核，优化指标体系。引入KPI（关键绩效指标）考核原理，实施全员战略绩效考核。全员绩效考核优化指标体系是通过对组织内部流程的关键参数进行绩效考核的一种方法。KPI即关键业绩指标，重点突出少数关键性工作要点，运用“二八原理”，用20%指标体现80%工作质量。根据管委会发展战略，层层分解指标，提炼各层级的KPI指标库，明确部门主要责任和部门员工的业绩衡量指标，确保业绩考评建立在量化基础上。每年依据高新区年度目标任务和市委、市政府工作要求，从KPI指标库中提取年度、季度、月度考核指标，形成三级指标体系，即管委会一级KPI、部门二级KPI和个人三级KPI，构建与KPI挂钩的薪酬体系，将考核结果与绩效工资、评先评优、奖惩激励等挂钩，并作为职务调整、岗位变动以及续聘、解聘的重要依据。通过全员KPI考核，为产业发展和招商引资提供智力支撑。

三是优化分配制度，加大绩效考核。目前，高新区管委会机关事业单位（不含教育卫生系统）薪酬体系由月工资、月考核奖和年终奖三部分构成，其中，前两块站全年收入的84.4%，年终奖占全年收入的15.6%。下步，将按照“全员聘用、竞争上岗、以岗定薪”和“稳住基本、加大激励、分步实施”的原则，建立包括济南高新区领导班子成员在内的全员绩效工资薪酬体系，加大绩效考核力度，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。第一步，加大绩效工资比例，将薪酬基本部分与激励部分比重由8.4：1.6调整为6：4；第二步，更加强化激励作用，用3年时间逐步调整到4：6。

通过深化改革，济南高新区初步建立了适应功能区建设发展需要的行政管理体制和用人分配机制，产业板块初步形成，体制机制改革所激发的市场活力正初步显现，上市公司数量领跑全市，创新创业活跃因素明显增强，智能装备产业发展中心、生命科学城发展中心等“九大战区”近百个项目完成签约，初步实现了行政效率的提速、行政规范的提质以及廉政勤政的提升。

关键词：高新区 体制机制 改革 济南