资源型城市转型中的政府扶持机制研究

庞 强

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)



资源型城市转型中的政府扶持机制研究

庞 强

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

在工业现代化与资源逐渐枯竭的现实情况下，资源型城市发展转型具有重要性与紧迫性。各级政府的职能发挥是资源型城市转型的主导因素，其中包括完成衰退行业的更替与新兴行业的导入。政府需出台符合实际的政府扶持政策，具体应包括资源开发补偿机制、衰退行业援助机制与替代产业扶持机制，针对扶持机制的现实问题提出柔性接续、行业自主与创新机制的三要求，同时发挥扶持三机制的协同作用。

资源型城市；政府职能；转型；扶持政策；机制

一、引言

资源型产业的衰退是工业化国家共同面临的问题，关于资源型城市的研究早在20世纪30年代已被欧美等国家关注。随着中国的改革开放及经济发展，我国资源型城市的经济发展、产业链完善与随之而来的发展瓶颈问题成为学界研究资源型城市转型的前提背景与始动力。

中国有近120座资源型城市，占我国城市总量三分之一。由于长时间的低效率、高效能、粗放式发展，已经在现今经济发展的全球趋势中困于末路。资源型行业的发展包括了国计民生的能源与国家的战略物资，其重要性与紧迫性都推动政府在资源型城市转型中发挥更积极的作用。随着工业化进程的加快与互联网经济等经济新形态的飞速成长，原有的资源粗加工与产能过剩，不能满足市场需求，在低效能科技产出的情况下，大多数资源型城市已经转变为资源枯竭型城市，生态环境恶化、产能过剩、资金链断裂、工厂停工、企业破产、职工失业与社会问题爆发等，经济发展亟待转型。

政府在资源型城市转型中如何发挥职能，完成衰退行业的更替与新兴行业的导入成为关键因素。各级政府在资源型城市转型中起主导作用，城市的原行业职工安置、社会保障体系、环境恢复与新兴行业引进政策等转型问题需要政府的财政、土地、法律与环境等多种政策的支持。政府在资源型城市转型过程中起到不可替代的作用，笔者提出问题：在传统的资源型行业转型、新兴接续行业的引进与发展过程中，政府扶持机制如何发挥作用？发挥怎样的作用？对资源型城市的发展具有怎样的影响？本文将研究在资源型城市转型中的政府扶持机制问题。

二、转型中的政府行为问题

在新时期，政府作为主导因素如何带领资源型城市加速转型升级，成为对政府职能的严峻考验。实现资源型城市的产业转型，是经济发展与社会可持续发展的要求，政府若单纯依靠市场机制的自发作用，大部分城市的转型过程将面临瓶颈与困难，需要各级政府出台符合实际的公共政策，研究转型的政府扶持机制，推动资源型城市的转型。

(一)地方政府的“唯经济发展论”思维定式

面临经济发展的可观收益与环境保护的巨大代价，政府更倾向于选择前者。即使中国已有了“科学发展观”与“可持续发展”的新型观念，但地方政府尤其是资源型城市的地方政府往往选择牺牲环境的资源型经济发展模式，“唯经济发展论”思维依然存在。其原因有三：

首先，受“先污染，后治理”的经济模式引诱。著名的环境库兹涅茨曲线(Environmental Kuznets Curves，EKC)表明，经济发展与环境退化之间经常呈现倒“U”型，它是在对工业发展过程中的各种数据统计的基础上得出的，直观地显示了发达国家“先污染，后治理”的现象，许多研究工作也都证明倒“U”形EKC的存在。[1]但是大量实证研究证明经济指标和环境退化之间关系不仅是倒“U”型关系，还会呈现出同步、“N”型等一系列关系，因此“先污染后治理”不具备合理性。

其次，地方政府的“功利性”。政府在普世层面上追求公共服务与公共利益的提供，但现实的政府行为更加倾向于自我服务与自身利益最大化，由此政府的行为趋向于最大化社会的经济职能，忽视政府的服务职能。由此导致政府社会职能萎缩、经济发展模式粗放、政府价值扭曲等现实问题。

最后，环境的共有性与免责性。在环境经济学中，用环境的外部性原理来解释环境污染产生的原因。环境污染是负外部性的典型实例，是因为产生外部性的行为人的私人成本要小于社会成本[2]。这种解释同样应用于政府的行为选择中，笔者用共有性来突出经济粗放型发展对环境带来负面效果的责任无源现象。由于环境污染的共有性与免责性，政府在考量政府行为的时候，更倾向于选择暂时的经济发展，这种现象广泛存在于资源型城市之中，环境污染的责任不确定致使当地政府不愿选取高代价、高成本的转型，反而固守旧的资源型产业发展模式，环境的共有与免责性导致京津冀雾霾影响到日本等国便是实例。

