中国乡镇改革走向浅析

赵岩

摘要：从80年代开始，我国的乡镇政府改革先后出现了强化式改革、派出式改革和参与式改革三种模式。强化式改革始终无法走出“放权——收权”的怪圈。派出式改革撤销乡镇，有利于精简机构，实现政府的扁平化管理，但在推广中却有很大的局限性。参与式改革意味着对传统治理模式的彻底颠覆，参与式改革让社会和公民参与到政府治理中来，有利于提高乡镇政府的执行力，激发公民责任感。参与式改革在我国乡镇具有广泛的可行性，不仅可以带动基层民主，而且能够促进乡镇政府职能转变。

关键词：乡镇改革 强化式改革 派出式改革 参与式改革

中国的乡镇体制改革从上世纪80年代开始，已经走过了三十多年的历程，出现了多种改革模式，通过对比各种改革模式的实践与前景，才能更好的把握我国乡镇改革的走向。

一、中国乡镇政府改革模式的三种类型

伴随我国改革开放的深入和乡村社会的变迁，乡镇政府所面对的管理与服务需求也急剧扩大。与之形成鲜明对比的却是乡镇政府管理体制落后所带来的服务能力不足、执行能力低下。围绕着乡镇政府的改革，中央和地方从80年代开始就不断的探索，总结起来，主要有三种不同的途径。

强化式改革，即强镇扩权，权力下放，强化乡镇政府的独立性和执行力。强化式改革的具体措施包括完善乡镇人民代表大会制度，扩大乡镇财政权，改革乡镇人事权，县级政府对乡镇简政放权甚至撤镇设市等。

派出式改革，即撤销乡镇一级行政单位，将乡镇政府改为县政府的派出机构（街道办事处）。派出式改革的具体措施就是将乡政府改为县政府的派出机构，乡镇政府不在设独立的财政等。

参与式改革，即改革乡镇政府的领导模式，强调社会组织、企业、公民的参与，建立政府主导，社会、企业、公民共同参与的现代基层管理体制。参与式改革的主要理由有：一是加强基层民主和公民参与是我国政治改革的大势所趋。二是从无限政府转向有限政府，让政府从传统的“划桨者”转为现代的“掌舵者”，是我国建立服务型政府的必由之路。三是让社会和公民参与公共服务领域，可以有效减轻政府的负担。参与式改革的具体措施包括完善乡镇的议事协商机制，健全乡镇人大的民意表达机制等。

我国从80年代就开始尝试对乡镇进行强化式改革。1983年中共中央和国务院下发了《关于政社分开建立乡政府的通知》，到1985年，撤社建乡的任务基本完成。但新成立的乡镇政府机构残缺、功能不全，下辖的七站八所全部是上级政府部门在乡镇的分支机构。在这一背景下，1986年中共中央、国务院联合发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，提出了“简政放权，健全和完善乡政府的职能”的口号。1986年下半年，山东省莱芜市的“简政放权”取得了较好的效果，“莱芜经验”开始被广泛推广。

但是，到了上世纪80年代末，由于省市部门不愿意放弃自身的权力和利益，只愿意把一些无利可图的“包袱”站所和不愿承担的责任丢给乡镇政府，“简政放权”改革最终以“丢包袱”结局告终。之后国家又多次试点进行了以强镇扩权为核心的强化式改革。1996年，浙江温州龙港镇作为国家城镇改革的试点，在财政、户籍等10个方面进行了综合配套改革。但随后出现了反复，苍南县几乎全部收回了下放的权限。在广东、江苏、福建试点的类似改革，最后也都无疾而终。可以说，对乡镇政府的强化式改革一直没有走出“放权——收权”的怪圈，而根据1993年民政部的《关于调整设市标准报告的通知》中“少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市”这一规定提出的“撤镇设市”构想，到现在还停留在设想阶段。

在不断尝试强化式改革的同时，我国也探索新的改革模式。2002年深圳特区率先将全部乡镇改为街道办事处，乡镇改为街道办事处正在全国大刀阔斧的展开。

除了上诉两种改革模式，2000年以后，“参与式”治理理论在国内逐渐兴起。“参与式”治理最初应用于林业领域，在实践中“参与式”治理的影响的领域逐渐超越了林业范围，向环境保护、水利灌溉、扶贫开发、农村金融、农村和城市建设等领域拓展，由经济领域向社会、农村民主政治建设等领域延伸，成为我国政府决策思想的重要组成部分。2007年国务院通过的《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，就深受参与式治理理论影响。各地在乡镇政府改革中，参与式改革也频频出现，如浙江省温岭新河镇进行的参与式预算试验，贵州黔南长顺县凯佐乡的参与式治理试验。

