权力清单的行政法属性分析

摘 要：权力清单是“把权力关进制度笼子”的一种有效方式，通过权力清单使国家权力及其运行在公众视野之中，使民众明晰行政机关的职权归属和范围，对合理规范行政机关行为，保证对行政机关的监督，维护公民权益有重要意义。权力清单似乎从表面上理解就是一种权力列举的实施行为，但在实质上，其具有重要的行政法价值，并具有明显的行政法属性。

关键词：权力清单；概念；法律属性

1 权力清单的概念

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的表述，实施权力清单的目的是用“制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，其内容可以理解为公开权力运行流程，范围是党务、政务和各领域，并具体到决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。可见，权力清单不是简单的将行政机关权力进行罗列，其中还涉及到决策、实施等实体性和程序性问题。有观点将权力清单定义为“权力清单是指通过一个文本 （该文本或者是正式的规范文本、或者是非正式的内部文本），对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴和各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至于作为一个机构所享有的职能范畴予以明确列举并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本”。1这种观点对权力清单的形式表述的较详细，但仅认为权力清单就是职能范畴的列举，没有反应出其在程序性方面的限制作用。相较之下，“由有权主体通过一定的法律程序制定出来的关于权力数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等具有法律约束力的文本或文件”2，这种观点的表述更为全面。

2 权力清单具有行政法属性

（一）权力清单内容以限制行政权力为主

虽然《决定》将党务也列入权利清单的权力公开范围内，但在我国政治环境中，虽然党的政策活动对国家整体起到绝对的指引作用，但是其主要还是是纲领性和宏观上的，普通群众一般不会质疑。但是行政活动牵扯到具体社会生活的方方面面，对民众的各方面都产生影响，而且不可否认的是，由于之前很长一段使其行政活动的不规范导致民众对行政机关的信任度不断下降，官民关系比价紧张，随着网络的发展，政府决策在民间甚至开始出现“塔西佗效应”3的迹象。因此，权力清单的一个主要目的就是使政府权力在阳光下运行，规范政府行为，加强社会的监督和了解，从而缓解社会关系，改善政府形象。

（二）制定权力清单涉及法律和权力的处置

制定权力清單的过程就是对政府权力进行梳理矫正的过程。当前规定政府机关权力的法律文件数量庞大，行政机关的职能配置并不完全合理，有的行政职权要么是主体重叠，要么是主体模糊，制定权力清单首先就要理清行政权力的归属，而这其中就可能会为了权力配置更合理对行政机关权力进行增减等处置，甚至为了该目的对相关的法规文件进行停废。不过这一般只涉及法规，而不会改变法律的规定。因此，对行政机关权力的处置与个别法规或文件的停废就属于法律活动的过程，当然也就随之属于行政法范围。

（三）权力清单属于行政组织法的范畴。

“行政组织法是关于行政组织的职能权限，编制管理以及公务员录用管理等内容的法律制度”4权力清单在一定程度上是行政机关组织编制的简略版。任何一个行政机关都有一定的组织制度，其中包括了权力、人事、程序等事项，权力清单将行政机关享有的权力、行使权力的程序、具体行使权力的主体，这些事项一并规定列举，这实际上就是对行政组织法的一种简单化的表述，目的是是行政机关和社会公众对涉及行政法律关系的事项清楚明了。

（四）权力清单具有实体法性质和监督规则性质

实体法指规定当事人在某种法律关系中的存在、地位或资格和权能等实体性权利义务的行政法规范的总称。5权力清单以权力列举的形式明确行政机关的权限，实质上就是对行政机关与行政相对人在行政法律关系中的权力地位进行了规定，涉及到权力的处分，“既清理了行政主体改变行政相对人利益关系的行为方式，也清理了在这个改变过程中行政主体所采用的手段和方式”6.因此说权力清单是具有实体法性质的。

（五）权力清单有监督规则性质

权力一旦暴露在阳关下，便失去了灰色空间与黑暗地带，就无法再肆意妄为。权力清单将权力的归属与运作直观明了的公之于众，方便了公众办理事务，节省了成本。更重要的是它一方面改变了权不可知，则威不可测的政府形象，将政府服务人民的本质展示于公众，使公众进一步了解政府的社会服务性质，改变对政府“权力衙门”的固有印象；另一方面则提高了社会监督政府的热情，为监督政府权力提供有效的参考，遏制政府部门权力行使不规范现象。

权力清单具有行政法的属性，但要真正发挥应有的效力还需进一步完善相关的法律规定和配套体系，保证制定主体的客观公正，同时要处理好实践中权力清单与相关法律法规在适用上的出现的冲突。

参考文献

[1]关保英：《权力清单的行政法价值研究》，载《江汉论坛》2015年第1期。

[2]林孝文：《论地方政府权力清单的法律属性》，载《求索》2015年第8期。

[3]塔西佗效应指当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。

[4]马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》 （第二版），中国政法大学出版社 2012 年版，第 23 页。

[5]罗豪才，湛中乐主编：《行政法学》（第三版），北京大学出版社，2012年1月第3版，第14页。

作者简介

韩义良（1988-），男，山东潍坊人。