TPP中跨境服务贸易条款的文本解读与政策建议

白　洁　刘庆林

(中国社会科学院 世界经济与政治研究所，北京　100732；山东大学 经济学院，山东 济南　250100)



·开放型经济研究(学术主持人：刘庆林)·

TPP中跨境服务贸易条款的文本解读与政策建议

白洁刘庆林

(中国社会科学院 世界经济与政治研究所，北京100732；山东大学 经济学院，山东 济南250100)

TPP是由美国主导，亚太地区12个国家参与的区域贸易协定。TPP的签订相对于美国自身的FTA和亚太地区的FTA均有较多突破，它不仅深化了自由贸易区的传统议题，还对深度一体化议题、横向新议题以及其他制度性议题进行了非常系统的规定和阐释。在诸多领域引领了国际贸易新规则，将对世界贸易和投资产生不可估量的影响。TPP协定树立了21世纪跨境服务贸易的最高标准。全面接受TPP中跨境服务贸易条款对于中国来说难度确实不小。在TPP协定中，最惠国待遇和国民待遇对非缔约方是拒绝给予的。如果不加入TPP，中国的跨境服务贸易可能会走入被边缘化的尴尬境地。目前，我国加不加入、何时加入TPP尚未有定论。但是，加强国内“边境内规则”的改革、尽早建立国际化的行业标准和资格认证体系、大力发展服务业并提高服务业的竞争力，是我们既定的、需要持续推进的工作。

TPP；跨境服务贸易；文本解读；政策建议

一、问题的提出

号称代表21世纪贸易规则最高标准的《跨太平洋伙伴关系协定》(简称TPP)在2015年11月5日达成协议。TPP全文6354页，其中正文599页，附件5755页，*USTR.TPP Full Text.https://ustr.gov/tpp/,2015,Nov.可谓卷帙浩繁。TPP是由美国主导，亚太地区12个国家参与的区域贸易协定。TPP成员国的生产总额约占全世界的40%，贸易总额约占全世界的25%。TPP的签订相对于美国自身的FTA和亚太地区的FTA均有较多突破，它不仅深化了自由贸易区的传统议题，还对深度一体化议题、横向新议题以及其他制度性议题进行了非常系统的规定和阐释。在诸多领域引领了国际贸易新规则，将对世界贸易和投资产生不可估量的影响。

服务贸易自由化是一个无法扭转和阻碍的趋势。无论在多边贸易协定还是区域贸易协定的谈判中，服务贸易永远是一个炙手可热的话题。针对服务贸易谈判的多边服务贸易协定主要表现为GATS和TISA*与GATS相比，虽然TISA不能算是一个严格意义上的多边服务贸易协定，但它是一个开放性的动议，面向所有对进一步开放服务贸易感兴趣的WTO成员。尽管缺乏缔约方的一致赞成而不能在WTO内部展开，但它却是目前为止最具多边性质的服务贸易协定。(服务贸易协定)。就GATS而言，由于多哈回合谈判多年无法取得实质进展，因此GATT中的后续补充并没有太多的具有实际意义的进步。TISA是由少数WTO缔约方组成的次级团体展开的，该协定具有较好的发展前景，是目前推动服务贸易自由化的主要力量。涵盖服务贸易谈判的区域自由贸易协定比较多，最新的协定包括以TPP、TTIP、RCEP为代表的区域FTA和以美韩、中韩、中澳等为代表的双边FTA。在这些协定中，以TPP的标准最高。*目前为止关于TTIP的最新谈判回合是2016年2月26日在布鲁塞尔进行的谈判。美国希望谈判各方要持续保持密集的谈判节奏，从而在2016年年底达成最终协定。因此，在TTIP最终协定还未达成之前，TPP成为目前跨境服务贸易条款中标准最高的服务贸易协定。

本文的研究目的，在于对TPP协定文本中的跨境服务贸易条款进行一个相对完整的呈现，并将该条款内容与GATS、TISA*USTR.Statement on TiSA Ministers Meeting. https:// ustr.gov/about-us/policy-offices/ press-office/ press- releases/2016/january/statement-tisa-ministers-meeting.2016,Jan.等多边自由贸易协定中的相应内容进行对比，从而验证TPP是否是目前为止跨境服务贸易条款中标准最高的贸易协定，并结合目前中国服务贸易的开放程度，与TPP缔约方进行比较，找出与其的差距。最后，分析中国接受这一条款的难度，并提出相应的政策建议。