(二)资源型城市地方官员的“维稳”思路

由于国家经济发展的整体规划具有“不公平”与“不均衡”的表现，地方官员固守传统发展模式，对政府在资源型城市转型中的经济职能目标缺失，主观意愿不强，思想保守；同时，传统行业在地方中根深蒂固的利益网络与政策阻力也成为了地方官员“维稳”思维的原因。例如：河北唐山的主要财政收入来自钢铁集团及相关产业，钢铁产业成为龙头的同时也掌控了地方官员的经济思路。

(三)政府扶持机制的混乱

强调上级政府的政策支持与财政扶持是当地政府在转型中的工作侧重，但往往对行业转型作用甚微。主要原因在于以政府为主导的转型扶持机制不健全，表现在政策落实和监督机制的混乱与缺失问题上。在落后产业亟须转型、产业员工转岗问题突出、社会连带问题突出与接续产业如何与传统产业相结合的问题上，政府的扶持机制应该从头到尾、从失业工人到工人转岗、从即将淘汰的产业到新兴后续产业发挥切实、具体与完整的作用，而非单纯的资金援助，画饼充饥。这就需要对资源型城市转型的政府扶持机制进行具体的研究。

三、转型中的政府扶持机制探究

(一)转型中政府的扶持机制

产业扶持机制，即援助机制，是指通过财政扶持、资金和项目支持、减轻企业负担等方式，对伴随着资源减少而走向衰退的产业进行直接援助，或者通过政策引导和支持发展接续产业进行间接援助，促进资源型城市的经济转型。[3]

具体而言应该包括资源开发补偿机制、衰退行业援助机制与替代产业扶持机制。三个机制的运转需要协同财政、社会与环境共同作用，政府应当在机制的协同中发挥主导作用。

1.资源开发补偿机制

资源开发补偿机制是构建中国资源有偿使用体制的基础与核心内容。所谓资源开发补偿机制是指为了实现可持续发展，通过税收的手段对资源开发行为进行约束与限制，同时也对资源开发行为的连带后果建立成套的补偿办法与扶持机制。主要方法包括：收取资源开发者相关资源补偿费、资源税等资金，为政府支持的矿产勘探、矿产合理开发、生态与地址环境恢复提供资金调控与保障。甚至在资源型城市面临整体行业衰退的资金扶持也应考量到早期的资源开发补偿机制中去，由此资源开发补偿机制就显得尤为基础。

由于中国曾经的计划经济体制，资源开发型企业多为国有经济，缺乏对资源开发的补偿机制建立。面对如今市场经济的新常态，应当尽快建立完整的资源开发补偿机制。资源开发补偿机制的建立与作用实现是一个长期的过程，加快对资源补偿机制的建立，发挥税收对资源开发的杠杆作用，可以让资源的价格真正体现其自身价值，同时也更好的补偿资源开发带来的负面问题。

2.衰退行业援助机制

衰退行业援助机制是在转型关键期的过渡援助机制，政府在衰退企业的退出方式、职工安置、社会保障、环境恢复等方面提供足够资金进行援助服务，确保衰退行业的平稳过渡。

在转型初期，衰退行业在所属资源型城市经济中依旧占主导地位，但是行业经济形态已经发生转变：利润率低下，产能过剩，产品无法被市场消化，导致行业亏损问题严重；资源匮乏，接近枯竭，战略性资源不能维持今后城市的经济发展；行业竞争呈现高压态势，企业退出障碍明显，依靠地方财政苦撑。衰退行业援助机制为行业转型提供过渡援助，确保社会稳定与行业平稳过渡。可以说，丧失竞争力与面临资源匮乏的落后行业尽快退出现有产业结构布局是资源型城市转型的重要步骤。

3.替代产业扶持机制

替代产业扶持计划是解决资源型城市转型的核心环节，前期的衰退行业转型便是为了对接新兴的替代产业，以此带动城市的经济发展与社会可持续运转。发展不依赖正在枯竭的自然资源而发展起来的具有前瞻性的行业是资源型城市转型成功的关键与难点。政府行为应当在替代产业扶持机制上发挥作用，彻底摆脱对资源型产业的依赖。

