“人才”集体户口管理与改革探析

叶珍

摘要：“人才”集体户是我国社会和经济发展的产物，作为社会控制的一种手段，在一定程度上发挥了极为有效的作用。但是，随着社会的发展，由于政府、市场利益与“人才”集体户个人权利诉求之间存在矛盾，“人才”集体户正逐渐成为人力资源配置市场化的一种障碍。本文在借鉴其他地区和相关部门在集体户籍管理经验的基础上，结合工作实践，对在新经济常态下，如何提高福州市人才市场集体户籍的管理水平，促进“人才”集体户的管理与改革，提出了相应的对策建议。

关键词：人才市场 集体户口 管理 改革

改革开放以来，我国人才市场建设进入快速发展期，各级人才服务机构也应运而生，为当地的社会经济发展提供强有力的支持。福建省人才市场起步较早，发展较快，从初创探索时期一路发展到如今由政府出资的人才交流服务中心和民间资本自主创建的人才中介服务机构两种形式并存的服务体系。与此相应的是，人才服务产品也逐步多元化。集体户口管理服务作为人才市场人事代理服务的一项主要内容，在发挥了一定作用的同时也暴露出一些问题。

一、福州市户籍制度类别与主要特征

户籍制度，是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国户籍管理制度的基本格局。由于传统户籍制度依附诸多利益，二元户籍供给制度已不能满足城市日益膨胀的人口发展需求，便衍生出一些新的户籍供给模式，为不同的社会群体提供差异化的社会福利和权力。2014年7月30日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布，标志着开始进入全面推进户籍改革实施阶段。

改革开放以来，福州市作为沿海开放城市，户籍改革政策也陆续出台，率先取消了“农业”与“非农业”的区别。《关于实施户籍管理制度改革的若干意见》（闽政[2001]48号）中指出：建立城乡统一的户口登记管理制度，按照实际居住地登记户口的原则，取消进城人口计划指标管理，实行以居民合法住所、职业、经济来源等主要生活基础为户口迁移落户依据，以准入条件取代进城人口控制指标，实行优化结构的人口政策，促进人才合理有序流动，加快城市化进程。2002年3月29日，福州市对户籍管理制度进行重大改革，硕士及硕士以上高级人才、在榕落实接收单位的35周岁以下国家计划内招收的普通大中专毕业生和取得国家承认学历的成人教育大专以上毕业生、就读于该市大、中专院校的学生等9类人士属于此次改革迁榕的重点。他们在迁榕的过程中将享受到政府给予的不同优惠和照顾，人才中介机构的集体户即“人才”集体户也应运而生。目前福州市户籍制度供给模式有四种：暂住证制度、“单位”集体户制度、“人才”集体户制度以及本地常住户口制度（见表1）。

暂住证制度：《福建省流动人口治安管理条例》规定：“凡年满十六周岁，从事务工、经商的流动人口，应当在到达暂住地七日内，向当地公安派出所或者流动人口申报点申报暂住户口登记。”根据中华人民共和国公安部第25号令第二条规定：暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明。

单位（公司）集体户制度：单位集体户口是指以公司单位为户主的户口，挂靠公司集体户口的员工只有个人户口页，需要用到户口本的时候，需要向单位申请集体户口本的复印件才能办理。成立集体户的条件：员工20人以上可成立，提供企业房屋所有权或有效的生产经营场所租赁合同（签订三年以上），企业法人申请书，企业营业执照，单位负责管理集体户口的部门、人员名单。员工在办理离职时，需要把本人的户口迁出。

“人才”集体户制度：根据福建省人事厅、省公安厅、省粮食厅联合发出的《关于印发〈福建省人才中介机构集体户口、粮食管理办法〉的通知》要求，户口挂靠对象是在福州就业的大中专毕业生及引进人才人员，与人才市场签订《户口挂靠协议书》的代理单位的所属员工，单位因为规模或其他原因并不提供户口挂靠，个人暂时还不具备单独立户条件，或者暂时还没有办理单独立户手续的居民，委托人才市场进行挂靠，等同于福州市常住户口，持个人户口页，由人才市场保管。集体户口的地址是人才市场所在地，与人才市场解除协议时，须把户口迁出。