二、TPP中跨境服务贸易条款的内容

TPP中关于服务贸易的条款主要有五章正文和四个附件。正文分别是：投资(第九章)、跨境服务贸易(第十章)、金融服务(第十一章)、商务人员临时入境(第十二章)和电信(第十三章)。附件分别是附件Ⅰ投资和跨境服务贸易的不符措施、附件Ⅱ投资和跨境服务贸易的不符措施、附件Ⅲ金融服务的不符措施以及第十二章商务人员临时入境附件12-A。根据服务的四种提供方式，表1将按照服务贸易提供方式的四种分类与TPP条款中的相应章节予以对应：

表1　 TPP中服务贸易章节与服务提供方式对照表

说明：金融服务和电信作为两个特殊的服务部门，给予单列，在表1中没有对应。资料来源：作者整理

因为TPP中关于服务贸易的条款非常多，囿于篇幅所限，本文主要对第一种服务提供形式——跨境交付进行分析。至于另外三种形式的探讨，将在以后的研究中陆续推出。

(一)正文

跨境交付主要在TPP文本中的跨境服务贸易一章中得到体现，包含13个条款和2个附件。具体内容如表2：

表2　TPP中跨境服务贸易的主要内容

第5条市场准入各方不得对其他缔约方的服务提供者在其境内或者部分区域内对以下对象进行限制:服务提供者的数量、服务贸易额或资产总额、服务的数量、特殊服务行业从业人员的数量以及服务业企业的类型。第6条当地存在各方不得要求其他缔约方在其境内设立分支机构(以及其他形式的机构)或成为其居民来作为其他缔约方提供跨境服务的条件。第7条负面清单本章第3条“国民待遇原则”、第4条“最惠国待遇原则”、第5条“市场准入”和第6条“当地存在”不适用于以下几种情况:1.成员国中央政府、地方政府在附件I和II中列出的现有的负面清单,负面清单的更正和修订只能越来越少;2.缔约方在未来保留完全自由裁量权的部门和政策。如果地方政府列出的负面清单对跨境服务造成一定阻碍,则各成员方应该及时协商解决。第8条国内规制各方确保对影响贸易措施的管理应建立在合理、客观和公正的基础之上。各方有权对服务提供进行管理和更新规章制度以满足其政策目标的实现,但与此同时对资格的要求和审批程序、技术标准以及许可证要求等行为不能对服务贸易造成阻碍。这些行为应该建立在客观和透明的基础之上,并逐渐形成国际标准。如果一缔约方要求对其提供的某种服务进行授权,则相关缔约方主管当局应在申请人提交申请后的合理时间内给予答复,如被拒绝则需说明理由。各方应保证所收费用合理公开。如服务资格或许可需进行考试,则各方应合理安排考试时间和考评机制。第9条相互承认缔约方应该与另一缔约方或非缔约方签订协议或安排,或者自动承认服务提供者在另一缔约方或非缔约方所获得的教育经历、工作经验以及专业资格认证,而不得有任何歧视。缔约方会竭力促进专业服务的跨境贸易,并会成立专业服务工作小组来敦促此事。第10条利益的拒绝给予本章利益将拒绝给予:1.由非缔约方自然人控制的服务提供商;2.享受本章利益给予后会对跨境服务产生阻碍的非缔约方或其境内的自然人;3.另一缔约方在其他缔约方境内设立的空壳公司。第11条透明度各方应建立相关机制以应对利益攸关方对本章任何条款和事务的查询。如果一缔约方未能将本章项下的条款和事务进行提前告知或提供评论机会,则需出具书面答复或者通知利益攸关方进行解释。各方应在最大可能的情况下,合理安排信息公布、最终审批以及生效的时间。第12条支付与转移各方应允许服务贸易的跨境交付所涉及的资金自由的进出国境。并以即期汇率折算后的自由流通货币进行支付。破产、犯罪等例外情况除外。第13条其他事项各方已经认识到航天服务的重要性。各方可以通过论坛、协议等形式促进航天服务的自由化,并给予航空运营商更多的自由来选择航线和班次。附件附件Ⅰ专业服务各方应该对两个或两个以上缔约方共同感兴趣的、想要开展专业资格、执照、注册互认的专业服务进行识别并积极咨询相关机构为开展互认做准备。鼓励各方通过开展对话、协定的形式来促进资格互认。如果可行的话,一方可以根据外国提供者在国内取得的执照或专业机构会员等信息提供无需考试的临时资格认定。特别对工程与建筑服务和法律服务进行了详细的规定。附件Ⅱ快递服务本附件对快递服务的定义进行了规定,并对其使用范围进行了界定。航空服务、海运服务以及政府当局实行的快递服务不包含在内。对邮政垄断的定义进行了规定,并认为保留邮政垄断的缔约方应在客观的基础上对垄断的范围、数量标准(如价格和重量)进行说明。各方应确保在本协定签约时本国快递市场的开放性。如果其他缔约方认为本方没有达到该要求,则本方需为其他缔约方提供充分协商的机会。各方应确保邮政提供商不得将其垄断收益用于补贴,同时不得滥用其垄断行为,从事与本附件相悖的事情。任何缔约方不得要求另一缔约方提供授权或执照,以作为在本国提供快递服务的条件。而且任何缔约方不能要求另一缔约方缴纳市场准入费以补贴第三方快递服务提供商。附件Ⅲ负面清单的棘轮效应负面清单的棘轮效应是指负面清单只能越改越少,否则无效。越南不可以通过对负面清单进行修改的方式撤销赋予另一缔约方境内服务提供商的权利或利益。如果要进行修改的话,必须在修改前90天或者更早的时间里通知其他缔约方所有关于负面清单修改的细节。