二、 三种乡镇改革模式的实践与前景

在农村税费改革后，乡镇政府几乎丧失了财政汲取能力，“入不敷出”、“拆东墙补西墙”已成中西部地区乡镇财政的普遍现象。在这种财政能力的限制下，乡镇政府除去支付工资、办公费用等刚性支出已难以承担为乡村社会发展提供公共服务的责任，使乡镇政府职能与农民利益需求之间的矛盾日益显现。可以说，乡镇政府的改革已经到了迫在眉睫的地步。

强化式改革无疑是最立竿见影的改革模式，无论是1996年龙港镇的综合配套改革，还是2005年在广东、浙江开展的强镇扩权试点改革，乡镇政府财政权和人事权的扩大，直接提高了乡镇公共服务的能力，拉动了区域经济的发展。龙港镇一度成为温州经济收入第一位的强镇，但在权力被苍南县回收之后，经济也随之滑落到全市第三位。浙江省的平水镇在强镇扩权之后，财政收入从过去的几百万变成几个亿，社会保险、医疗、教育等方面的投入大大增加，实现了跨越式发展。但平水镇之后同样遭遇了尴尬，副镇级干部的任免权被收回，下放的权力没有法律支持，扩权实际上难以实现等。可见，强化式改革最大的障碍不是在实践上，而是在体制内，所以始终无法走出“放权——收权”的怪圈。

派出式改革撤销乡镇，改设为县以下的一级行政分治区，实施“县政、乡派、村治”的治理结构，有利于精简机构，实现政府的扁平化管理，但在推广中却有很大的局限性。现在被撤销的乡镇大多位于经济发达地区或者县政府所在的城关镇及附近地区。县区政府对这些地区实行“直辖”，可以说是水到渠成。所以说，现在撤镇设办的经验对中西部广大经济落后地区乡镇和边远地区乡镇没有推广价值。

参与式改革意味着对传统治理模式的彻底颠覆，以参与式治理方式让社会和公民参与到政府治理中来，有利于提高乡镇政府的执行力，激发公民责任感。

传统治理方式在决策上，政府行为起着绝对的支配作用，以说服的方式和聚合权利的方法来实施其决策，维护统治者的利益，在决策优先权上也是以“专家”优先，实施决策者是“专家”而非当地公民，这是一种自上而下的压力型政策，造成政府和公众间缺乏有价值和有效的交流、沟通和相互制约。公共行政人员也容易产生官僚主义、主观主义、命令主义等违背公共关系的原则。

而以参与式治理则是一种新的治理方式，它促进政府的职能转变，由发号施令变为服务型政府，这种根本性的角色转换是符合社会发展主流的，有利于社会的良性发展。公民尤其是利益相关者包括弱势群体不再被排除于决策之外，而是主动地、积极地联合政府和当地组织，形成友好互动的网络系统，更好更快地发展当地经济。中国优秀的以“和”为贵的历史传统文化也会在一定程度上影响、维护这种模式的运作。因此，以完善乡镇的议事协商机制，健全乡镇人大的民意表达机制等为主的乡镇政府参与式改革，与中央政府的“基层民主政治建设制度”是相契合的，同时也达到了参与式治理的目的，加强了乡镇政府与公民的合作关系，有利于构建和谐与稳定的社会秩序。

在实践中，温州新河镇的参与式预算试验是人大代表及自愿参与者直接参与乡镇政府预算的决策过程，并监督预算的执行情况，从而控制好政府的“钱袋子”。新河镇的参与式改革不仅让乡镇人大的权力“起死回生”，更促进了农村基层民主的发展，为基层民主开拓了新空间，大大解决了农村基层民主建设中的“投完票就走人”的尴尬境地，公益事业不再无人问津；大力促动群众参与监督，为防止农村基层腐败装上了一道“防火墙”。

贵州黔南长顺县佐利乡的参与式改革则更有代表性。1995年，《贵州山区社区自然资源管理项目》作为贵州省重点国际合作项目正式启动，从项目第三期开始，推广主体转移给凯佐乡政府，由政府在全乡推广，项目进行到第四期时，参与式方法已推广到乡里80%的村民，并从最扶贫扩展到农村建设、基层管理等方面。凯佐乡的参与式改革通过参与式治理的实施达到保护自然资源，发展地方经济，扩大公民参与的目的。佐利乡的参与式改革实践促进了乡镇政府职能的转变，大量基础建设放手交给了村民自建自管，环保卫生由村民通过村规民约自己解决，乡镇政府则提供沟通协调的服务职能。乡镇政府从过去的主管者变成了现在的指导者、协助者和服务者，不仅负担大大减轻，更重要是村民认可了乡镇政府提供的服务，提升了乡镇政府的公信力和执行力。

实践证明，参与式改革在我国乡镇是可行性的。参与式改革不仅可以带动基层民主、激发公民责任感，而且能够促进乡镇政府职能转变。