政府支持替代产业的发展主要通过财政的扶持作用。一方面，通过财政倾斜对替代产业需要的基础设施、环境要求、技术支持提供资金保障，创造良好的环境，促进产业良性转型；另一方面，政府在一定程度上通过财政税收政策的偏斜可以在替代产业的发展初期为其提供政策上的竞争优势与相对优越的发展环境。例如，香港特区类的税收减免、经济技术开发区类的基础设施供给、甚至不排除政府主导的行业市场开拓，比如总理为中国高铁代言的范例。

就支持因素而言，政府的扶持机制可以帮助衰退行业的更替与新兴行业的导入，是资源型城市转型成败的关键要素，但在具体扶植机制的运行过程中也存在若干问题与难点。

(二)政府扶持机制的特点

1.政府主导

对传统产业转型的扶持是一项系统的社会工程，根据其转型的必要性、紧迫性与转型主体，加上企业趋利避害的市场性与利己性，资源型产业在衰退阶段不可能由企业独立完成，因此转型过程中需要各级政府的支持，表现为扶持机制的特点为政府主导性。

2.全生命周期

政府扶植机制现实表现出的混乱与无序归根到底在于面对资源型城市转型这一庞大的社会经济问题，政府没有统一、完整的治理思路，其扶植办法也表现出碎片化、零散化的特点。而现实的治理是政府应当在资源型城市转型的始末，包括前期传统行业的疏解、职工安置、职工转岗、国有资产移交、基础产业接续、新兴产业衔接、新型工人接纳、基础设施完善与社会连带问题的解决中发挥全面、全程、全责的作用。政府扶持机制的研究需要考虑到全生命周期的转型问题。

3.发展接续性

资源型城市的经济转型并不意味着对传统行业的完全摒弃，应当建立在原有行业优势基础上，根据新形势下的市场需求、环境要求、经济导向与创新引导进行新旧行业的衔接发展，实现城市经济的可持续发展，这也是行业的职工转移、经济的常态化发展、政治稳定的民生要求决定的。因此，资源型城市的政府扶持机制具有衔接新旧行业发展的接续性发展要求。

(三)政府扶持机制中的问题与难点

资源开发补偿机制的问题主要体现在补偿税税率问题与补偿费的使用分配和监管问题上。1984年9月18日国务院颁布《中华人民共和国资源税条例(草案)》，规定自1984年10月1日起对原油、天然气和煤炭征收资源税[4]。但经过多次修订的资源税调理，依旧在计税方法、减税管理、税率问题、相关利益分配方面存在问题。如表1所示：

表1 资源税税目税率表[5]

(于2011年9月21日国务院第173次常务会议通过)

以新疆的油气资源开发为例，依据2011年的资源税率规定，天然气的税率占销售额的5%～10%，同时参照曾执行的《矿产资源补偿费征收管理规定》中规定补偿费率仅在1%～4%之间，在地方政府的开发补偿机制作用下，资源类税率过低，开釆企业在较低成本的情况下进行国家资源的开采，同时，地方政府也不能从中获得合理的收益。尽管我国相继出台了资源补偿税的相关规定，但由于补偿费率太低，补偿的税费收入不能弥补资源开发的连带成本。加上所收资金的中央地方分配问题与资金使用监督不力，面对之后的资源型城市转型问题，地方政府无疑会陷入两种僵局：(1)资源型企业无节制的粗放式发展，加剧资源衰退与产能过剩；(2)地方政府无法承担资源开发带来的连带责任，面临财政紧缺，无法实现社会服务职能，只能依靠中央财政的转移支付，亡羊补牢。

2.衰退行业援助机制的阻力

在以地方政府主导的产业转型中，如何保护传统行业劳动者利益，同时避免相关利益集团对经济转型形成阻力成为了转型中的敏感问题。

首先，衰退行业在高速发展时期占据了大量的经济资本、人力资本与政治资本，在城市经济被迫转型的阶段，势必会影响到传统行业及相关利益阶层的利益格局。加上传统计划经济体制导致的国有经济成分，地方政府力量也掺杂在其中，形成政企不分，官商勾结的地方传统行业势力格局；其次，对传统行业中积压的大量职工的工作流动、社会保障服务提供等均需要政府的援助机制进行具体而微的设计与引导，防止在转型过程中引发劳资问题、失业潮问题、国有资产流失问题的冲突与恶化。