资料来源：根据《跨太平洋伙伴关系协定》文本整理得到

正文中主要对跨境服务贸易涉及的国民待遇、最惠国待遇、市场准入和当地存在等四个条款的相关规定进行了说明，并对负面清单进行了概括性描述。TPP对缔约方国内技术、许可证、审批程序、资格互认、透明度等相关规则和制度进行了要求，要求各缔约方的规则和制度虽然可以作为实现政策目标的工具，但前提是不能阻碍跨境服务贸易的实现。这一条款体现了TPP中“边境内规则”的特征。此外，TPP对非缔约方的利益拒绝给予，也意味着在TPP签署之后，在贸易转移效应等因素的推动下，非缔约方的利益会受到损害。

(二)负面清单

1.缔约方跨境服务贸易的限制。

缔约方服务贸易负面清单的主要内容体现在附件里，附件涵盖了大量信息，是服务贸易开放度和承诺水平的主要体现，也是各缔约方利益博弈最终平衡的结果。针对跨境服务贸易的负面清单主要呈现于附件Ⅰ、附件Ⅱ和附件Ⅲ。附件Ⅰ是缔约方现有的负面清单，其后续的修订不能增加更为严厉的限制；附件Ⅱ是对缔约方未来保留完全自由裁量权的部门和政策，可以实施新的限制；附件Ⅲ是针对金融服务的负面清单，结构与附件Ⅰ非常相似，由于金融服务的重要性，给予单列，该附件是附件Ⅰ的有益补充。

跨境服务贸易里面缔约方负面清单涉及的条款主要包含市场准入、国民待遇、最惠国待遇、当地存在、高级管理人员和董事会等五条。而GATS中服务贸易的承诺表只有市场准入限制和国民待遇限制两大类，其他三个条款并没有涉及。在此，我们主要结合GATS条款中的条款分类，进行了对应。从缔约方跨境服务贸易的市场准入限制和国民待遇限制两方面对负面清单进行分析。服务部门的分类结合《中国加入世界贸易组织法律文件》附件9中的具体承诺表，将服务贸易分为12项大类、46项中类和155项小类。

