优化工业品供给结构做好去产能加减法

牛犁 王蕴 陈弘仁

去产能是中央经济工作会议提出的“三去一降一补”五大歼灭战的首要任务，是供给侧结构性改革能否取得成功的关键之战。为进一步研究完善去产能与促进产业升级的有效政策，6月20-24日，国家发改委党校第69期处长班第一调研组赴山东、江苏等地开展去产能情况专题调研。调研了解到，目前很多落后产能已经得到大范围的淘汰，去产能面临的是因总量过剩而被迫削减部分优质产能的问题，这一问题在山东、江苏等东部发达地区比较突出。

一、近年来去产能进展及政策落实情况

（一）两轮化解产能过剩的比较

改革开放以来，我国经济经历了两轮大范围产能过剩，第一轮是1997年的亚洲金融危机时期，第二轮是2008年的国际金融危机时期。专题调研表明，两轮产能过剩相似之处在于：（1）都发生在工业化阶段转变的时期。第一轮产能过剩发生在从工业化初期向工业化中期转变的阶段，而第二轮产能过剩则发生在从工业化中期向后期转变的阶段。（2）都发生在金融危机之后，都有外部经济形势变化的诱因。亚洲金融危机冲击下，我国经济增速明显下调，GDP增速基本处于“七上八下”的水平，产能过剩矛盾突显。国际金融危机冲击下，全球经济进入深度调整期，外部需求放缓不仅加剧了我国产能过剩矛盾，而且出现了全球性产能过剩局面。

两轮产能过剩不同之处在于：（1）产能过剩的主要行业不同。在第一轮产能过剩中，主要过剩行业是以纺织业为代表的轻工业，其中主要是消费品，重化工业产品过剩的很少。而在第二轮产能过剩中，主要过剩行业是以钢铁、水泥、电解铝、化工和煤炭等重化工产业，轻工业过剩并不明显。

（2）化解产能过剩的政策空间不同。在第一轮产能过剩时，主要采用的是压锭和淘汰落后产能的方法，来削减部分过剩产能，促进供需平衡。但在第二轮产能过剩中，很多落后产能已经得到淘汰，去产能面临的是因总量过剩而被迫削减部分优质产能的问题，这一问题特别在山东、江苏等东部发达地区比较突出。

（3）化解产能过剩的难度不同。第一轮去产能中，以纺织业为代表的劳动力密集型产业，成本构成中可变成本占比大，而固定成本占比小，采取一次性压锭和人员分流措施后，纺织业迅速扭亏为盈，效果显著。而第二轮去产能中，以钢铁产业等为代表的资本密集型重化工业，成本构成中固定成本比重大，经营杠杆系数高，人员安置和债务处置的难度更大，见效也会更慢。

（4）两段历史时期经济潜在增长率不同。第一轮去产能时期，我国长期经济潜在增长率处于上行通道，人口红利优势明显，同时“住行”需求成为去产能后接力经济增长的新动力。第二轮去产能时期，我国正处于经济减速换挡和结构调整的转折期，经济潜在增长率明显低于上一轮产能过剩时期，要素结构的变化决定了经济潜在增率的下行趋势，并且需求端改革的空间已经比较有限，经济下行压力巨大。

（二）地方去产能进展及政策落实情况

国发〔2016〕6号、7号文件出台后，国家有关部门陆续出台了奖补资金、财税、金融、职工安置、国土、环保、质量、安全等8个专项配套政策文件，并通过了推动钢铁行业重组处置“僵尸企业”工作方案。各地方政府也陆续出台地方化解产能过剩的实施方案。

山东省去产能进展及政策落实情况。（1）去产能做减法成效显著。调研中了解到，“十二五”期间，山东省实际淘汰炼钢产能963万吨、水泥6458.8万吨、电解铝11.4万吨、平板玻璃275万重量箱、煤炭1158万吨，分别完成国家计划的169%、130%、168%、132%、192%。截至2014年底，山东省钢铁行业全部淘汰了400立方米以下炼铁高炉、30吨以下炼钢转炉（电炉）；全面完成30万吨以下煤炭矿井淘汰关闭任务。到2015年底，山东省共有钢铁企业21家（其中国有企业2家、民营企业19家），从业人员15.87万人，转炉72座、电炉15座，粗钢产能8974万吨，居全国第三位；共有各类煤矿196处，产能18144万吨，从业人员46.5万人。