3.替代产业扶持机制的创新瓶颈

政府对新兴的接续型产业推动的主要问题凸显为社会创新机制的缺失与新兴产业相关配套资源的不足。

资源型城市政府的创新机制缺失，主要表现为官僚制行政人员队伍冗杂，办事效率低下，官本位及腐败问题严重，地方政府的治理思想落后。针对资源型替代产业的不同发展途径与使用条件，类似城市的创新思维趋同，应该在替代产业扶持机制上有所侧重，不能千篇一律。加上资源型城市的高等教育与科研院所实力不强，相关新兴产业配套资源不足，地方政府在替代产业扶持机制上面临创新机制与城市发展方向的瓶颈与择难。

定植方式和穴距对露地辣椒农艺性状和产量的影响………………………… 崔聪聪，王秀芝，曲宝茹，张晓梅，孟令强，李 杰（99）

四、政府扶持机制的路径实现探究

政府扶持机制中资源开发补偿机制、衰退行业援助机制与替代产业扶持机制的相互协同与作用组合是实现资源型城市转型成功的实现方法与重要动力。政府面临错综复杂的转型现状，需正本溯源，理清头绪，下重拳、用巧力、使新招，创新政府的扶持机制实现路径，在三大机制的实现路径实现上打组合拳、打创新拳、打决心拳。

(一)政府扶持机制面临的现实环境

1.经济转型缺乏有力的政府支持与资金保障，结构调整进程缓慢

资源型城市在发展过程中承担过多的责任，导致资源型企业与行业历史上负担重，赋税沉重。在行业衰败情况下多吃“财政饭”勉强维持。地方财力不足，中央难以兼顾成为了资源型城市转型的症结。

2.产业链单一，经济形态对资源依赖度高，剥离阻力大

高度依赖化的资源型经济结构稳定，生命力在资源要素衰竭的情况下却很脆弱，加上资源型产品的国际化市场竞争与物流成本的提升，国内的初级产品由于缺乏精加工技术丧失竞争力，举步维艰。

3.企业转型负担沉重，职工安置问题突出，配套基础设施不足

4.加上资源型城市的主导企业承担了过多社会职能，导致了溢出难题

比如：“企业办社会”现象的企业社区、企业医院、企业学校等庞大支出，在企业效益降低时，便会诱发一系列社会问题。

(二)政府扶持机制的实现路径

研究产业转型问题，首先需要考虑产业结构变迁问题。资源型城市多为由第二产业向第三产业转变，在产业结构调整中的政府扶持作用应该将三机制协同整合。

1.建立细化的资源税规制

政府应严格对资源开发补偿机制进行立法，对不同资源开发进行详细的资源税收说明，建立严格的全生命周期资源税规程(以下以焦煤的开发为例)，对焦煤的开采不只是单一的收取每吨8～20元的资源税：

(1)对开采焦煤的不同化学含量可能带来的污染进行分级税收；

(2)根据开采技术带来环境不同的危害制定不同的税收标准；

(3)对自然资源与地表地质的不同破坏进行相关评估；

(4)对资源产出销售额进行正常税收；

(5)建立行业监督体系，并引进开采区民意代表进行监督生产过程；

(6)将资源开发对环境的破坏程度纳入企业后续开采资质审批中；

(7)焦煤的开采与焦煤燃炉技术开发公司一体化；

(8)政府对开采焦煤总量进行各时节的统一规划协调；

(9)建立焦煤开采区的未来发展基金，开采企业承担地区未来转型责任。

2.衰退行业援助的三大主体目标实现

衰退行业的援助机制建立在可持续、公正性、合理化的基础上，并非无节制的援助，政府进行援助行为是为了再生社会组织的相应职能，缓解社会转型期给公民带来的连带压力。由此，在资源型产业转型过程中，针对衰退行业的援助机制应当明确三大主体。

(1)衰退产业的劳动力转型问题

针对衰退产业的职工，一方面通过援助机制给予合理的资金、职位等补偿；更重要的另一方面，通过援助机制，为劳动力转型提供环境保障。例如，建立成人职工大学，为别无他长的职工提供再教育机会，政府与后续企业合作提供新兴技术教育，促使其在技术层面上达成产业转型的有利保障与后续动力。

(2)对衰退产业的原有利益集团进行政治援助

原有利益格局是建立在原有行业发展的积极态势与环境下，在丧失发展前景的情况下固守原有利益只会坐吃山空。一方面，政府应对原有利益集团进行正面政治援助，发挥原有行业领导层的管理能量与人脉动能，规划转型后的新行业前景；另一方面，通过领导阶层调整、官商利益链切断与制定具有法律性的行业调整时间表，及时切断利益同盟体，为衰退行业转型提供必要的政治支持。