缔约方跨境服务贸易市场准入限制的具体情况：在商业服务大类之下的专业服务中，马来西亚对法律服务有所限制，日本对所有专业服务均有限制，文莱对法律服务、会计审计和簿记服务以及建筑设计服务有所限制；在房地产服务中，有限制的国家为日本和新加坡；租赁服务中，新加坡对其有所限制；其他商业服务中，文莱对技术测试和分析服务、以及与农业林业狩猎和渔业有关的服务有所限制；通信服务中，有所限制的国家有日本、新加坡和文莱；建筑及相关工程服务中，有所限制的国家有马来西亚和日本；分销服务中，只有日本对其有所限制；教育服务中，有所限制的国家为日本、新加坡和文莱；环境服务中，马来西亚和新加坡对其有所限制；金融服务中，除日本之外的其他国家都对其有所限制；旅游及与旅行相关的服务中，只有文莱对其有所限制；运输服务中，马来西亚、日本、新加坡和智利对其有所限制。*另外，文莱规定外资对所有部门的跨境服务贸易必须得到国家外国投资委员会的评估认可，合格后方可进入。除该水平规定外，没有其他特殊规定。

缔约方跨境服务贸易国民待遇限制的具体情况：商业服务大类下的专业服务中，除澳大利亚和新加坡之外，其余各国均对法律服务有所限制；澳大利亚、秘鲁、日本、智利和文莱对会计、审计和薄记服务有所限制；日本对税收服务有所限制；马来西亚、秘鲁和文莱对建筑设计服务有所限制；马来西亚、墨西哥、越南和文莱对医疗和牙医服务有所限制；研究与开发服务项下，只有智利对其有所限制；房地产服务项下，秘鲁、日本、新加坡、越南、智利和文莱对其有所限制；在租赁服务中，新加坡对其有所限制；其他商业服务中，澳大利亚、秘鲁、墨西哥、日本、新西兰、越南和文莱对其有所限制；通信服务中，除澳大利亚和新加坡之外，其余各国都对其有所限制；建筑及相关工程服务中，马来西亚和文莱对其有所限制；分销服务中，马来西亚、墨西哥、日本和越南对其有所限制；教育服务中，马来西亚、墨西哥、新加坡、越南和文莱对其有所限制；环境服务中，马来西亚和文莱对其有所限制；金融服务中，所有的国家都对其有所限制；旅游及与旅行相关的服务中，马来西亚、新加坡、越南和文莱对其有所限制；娱乐文体服务中，秘鲁和越南对其有所限制；运输服务中，所有国家都对其有所限制。同时，各缔约方针对所有部门还规定：(1)美国：非美国公民不能获得海外私人投资公司的项目。除非是美国公民或者是美国人拥有的股权比例超过95%以上的合资公司。(2)秘鲁：位于秘鲁的雇主，雇佣雇员时应给予国民以优惠待遇。对外国雇员的雇佣时间、总数和薪酬给予数量限制。(3)墨西哥：国家外国投资委员会在对申请进行评估时应考虑以下因素：工人雇佣及培训效果、技术贡献、遵守环境法规条款程度、是否增加墨西哥生产商竞争力等。墨西哥合作企业的外国人数量不超过该公司人数10%。另一缔约方拥有股权不超过10%。外国人不可参与合作生产企业一般管理事务。(4)越南：外资仅可获得和行使越南土地的使用权。(5)智利：同一雇主至少85%的雇员为智利人或居住五年以上的外国人。(6)文莱：外国在本国不能建立独资和合资企业。除非得到商业名称注册的批准，否则不能建立合伙制企业；外籍人员不能作为董事会成员，除非被财政部认为是文莱的“普通居民”。*根据《跨太平洋伙伴关系协定》文本中的附件Ⅰ和附件Ⅱ进行整理得到。