（2）去产能做加法取得进展。山东省政府确定了22个产业转型升级方案。一是强化关键共性技术攻关，促进产业转型升级。山东西王特钢有限公司突破了高性能模具钢制备技术，打造了高端装备用特殊钢清洁智能化制备示范生产线，拉长了钢铁产业链条，促进结构调整。二是培养创新型产业集群，打造创新发展示范区。目前，青岛数字家电、淄博新材料、东营石油装备、潍坊交通装备、济宁清洁能源等5个产业集群产值达到千亿元规模。三是中小型民营企业加快转型升级，培植新的经济增长点。山东地炼企业借助原油进口权放开的机遇，推动落后产能淘汰和结构优化升级取得了重要突破性进展。在有效解决地炼企业油源的同时，促进了油品质量升级和节能减排，稳定了外贸进口增长，也对山东稳增长起到积极作用。

（3）确定新的去产能目标。山东省在国家确定的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶五个行业基础上，自我加压，增加了炼油、轮胎和煤炭三个行，明确了“5+3”行业化解过剩产能和行业脱困升级的重点任务。山东省提出，“十三五”期间，压减钢铁产能1500万吨，产能化解比例为16.7%，需安置职工5.4万人；退出各类煤矿118处，化解产能6517万吨，涉及职工17.6万人。此外，从近年来山东省属企业破产改制情况看，每名职工安置费用约15万元。

江苏省去产能进展及政策落实情况。（1）顺利完成淘汰落后和化解过剩产能任务。“十二五”期间，江苏省共实施省以上淘汰落后和化解过剩产能项目578个，共化解炼铁产能370万吨，炼钢产能477万吨，电解铝产能10万吨，焦炭产能157.6万吨。2015年，江苏省粗钢产量1.1亿吨，占全国总量的13.7%，位居全国第二位。现有钢铁产能1.32亿吨，职工人数14.9万人。2015年，江苏省煤炭产量1914万吨，总量比较小。

（2）扩大中高端工业产品供给。2015年，江苏省全社会研发投入超过1800亿元，较2010年翻一番，占GDP比重达到2.52%，总体上进入科技创新活跃期。一是大力发展高新技术产业。2015年江苏省高新技术产业产值突破6万亿元，较2010年翻一番。二是营造良好的创新创业生态环境。启动实施“创业中国”苏南创新创业示范工程，加快建设科技企业孵化器，孵化面积超过3000万平方米。三是重点实施科技计划项目。组织实施3D打印、纳米材料、云计算与大数据、智能机器人等产业前沿与共性关键技术攻关计划；围绕高端装备制造、新能源汽车等建立优势产业。

（3）确定去产能新目标。江苏省提出，“十三五”时期，退出和压减煤炭产能800万吨，压减粗钢产能1750万吨、水泥产能600万吨、平板玻璃产能800万重量箱，化解船舶产能330万载重吨，在轻工、纺织、印染、电镀、机械等其他传统行业退出一批低端低效产能。江苏省已将2016年去产能任务落实到具体企业和项目。2016年将压减粗钢产能390万吨，煤炭818万吨，水泥512万吨、平板玻璃300万重量箱、船舶330万载重吨。据调研了解，目前江苏省每名职工安置费用约10万元。

二、去产能进程中面临的突出问题

通过调研了解到，虽然近年来山东和江苏两省在化解落后产能、促进产业转型升级方面取得了明显的成效，但本轮去产能存在着迫切需要解决的若干突出问题。

（一）发展理念落后和路径依赖导致产能越去越多

近年来，钢铁、煤炭等行业的去产能工作一直在推进，一方面，产品结构在调整，更高技术含量、更高附加值的产品比重在提高；另一方面，产能规模却越去越大。（1）发展理念落后。通过规划和政策指导产业发展的基本理念仍然是“高、大、全”，片面追求产能规模，热衷于扩投资、上项目，不惜批小建大，甚至未批先建，拼资源、拼消耗，内涵式、集约式发展理念不强。以往在淘汰落后产能方面的政策简单地将产能规模与是否落后划等号，以“压小上大”为政策导向，产能规模的扩张成为政策调整的必然结果。此外，各地在制定产业发展规划时差异发展的理念不强，产业发展模式雷同，不同地区确定的主导产业有很高的相似度，一旦市场需求出现趋势性萎缩，产能过剩问题就会比较突出。如果不能有效解决发展模式雷同的问题，现在的新兴产业未来也可能会出现新的产能过剩问题。

（2）发展路径依赖。目前经济增长处于以新代旧的动能转换期，旧动能还在发挥主导作用，有增长的惯性。企业管理经验、技术积累、工人素质等，都还处于比较初级的发展阶段，拉伸产业链条和转产新兴产业的难度较大，短期内还很难根据市场需求进行调整。另外，一些企业确实还抱有熬一熬就能挺过去的想法，拖延了根据市场变化及时调整产品结构和进行技术改造升级的时机，造成了传统产能过剩和企业盈利水平下降。