常住户口制度：是将户口落在其产权房上的一种制度。从法律的角度，户口登记地就是你的常住户口所在地（也就是户籍地），如果是人户分离，一旦涉及个人的身份证明、户籍迁移等与户口相关的问题，是以户籍所在地为准的。

就实际而言，“人才”集体户籍不涉及土地、人口等诸多核心问题，因此在各种户籍供给模式中，受土地制度、公共服务体制、资源与环境承载力、入户需求与供给等方面的影响也相对较小。而且“人才”集体户多数为大学本专科毕业生，甚至研究生、博士，文化程度高，素质好。在不影响控制人口规模、不干涉社会福利支出的前提下，只需做出制度上的创新与调整，就可以较好地理顺集体户籍的管理关系，从而解决“人才”集体户所面临的一些问题，对优化人口结构和资源配置也起到了良性的促进作用。因此，相对于其他户籍制度，人才市场集体户籍制度改革代价小，效果好，也具有实践可操作性，可以为其它类型户籍的改革提供借鉴。

二、“人才”集体户口管理的现状与存在的问题

“人才”集体户口，是指在高等院校毕业后由于就业所在单位没有人事权，而由单位或个人申请落户在人才市场的户口。这些年来因为集体户口而引发的争议一直很多。因没有购置房产，单位没有集体户，也没有亲属可投靠，户口只能挂靠人才市场。随着婚育年龄的到来，子女的出生，问题更加突出。以全省最大的国家级人才市场中国海峡人才市场为例，该人才市场根据福州市人民政府榕政综[2002]39号文及榕公综[2009]611号文件精神，以档案管理为依托，为符合条件规定的大学毕业生提供代办落户服务，目前共有2万多集体户落户人员。作为福建省最大的“人才”集体户，其集体户口管理方法具有一定代表性。随着人才流动的日益加剧，集体户口管理方面出现了一些问题，主要表现在几个方面：

1.准入与需求不匹配

按照规定，目前能够在福州市“人才”集体户落户的人员，只能是正规高等院校的毕业生及专业技术职称的人才，并且有年龄限制。如普通高等院校本科毕业生年龄必须在30岁以下；硕士以上学位、学历的年龄必须在35周岁以下；具有中级专业技术任职资格的人员，年龄必须在45周岁以下。超出年龄限制的，就不能办理。特殊情况需要挂靠的，要专门提出申请并经过批准才可。类似的政策性限制，导致落户需求与落户准入制度矛盾重重，在实际工作中，落户需求远大于被允许落户的范畴，不仅局限了人才的流动以及给引进人才带来后顾之忧，还因为部分人对政策的不理解，迁怒于政府管理部门和具体办事人员，发牢骚，吵闹，甚至个别做出过激行为，将矛盾进一步激化，直接影响到“人才”集体户的正常管理工作。

2.衍生的社会需求无法满足

符合在“人才”集体户挂靠的对象是那些暂时还不具备单独立户条件，或者暂时还没有办理单独立户手续的人员。其中的关键词——“暂时”，就决定了挂靠对象的情况不是一成不变的。伴随落户人员年龄的增长，衍生出一系列社会需求，例如结婚、生子、购房、调动，人才市场不仅要为他们办理各种证明、各种手续，而且牵涉面也加大，不仅是挂靠对象本人的户口，还涉及配偶、子女的户口。人才市场只是一个人才服务中介机构，涉及集体户人员的计生及子女落户、入学等问题，都无法得到解决。因此，购置房产，将集体户口迁出建立家庭户成为最简单易行的方法。但是，购房的庞大支出，并不是每个集体户人员都能承担的。