从上述限制性条款内容可以看出，各缔约方对市场准入的限制较少，对国民待遇的限制较多。在市场准入限制里面，日本的限制最多，之后是文莱、新加坡、马来西亚、智利等国。墨西哥是针对于所有部门的跨境服务贸易有一个申请审批程序，对具体部门没有限制。其他缔约方都没有限制。限制服务的部门主要集中在金融服务、海运服务、专业服务、电信服务和高等教育服务等，其他部门的限制较少或者没有。特别值得一提的是，日本虽然在市场准入方面限制较多，但却是唯一一个没有在金融服务里设置市场准入限制的国家。究其原因，笔者认为虽然日本金融服务的国际竞争力与美英相比存在很大差距，但是，日本的大型商业银行在世界银行业的地位却极具实力。1992年，世界十大银行中日本商业银行就占有八家席位。此外，通过比较优势指数可以计算出，*根据2001-2015年经合组织统计数据整理计算得出。在12个大类服务部门中，日本的金融服务位于第2位。也就是说，虽然日本整体服务贸易竞争力不强，但其金融服务属于竞争力较强的部门，因此开放力度较大也是可以理解的。国民待遇限制与市场准入待遇限制相比，限制较多。限制水平从高到底分别为越南、文莱、日本、墨西哥、马来西亚、秘鲁、智利、加拿大、新加坡、新西兰、澳大利亚、美国。限制部门集中在金融服务、运输服务、专业服务、通信服务(电信与视听服务)、其他商业服务(农业、林业、狩猎和渔业有关的服务)。其中还有一些服务部门没有包括在GATS服务承诺表之中。总之，发达国家对服务贸易的限制较少，发展中国家的限制较多。但是，日本作为一个发达国家，无论与其他发达国家还是发展中国家的缔约方相比，其限制程度还是非常高的。*这一现象主要归结于日本服务贸易的国际竞争力仍然较弱。

2.缔约方跨境服务贸易负面清单的特征分析。

(1)发达国家

美国：美国服务贸易开放度整体较高，负面清单涉及的服务部门比较少。除了对金融服务、商业服务、通信服务、运输服务有所限制外，大部分行业是比较开放的。就涉及的条款而言，主要集中在国民待遇上，几乎每一条都对国民待遇有所规定，其次是最惠国待遇。与此同时，负面清单中并没有对市场准入进行规定。所以，美国服务业市场准入的门槛非常低，但国民待遇限制相对较高。美国负面清单中还呈现出四个特征：其一，特别注重利益有效互惠。本着你开放我就对你开放，你不开放我就不对你开放的原则。其二，对特殊缔约方给予行业的照顾。比如对墨西哥在公路服务的完全承诺以及对加拿大在证券服务的特别承诺等。其三，国民待遇在某些特定领域不予承诺。体现出美国给予其公民特别多的权利。其四，负面清单里有大量州的特殊条款。体现了美国联邦政府对州政府利益的考虑和平衡。

加拿大：整体开放度比较高，除对金融服务、运输服务、通讯服务、能源相关服务、商务服务有较多限制以外，其他限制较少。国民待遇限制较多，对市场准入待遇没有限制。在地方政府层级不符措施示例清单中，对各个省均有针对性的规定，体现了省际利益的区别和平衡。此外，对TPP非缔约方有利益排除的规定，外资国有企业不能享受TPP缔约方签订的某些优惠措施。对大企业、跨国公司、垄断大企业也有特殊的豁免条款。

日本：整体开放度较低。是市场准入限制中，开放度最低的国家。是国民待遇限制中，开放度次低的国家，仅次于越南。就涉及条款而言，其他缔约方对市场准入的限制非常少，而日本几乎每一条都有市场准入的限制，其次分别为国民待遇、当地存在、高级管理人员和董事会和业绩要求。对于市场准入条款的规定主要体现在相关服务需要满足提前通知要求和相应主管部门的审查。审查内容虽然有所提及但是因服务项目而异，因此该条款的回旋余地很大，日本可以凭借此理由对该项目不通过审查，从而成为市场准入的最大壁垒。就涉及部门而言，受限制的部门分布广泛，运输服务、专业服务是日本限制最多的两个部门。

新加坡：整体开放度一般，涉及条款主要体现在国民待遇和当地存在。涉及部门中，金融服务、运输服务和商业服务的限制比较多。有很多针对大公司的例外条款。可见，在政府的目标函数中，以大公司为代表的利益集团的影响权重非同一般。

澳大利亚：整体开放度较高，开放程度在发达国家里面位居前列。对某些行业有限制，金融服务和运输服务的限制最高，专业服务、通讯服务次之。就涉及条款而言，对当地存在的要求比较高，其次是国民待遇。个别大企业的利益得到体现，对特定的大企业有特殊规定，比如对航空业的澳洲航空公司，限制其在境外设立子公司。