(3)对替代衰退行业的积极主体进行援助

发挥衰退行业的创新思维，鼓励实现新旧行业衔接的创新型人才进行产业重组实践，通过资金、政策与环境援助，引导产业重组与产业创新。

3.替代产业扶持机制

对替代产业的扶持效果是资源型城市转型是否成功的关键，而替代产业的扶持机制需做到三点：

(1)柔性化接续策略

城市的经济形态转型对社会经济具有连带影响作用，政府在对衰退行业进行转型的过程中，接续产业不能刚性的替换为新的产业结构。应当采取柔性的转换方式，积极发掘衰退行业中可取的社会机制与经济发展资源，从而达成真正的新兴行业接续发展。

(2)构建行业自主性

政府主导的替代产业扶持机制并非剥夺了企业的自主性，在转型初期政府发挥积极作用是为企业后续发展更为彻底的自主性做铺垫。政府在替代产业的扶持机制上，确保资金、技术、人才、环境的同时，应当积极构建替代产业的自主性。例如，引进新公共管理与新公共服务理论的行业建构，吸纳社会企业、社会组织等力量的进入，在融资方面吸纳多元主体，通过政府单一出资、PPP模式与PFI模式等融资模式相结合，提升替代产业的灵活性与经济发展活力。

(3)政府扶持创新机制

替代产业不能走衰退行业的老路，资源型城市的衰败症结在于过度依赖自然资源的供给，忽视技术创新在行业发展的核心作用，缺乏对行业的长期性规划。政府在转型过程中对替代产业的扶持应通过机制的构建，为替代产业配置相应的创新思维与能力，同时对城市行业发展进行长远的规划，引进同城市相匹配的具有前瞻性的新兴行业。例如，通过产业孵化器连接政府扶持与企业活力。

4.三机制的协同作用

在三机制的实现路径上，可以看出扶持机制的相互连接与协同共生。

衰退行业的援助机制与替代产业扶持机制在行业重组与柔性化接续策略中相互作用，形成有机的政策连接；在机制创新上，三机制的创新相互协同，侧重政府对创新机制的培育；在全生命周期范畴内，兼顾补偿机制、援助机制与扶植机制在资源开发、衰退行业与替代产业中的作用。

五、小结

在工业社会发展的客观规律下，随着消耗性资源逐渐衰竭，资源型城市发展问题的暴露具有客观必然性，政府主体在此过程中应当承担起资源型城市转型的职责与任务，审慎评估，科学决策，履行起资源型城市转型过程中的政府职能。

政府的扶持机制在有机整合与协同作用下，应当将扶持行为放在更为广阔的视野来考虑，管好该管的、放手不该管的，依靠政府力量，统合社会作用，促使政府扶持三机制统合发挥作用，为城市经济的良性发展培育出具有自我修复能力、自我调节能力与自我革新能力的新型城市产业结构，这是对政府扶持机制的要求，也是对政府职能履行的考核。

注释

[1] 丹尼尔·A·科尔曼著.梅俊杰译.生态政治[M].上海：上海译文出版社，2002

[2] 齐建珍等.资源型城市转型学[M].北京：人民出版社，2004

[3] 王青云.资源型城市经济转型研究[M].北京：中国经济出版社，2003

[4] 于立，孟韬，姜春海.资源枯竭型国有企业退出问题研究[M].北京：经济管理出版社，2004

[5] 刘丹，姚平.资源型城市产业转型中的创新协同驱动路径分析[J].管理前沿，2011，(6)

[1] 苏文.政府转型——中国资源型城市经济转型之路[J].北京联合大学学报(人文社会科学版)，2009，7(4)

[2] 陆静超，马放.外部性理论在环境保护中的运用[J].理论探讨，2002，(4)

[3] 贾国飞，赵至，李俊英，金伟.资源税改革对新疆的影响分析[J].北方经济，2010，(11)

[4] 姜春海.资源枯竭型城市产业转型的财政政策扶持机制研究[J].财经问题研究，2006，(8)

[5] 姜春海.资源枯竭型城市产业转型三机制研究[J].社会科学辑刊，2006，(5)

[6] 邵晖，陈红枫.资源型城市经济转型分析[J].经济问题探索，2008，(6)

[责任编校：张勇]

2016-02-20

庞强，男，河北邯郸人，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业2015级硕士研究生。

D035

A

1009-5462(2016)01-0008-06