3.人员流动造成管理困难

按照目前的政策规定，服务对象如果要挂靠“人才”集体户，需要提供《调令》《行政介绍信》《就业报到证》《就业协议书》《毕业证》《劳动合同》《户口准迁证》等能够证明自己实际情况的相关材料，并留下联系电话。在集体户落户群体中，国企、事业单位聘用的员工或者是引进人才，相对而言稳定性强，而在民营非公有制企业就业的，稳定性较差。一旦他们变换工作，变更联系方式，或者故意隐瞒联系电话，若遇上户口政策变化及相关事项，对他们就难以通知到位。超生超育、出国出境，以及违法犯罪、参加法轮功等非法组织的行为，因不能及时掌控，给集体户口管理工作增加了很多压力和困难。

4.地区间的政策差异

“人才”集体户口表面上是户籍制度的一种形式，实质上与人才流动和人才竞争有非常大的关联。我们常说“人往高处走，水往低处流”，由于各地产业结构的调整、科学技术的人才流动发展、专业的更新、经济发展的要求、人才竞争的状况以及人才结构的调整等差距较大，促使人口持续大规模流入工资福利和保障条件高的地区成为必然，而工资福利和保障条件低的城市或地区则面临人才流失的窘境。以高校毕业生为例，每一次全国性的招生，都是一次大规模的人才流动；每一届毕业生分配，都是人才的地区重组。这一现象表现在户籍管理上则为大城市、特大城市准入门槛高，经济不发达地区准入门槛低，从而造成了各地“人才”集体户籍政策的差异性。这种政策上的差异性，也给集体户口的管理带来许多困难。例如一位落户二线城市的集体户人员到一线城市就业，因各地均依据本地经济发展需求制定的落户政策大相径庭，给户籍迁移工作带来困难。有的人才服务机构为控制集体户规模，规定“集体户口”结婚后一个月内必须从人才市场迁出。而迁出户籍需要买房、或找个同意挂靠的亲属，这都不是容易的事。为方便人才流动而设立的集体户反而成了人才流动的一个障碍。

三、“人才”集体户制度问题形成的原因分析

“人才”集体户设立的初衷是促进人才的合理流动，现在反而成为人才流动的障碍，究其根源，在于政府、市场利益与“人才”集体户个人权利诉求之间存在矛盾。从制度上看，就缺乏一个统一的“人才”集体户户籍管理制度，只是将“人才”集体户管理嵌入到其他户籍制度中。从目前发展情况来看，这一制度已滞后于人才发展、乃至经济社会发展需要，成为户籍改革的一个“症结”。

人才服务机构作为代管“人才”集体户的一个部门，提供公共户地址落户，庞大的集体户落户人员需要的公共服务则由该辖区提供。例如文中提到的福州市最大的集体户海峡人才市场集体户，隶属于温泉街道东大社区，近2万集体户人员所需的公共服务均由该辖区提供。集体户人员结婚、生育需要社区卫生服务站、街道、派出所提供相应的准生、卫生防疫、落户等公共服务，这些机构服务集体户人员的频次甚至超过当地的常住居民。集体户人员的子女落户、入托、入学等问题又涉及教育等民生问题，“人才”集体户人员的诸多诉求直接给当地辖区的公共服务带来巨大的压力，而这些都是单靠人才市场无法解决的。

四、福州市“人才”集体户口制度改革的对策建议

人口和人才流动是市场经济的本质特点，市场经济要根据供求变动，利润趋向来对生产资源作最优配置，在法制允许的范围内以市场供求关系变化为轴心去追求利益的最大化。这种经济运行的内在机理势必要求资金、物料、劳动力的自由合理流动，要与完善的劳动力市场相匹配。而中国现行的户籍制度，是以旧时的计划经济为背景，以人为划分人们之间的等级差异，强化个人差别待遇为特点。这种滞后的户籍制度导致大量人口处于“人户分离”状态，由此导致了严重的社会与政治问题，从而成为当前社会健全发育的重大制度障碍。当前我国户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，而在于如何打破现有利益格局的同时不造成新的社会冲突与群体对立。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。2014年7月30日，国务院正式公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