新西兰：开放程度较高，负面清单涉及部门较少，对航空、通讯、农业相关服务业、商务服务有一定限制。涉及条款主要集中在国民待遇上，此外对高级管理人员和董事会、业绩要求也有一定涉及。对之前的宗主国英国和爱尔兰有特别优惠措施。

(2)发展中国家

马来西亚：开放度比较低，限制较多。很多发达国家不设限的行业，他们也设限制，限制较多的部门主要有金融服务、运输服务、分销服务、建筑服务、教育服务、私人医疗和保健服务、法律服务、代理服务等。涉及条款主要集中在国民待遇和当地存在上，高级管理人员和董事，业绩要求的限制较少。州的利益有少量体现，但是没有体现大企业的利益。

文莱：开放度较低，限制较多。涉及条款中国民待遇限制较多，市场准入限制较少。限制较多的部门主要为金融服务、专业服务、通讯服务、运输服务和旅游及与旅行相关的服务、环境服务等。整个负面清单中，较多地体现了文莱对外资的技术要求，表达了希望通过跨境服务贸易带动本国技术进步的愿望。

越南：开放度较低，市场准入没有限制，但越南是12个缔约方中国民待遇限制最多的国家，而且是唯一一个在负面清单中设置棘轮条款的国家，也就是TPP会给越南5年的过渡期，很多限制在5年之后将不复存在。涉及条款主要集中在国民待遇上。限制较多的部门为金融服务、运输服务、专业服务、教育行业、电信以及与能源相关的服务。

秘鲁：整体开放度比较低，限制较多，对一些特殊行业比如斗牛服务进行限制，体现出秘鲁国民经济发展中产业的特殊性。特别注重对其领土安全和意识形态领域的安全问题。涉及条款主要是国民待遇和当地存在，其他限制较少。运输服务、视听服务、专业服务的限制较多，其他服务部门限制较少。

墨西哥：整体开放度很低，限制非常繁琐、行业要求非常细致，涉限行业分布广泛。行业限制从高到低的服务部门分别为：金融服务、运输服务、专业服务、能源相关服务、电信服务、视听服务等。涉及条款主要体现为国民待遇。在条款中，强调股权安排。偶尔体现对加拿大等国利益的特殊安排。

智利：开放程度一般。涉及条款主要集中在国民待遇和当地存在上。限制较多的部门主要为运输服务、专业服务、商业服务，强调互惠原则。某些条款对阿根廷、玻利维亚、巴西、秘鲁、乌拉圭和巴拉圭等六国有特别优惠待遇。

三、TPP文本中跨境服务贸易条款与其他FTA的比较

根据服务贸易条款的特征和脉络演进，我们对TPP跨境服务贸易条款与其他FTA中的跨境服务贸易条款进行比较，从而验证TPP中跨境服务贸易条款是否符合高标准或具有新的规则。在这里，比较对象选择了最具代表性的多边服务贸易协定，如GATS和TISA。

表3　跨境服务贸易条款的比较分析

相互承认关于相互承认的条款仅鼓励政府确定对等的竞争力,实践中很少达成互相承认的协议。包含有关专业服务提供商资格和执照的章节,来解决相互承认的问题,且应制定规则以避免执照和资格认证过程中固有的歧视性待遇。在本章节中单独设立了相互承认条款。可以通过成员国间签署协议或安排的方式相互承认服务提供者的教育和工作经验、许可证或认证。特别强调了工程与建筑服务、法律服务提供者的资格互认。并成立了专业服务工作小组予以推进。国内规制GTAS包含国内规制的条款,但通常缺乏“必要性”测试。包含GATS类型的国内规制条款,且应在会计准则谈判中强调“必要性”测试。对政府行驶权利的实质性限制被写入核心规则在本章节中单独设立了条款。强调“边境内规则”。棘轮条款在正文和附件中均未出现棘轮条款字样,提出的是约束条件。引入棘轮条款,对将来更严厉的限制进行自动锁定。引入棘轮条款,对未来更严厉的限制进行自动锁定。承诺表中,越南对此有较为详细的规定。设限期为5年。专业服务专业服务没有独立章节和条款。专业服务可能设立独立的章节和条款。以附件的形式设置了专业服务条款。特别对工程和建筑师及律师资格互相承认及资格认定、注册程序等进行了承诺。对发展中国家的特殊规定GATS中的发展条款给缔约方提出了约束性要求,即缔约方在其关心的领域对发展中国家的让步任何发展中国家的参与或者试图加入TISA时,缔约方均将受制于同样的负有义务规则的约束。缔约方也将受到相同规则的约束。但是,在负面清单里,发展中国家的开放程度还是小于发达国家。

