设立法律顾问、公职律师是依法治志的必然趋势

张旭

根据《全国地方志事业发展规则纲要（2015-2020）》（以下简称《纲要》）的精神，依法治志已经成为地方志事业发展的方向，2016年6月16日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求到2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。作为行政机关的地方志机构也包括在其中，因此，设立法律顾问、公职律师制度在地方志行政机关是势在必行。

一、推行法律顾问、公职律师制度是我国实现依法治国方略的重要举措

“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会确立的改革任务。党的十八届四中全会进一步明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”党的十八届四中全会对推行公职律师制度也提出了要求，“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。”

全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，设立法律顾问、公职律师制度正是形成有力的法治保障体系的重要内容之一。设立法律顾问、公职律师制度其目的就是要针对各种行政行为可能出现的风险和瑕疵，提出专业可行的法律意见，将法律顾问意见纳入到重大行政决策当中，把可能产生的行政和社会风险降到最低限度，实现依法决策，依法执行，依法管理，建立权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。同时，大力发挥法律顾问、公职律师的作用，提高各级领导干部科学决策、民主决策、依法决策的水平以及运用法治思维和法治方式来进行执政的能力，监督和制约权力、防止权力滥用，预防和杜绝各类违法违规行为的发生。

二、何谓法律顾问、公职律师制度

法律顾问是指政府法律顾问，包括专职和兼职两种，专职的政府法律顾问是指政府法制机构的工作人员，其中包括公职律师和不具有律师资格的工作人员；兼职的政府法律顾问是指通过政府通过公开招投标进行政府采购而选聘的资深法学专家和执业律师。

公职律师是指在国家行政部门设立的政府律师，要求通过国家统一的司法考试并且具有律师执业证书，由政府支付薪水，属于国家公务员序列，专职从事本部门法律事务。公职律师的主要工作是为政府宏观决策提供法律分析和服务，以提高政府机构依法行政水平，在法律上维护国家利益，不面向社会提供有偿法律服务。公职律师须经省级司法行政机关核准取得公职律师工作证，对其实行双重管理即由其所在单位负责行政管理，同时由省级业务主管部门对本系统的公职律师实行统一业务管理。

对地方志机构来说，专职的政府法律顾问应当就是机构内部设置的法规处，或叫法制处的工作人员，如果法制处中的工作人员通过了国家司法考试并职得了律师执业证，就可以作为本单位的公职律师。全国地方志机构中内部设立了法制处的地方极少，仅以四川为例。四川省地方志办公室内部设立了政策法规宣传处，其具体职责包括：组织、指导四川省地方志依法修志工作；负责地方志政策法规的调研、拟定，组织地方志行政执法工作；编辑地方志期刊，宣传地方志工作；指导市、县级地方志期刊编辑工作等等。在四川省地方志办公室政策法规宣传处的工作人员是其单位的专职法律顾问，如果在这些人员中有人具有律师执业证，那么这个人就是本单位的公职律师。兼职的政府法律顾问则要通过政府采购程序，由地方志机构结合本单位的具体情况，来招投标，选择专业能力强，熟悉地方志业务的执业律师或资深的法学专家，签订法律顾问合同。

相比较而言，在地方志机构内部设立法规处应当是长远之计，特别是在法规处内由公职律师来处理地方志的法律工作是最佳方案。但现实中，要落实这些并不容易，要求有编制、还要有专业的法律人才，特别是能吸引到热爱地方志工作，熟悉地方志业务的法律人才作为公职律师着实不易，但这可以作为依法治志的努力方向。在现有的情况下，采取选聘兼职法律顾问应当是首选，一方面通过政府采购解决了经费问题，另一方面不用考虑编制，同时通过合同来约束双方的权利义务，如果对选定的法律顾问不满意可以更换。

三、地方志机构法律顾问、公职律师的相关规定

在地方志机构内设立的公职律师，是取得公职律师证书的地方志机构的公职人员。其可以履行地方志机关法律顾问承担的职责，可以受本单位的委托，代表本单位从事律师法律服务，公职律师在执业活动中享有律师法等规定的会见、阅卷、调查取证和发问、质证、辩论等方面的律师执业权利，以及律师法规定的其他权利。但是公职律师不得从事有偿法律服务，不得在律师事务所等法律服务机构兼职，不得以律师身份办理地方志机构以外的诉讼或者非诉讼法律事务。

根据《意见》要求，地方志机构的外聘法律顾问应当具备下列条件：1.政治素质高，拥护党的理论和路线方针政策，一般应当是中国共产党党员；2.具有良好职业道德和社会责任感；3.在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师；4.严格遵纪守法，未受过刑事处罚，受聘担任法律顾问的律师还应当未受过司法行政部门的行政处罚或者律师协会的行业处分；5.熟悉地方志业务，愿意从事与地方志相关的法律工作等。外聘法律顾问应当通过公开、公平、公正的方式遴选。被聘为法律顾问的，由地方志机构发放聘书。

地方志机构法律顾问和公职律师的工作职责包括：1.为地方志工作的重大决策、重大行政行为提供法律意见；2.参与地方志的相关法律、法规、规章的起草、论证；3.参与地方志工作相关的合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以地方志机构为一方当事人的重大合同；4.为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；5.参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；6.地方志机构规定的其他职责。

对于外聘法律顾问在履行法律顾问职责期间应当享有的权利和义务如下：1.外聘法律顾问的权利包括：依据事实和法律，提出法律意见；获得与履行职责相关的信息资料、文件和其他必需的工作条件；获得约定的工作报酬和待遇；与聘任机关约定的其他权利。2.外聘法律顾问的义务包括：遵守保密制度，不得泄漏党和国家的秘密、工作秘密、商业秘密以及其他不应公开的信息，不得擅自对外透露所承担的工作内容；不得利用在工作期间获得的非公开信息或者便利条件，为本人及所在单位或者他人牟取利益；不得以法律顾问的身份从事商业活动以及与法律顾问职责无关的活动；不得接受其他当事人委托，办理与地方志机构有利益冲突的法律事务，法律顾问与所承办的业务有利害关系、可能影响公正履行职责的，应当回避；与地方志机构约定的其他义务。

地方志行政机关的法律顾问、公职律师如果有玩忽职守、徇私舞弊行为的，应当依法依纪处理；外聘法律顾问出现以上行为的，将予以解聘，并记入法律顾问工作档案和个人诚信档案，通报律师协会或者所在单位，依法追究责任。

四、地方志机构应重视法律顾问、公职律师，充分发挥应有的作用

根据《意见》规定，地方志机构要按照以下要求充分发挥法律顾问、公职律师的作用：1.讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；2.起草、论证有关地方志的法律、法规、规章草案等规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见；3.依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法、不合规的事项，不得提交讨论、作出决定；4.对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究地方志机构主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

总之，设立法律顾问、公职律师制度将是地方志整个系统的一项大举措，它不仅真正落实了依法治志，储备了既懂地方志业务又懂法的专业复合型人才，又增强了地方志机构的依法执政的能力，更加使地方志的发展纳入到法治化的轨道。