为了贯彻落实党中央、国务院的精神，一年多来，已经有20多个省份出台省级深化户籍制度改革的实施意见。我省也于2015年2月11日发布《福建省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》，指出要适应我省新型城镇化发展需要，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。显而易见，这个《意见》将成为我省一定时期内户籍改革的指导性文件，也是我省人才市场集体户籍管理与改革的主要依据。福州市“人才”集体户管理与改革要在省政府《意见》的指导下，结合实际状况来思考，具体建议如下：

1.积极探索积分落户制度

纵观许多发达城市的落户制度，上海的做法具有一定程度的借鉴性。上海是全国最早实行居住证积分制的城市，外来人员落户上海需符合持有上海居住证、缴纳社保的年限要求，其他评分指标还包括学历背景、外语和计算机水平、科研创新、用人单位要素分。根据福州城市的综合承载能力和经济社会发展需要，按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，以是否具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，科学地合理地设置积分分值。达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住人口。从积分落户制度目前的推广情况来看，建议福州在设置积分分值时尽可能地降低门槛，这样从一定程度上更符合福州对人才引进和使用的要求，也会避免因形势发展太快，导致积分设置滞后的可能。

2.推动实现集体户籍联网管理

“人才”集体户口管理服务工作政策性强，较为繁杂琐碎，当前实施的是双重管理方式：行政管理权属于辖区派出所，而日常保管服务则由人才服务机构的集体户管理科室提供。“人才”集体户服务包括：户口的迁入、迁出、借用、归还、户主首页的借用等。“人才”集体户人员数量多，使用户口频率也较高，加强户籍管理信息系统的建设和应用，实现信息的网络化管理势在必行。通过一次性采集数据，可以提高数据利用率，减轻工作人员的重复劳动，还能减少错误。不仅如此，集体户口网络信息化，还有助于开通网上服务系统，既方便个人进行网上查询，避免办理手续的盲目性，又方便外地或不便来人才服务机构现场办理业务的客户直接通过网络办理相关手续，从而使服务对象享受到更便捷更优质的服务。长远来看，开展信息合作和交流，与兄弟省市联网，这是提高集体户籍管理工作效率和优质服务的有效方法。

3.控制增量的同时改革存量

建议政府户籍管理部门限期要求各人才服务机构对统计“人才”集体户底数，进行分类清理：动员能够自主落户的人员（购房、婚姻、投靠亲属等）限期办理迁出，尚且无法自主落户的要准确统计。控制“集体户”落户增量，做好各类“人才”落户的咨询和引导，不鼓励落“人才”集体户。开放“社区公共户口”给人才落户的通道，充分发挥社区公共户口的作用，以实际居住、工作地登记入户为原则，促进集体户口人员分流。制定相应的“社区公共户口”管理办法和细则，派驻专员管理，引导“人才”属地化落户，做好动态管理。此外，也可参考厦门做法，在每个街道派出所设立集体户，逐步减少“人才”集体户的增量。

4.多管齐下减轻财力负担

根据《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发﹝2014﹞90号文件）要求，档案管理服务机构要落实取消档案收费和人才集体户口管理服务费（包括经营服务性质的收费）。建议各级人力资源社会保障部门积极协调同级财政部门，尽快落实将集体户口管理相关经费纳入同级财政预算，以政府购买公共服务的方式减轻集体户人员及其管理机构的负担。同时，对非法营利的人才中介机构，要严查整顿，杜绝以各种名目向流动人员收取费用的做法，杜绝恶性竞争，保证政府所属人才服务机构的合法利益。争取建立促进基本公共服务均等化的公共财政体系，为基本公共服务提供有力的财力保障支持。

五、结论

目前，福州市各人才服务机构通过提供集体户服务，在一定程度上满足了人才流动的客观需求，但是存在的上述问题也不容忽视。建议以“人才”集体户作为户籍制度改革的突破口，从积分落户、控制增量改革存量、联网管理、政府购买服务等四个方面进行改革推进，以解决当前人才流动受户籍约束的困境，逐步取消户籍，打破人才跨区域流动的束缚，推动实现从户口管理到人口管理的转变，从而促进海峡西岸经济区的跨越发展。

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