资料来源：根据倪月菊《跨境服务贸易》，《〈跨太平洋伙伴关系协定〉文本解读》(2016)，整理得到

GATS和TISA是多边协定，在缔约方数量众多、利益分歧较大的情况下，条款需要体现更多的包容性，谈判过程中需要更多的利益周旋和平衡。因此，要达成统一的高标准协定并不容易。虽然TISA最终协定还未出炉，不过从已有的研究中可以看出TISA是对GATS规则的深化和提高。但是，其对跨境服务贸易的约束标准并没有TPP高。TPP是一个区域贸易协定，包含6个发达国家和6个发展中国家，有限的缔约方数量使得利益协调相对容易，因此也更容易达成深度的、高标准的服务贸易协定。TPP与GATS和TISA相比，其进步的地方主要体现在以下两点：一是TPP的规定更彻底、标准更高，对成员的约束力更强。比如，直接采取了负面清单的谈判模式，国民待遇和最惠国待遇的彻底的排他性(即非缔约方不能自动获益)、明确的棘轮条款以及发展中国家会受到与发达国家相同规则的约束等。二是对很多GATS和TISA没有详细讨论的议题单独设立章节或条款进行规范。比如，跨境服务贸易、政府采购、相互承认条款、国内规则、专业服务条款等内容。这些条款极大地丰富了跨境服务贸易的内容，使得缔约方之间的服务贸易活动可以更好地受到规则的约束。因此，我们认为TPP树立了跨境服务贸易协定的高标准，而且这一标准很有可能成为将来世界服务贸易谈判的模板。

四、中国跨境服务贸易的开放现状与TPP缔约方的对比分析

我国服务贸易发展起步较晚，虽然近些年发展势头迅猛，但开放程度仍然较低。根据中国在GATS中服务贸易的具体承诺进行整理，可以得到中国跨境服务贸易的市场准入限制和国民待遇限制。为了方便比对，我们采取与TPP缔约方相同的服务贸易部门类别。

中国市场准入限制的部门有：专业服务项下的建筑设计服务、工程服务、集中工程服务和城市规划服务；其他商业服务中的广告服务；通信服务、建筑及相关工程服务、分销服务、教育服务、环境服务、金融服务、旅游及旅行相关的服务中的导游服务、娱乐问题服务以及运输服务。国民待遇限制的部门有：通信服务下的邮政服务、建筑及相关工程服务、分销服务、教育服务、娱乐文体服务、运输服务。*根据《中国加入世界贸易组织法律文件》附件9——“服务贸易具体承诺减让表”得出。

通过比较，可以清楚地看到中国服务贸易承诺开放的程度与TPP缔约方相比仍然较低。对此，我们从四个方面进行比较。首先，将TPP缔约方整体与中国进行比较。就市场准入限制而言，TPP缔约方的平均限制部门数量为5，中国的限制部门数量为27；就国民待遇限制而言，TPP缔约方的平均限制部门数量为12，中国的限制部门数量为17。从这两方面的比较可以看出，中国的相关限制都高于TPP缔约方。其次，将TPP缔约方中的发展中国家与中国进行比较，TPP发展中国家缔约方的市场准入平均限制部门数量为5，中国的市场准入平均限制部门数量为27；TPP发展中国家缔约方的国民待遇限制的平均限制部门数量为16，中国的平均限制部门数量为17。这说明，即使与TPP缔约方中的发展中国家相比，中国的限制水平仍然较高，这种差距主要体现在市场准入的限制水平上，国民待遇限制的差距并不大。再次，就涉及条款进行比较。TPP缔约方整体的市场准入限制较低，国民待遇限制较高。而中国的相关限制正好相反，即市场准入限制很高，国民待遇限制较低。最后，就涉及部门进行比较。TPP缔约方与中国的限制部门的结构有所差别。TPP缔约方的限制部门集中在金融、运输、通信和商业服务(法律服务)，而中国受限制的部门，依限制水平从高到低分别为建筑、教育、分销、运输、金融和通信；TPP缔约方限制水平较高的部门，如金融、通信等，中国的限制水平却较低；TPP限制水平较低的部门，如建筑、教育等，中国的限制水平却较高。这说明，虽然中国立志推动服务贸易自由化，并且也积极地履行GATS和区域服务贸易协定的各项承诺，但是，由于服务业的竞争力较弱，全面开放仍需时日。

五、中国加入TPP的难度及政策建议

TPP协定树立了21世纪跨境服务贸易的最高标准。全面接受TPP中跨境服务贸易条款对于中国来说难度确实不小，主要体现在：首先，中国跨境服务贸易的开放程度较低，与TPP缔约方差距非常大。加入TPP就意味着服务部门的进一步开放和市场准入限制的进一步放松。因为，我国受限制的服务部门数量与TPP缔约方相比确实较多，而且严格限制主要体现在市场准入上。所以，加入TPP会给这两方面的进一步开放带来不小的压力。不过，需要说明的是，我国国民待遇限制的开放压力并不大，一是因为之前我国在很多部门都采取了超国民待遇；二是目前我国的国民待遇限制水平稍低于TPP缔约方的平均水平，与日本旗鼓相当。因此，实现与TPP缔约方平均的国民待遇限制水平问题不大。其次，对我国行业标准、资格认证的国际化会带来不小的压力。在TPP中有一个相互承认条款，可以通过成员国之间签署协议或安排的方式相互承认服务提供者的教育和工作经验、许可证或执业认证，而且特别强调工程与建筑服务、法律服务提供者的资格互认，并成立专业服务工作小组予以推进。目前中国的建筑、法律、工程等行业的执业资格和标准体系与TPP缔约方存在很大差距，加入TPP意味着我们必须全面接受一个全新的执业标准，在这个过程中我们要付出较大的转换成本。再次，加入TPP对我国国内规则的配套和改革将提出较高的要求。TPP是面向21世纪的高标准的贸易规则。由“边境规则”向“边境内规则”*东艳：《全球贸易规则的发展趋势与中国的机遇》，《国际经济评论》2014年第1期。的转换是其明显特征。也就是说，缔约方之间的协调不仅体现在贸易和投资的政策层面，而且更多的向缔约方国内政策的配合和协调进行延伸，要求缔约方国内政策向竞争、知识产权保护、劳工、国有企业行为约束等方面转换。加入TPP意味着我国需要用更多的精力去改革国内相关的制度和规章，积极地与贸易投资政策相配合，从而促进服务贸易在成员国之间的自由流动。

那么，不加入TPP对于我国的跨境服务贸易会有什么影响呢？从TPP协定中我们不难看到，最惠国待遇和国民待遇对非缔约方是拒绝给予的。随着中国在亚太地区重要的贸易伙伴纷纷加入TPP的谈判，如果不加入TPP，中国的跨境服务贸易可能会走入被边缘化的尴尬境地，而签订TPP协定又确实会给我国服务贸易的发展带来不小的挑战。目前，我国加不加入、何时加入TPP尚未有定论。但是，加强国内“边境内规则”的改革、尽早建立国际化的行业标准和资格认证体系、大力发展服务业并提高服务业的竞争力，是我们既定的、需要持续推进的工作。只有这样，才能周旋于纷繁复杂的服务贸易协定，在保护和开放的矛盾中推进中国跨境服务贸易的持续增长。

(责任编辑：栾晓平)

2016-06-07

白洁，女，中国社会科学院世界经济与政治研究所博士后，山东财经大学经济学院副教授。

刘庆林，男，山东大学经济学院教授、博士生导师。

本文系国务院发展研究中心项目“关于TPP对中国经济影响的综合评估”的阶段性成果。

F744

A

1003-4145[2016]09-0108-08