（二）去产能过程中市场和政府作用出现错位和缺位

根据国发〔2016〕6号、7号文件的精神，本轮去产能坚持市场倒逼、企业主体、地方组织和中央支持的基本原则，也就是说要发挥好市场配置资源的决定性作用，企业的主体作用和政府的引导作用。地方同志普遍反映，这一基本原则提的很好，正确定位了市场、政府和企业的关系。但在一些地方本轮去产能的实际操作中可能会出现另一种倾向：把工作推向市场和企业，放任自流。这与当前地方简政放权，推进工作缺少抓手有一定的关系，也与监管职能发挥不到位，环保、安全、质量、技术等标准不明确，执法不严格也密切相关。另外，由于尚未建立全国统一的产能监测预警体系，政府在确定去产能政策时面临着底数不清，工作基础不牢固的问题，导致政策落实起来容易打折扣；缺乏统一的评估标准和方法，难以对各地去产能工作给出客观公正的评价，这影响了地方推进去产能的积极性，也影响了去产能政策落实的效果。

（三）去产能人员安置费用缺口较大，再就业比较困难

山东和江苏两省在钢铁和煤炭等传统行业去产能方面相对基础要好一些，地方经济实力也相对比较强。但通过调研了解到，两省在实施去产能方案中一个突出问题是人员安置难。 “十三五”期间山东省压减钢铁和煤炭产能涉及需要安置的职工约为23万人。按照人均安置费用15万元估算，仅2016年山东省需要安置职工的费用约100亿元，而已下拨的中央财政奖补资金不足20亿元，仍有较大的资金缺口。江苏省化解过剩产能涉及需安置职工约2.39万人，按照人均安置费用10万元计算，需要24亿元左右，然而中央财政已拨付奖补资金仅为6.36亿元，人均补偿仅2.66万元，与实际需求仍有很大缺口。面临经济下行压力，地方财政收入增长缓慢，地方财政能够用于人员安置的资金也非常有限。另外，宏观经济下行已经开始影响到劳动就业，给去产能的人员分流安置造成较大困难。钢铁、煤炭企业去产能分流的职工多数年龄偏大，不具有其他就业技能，很难安置再就业。另外去产能中一些国有僵尸企业的处置还会带来企业办社会职能分离的问题，如山东省属企业——肥矿集团有10万矿区职工，企业债务负担沉重，矿井关闭后办社会职能移交任务繁重，这些都会给维护社会稳定造成很大的压力。

（四）差别化信贷政策未能落到实处，产业转型升级的资金瓶颈依然突出

按照供给侧结构性改革的总体要求，在化解传统过剩产能的同时要推动产业转型升级，积极提升供给质量和改善供给结构。为此，八部委出台《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》，强调实行差别化信贷政策。但从调研了解的情况看，金融机构强调内部风险控制，事实上并未真正落实差别化信贷政策，而是对产能过剩行业普遍收紧信贷闸门。目前主要金融机构都采取审慎新增授信，提高授信审批层次。如建设银行对钢铁等5大产能严重过剩行业由总行进行名单核准，其他4类过剩行业分别由一级分行和省行进行名单核准。今年以来，山东省大部分银行的产能过剩行业信贷规模呈明显下降趋势，不利于支持行业提升发展质量。江苏同志反映，一些金融机构谈钢色变，在信贷政策上存在国有和民营双重标准，特别是对民营中小企业信贷政策收紧，严控贷款规模，续贷转贷困难。有些企业不缺好的产品、不缺市场，但往往因为资金链断裂就倒闭了。

（五）僵尸企业债务处理难，兼并重组动力不足

国务院提出对僵尸企业的处置方法主要是兼并重组和破产清算。但从调研的情况看，目前僵尸企业债务处理困难和兼并重组动力不足等问题，导致处置工作推进难度比较大。僵尸企业往往背负高额债务，一旦企业退出市场，债权银行将面临大量不良资产，债权银行为抑制不良贷款上升，尽力阻止企业破产退出。比如山东省肥矿集团有银行贷款135亿元，每年仅财务费用就需要9亿元，产值仅40亿元，银行不同意企业破产。同时，债务担保链难以解脱。部分企业相互之间有大量贷款担保，一旦一家企业破产，往往会牵出一串企业的连带责任，极易导致塌方式破产的风险。政府为维持经济平稳和社会稳定，也不太倾向于选择破产方式使特困企业退出。而从兼并重组看，僵尸企业所处行业一般都是产能过剩行业，大部分企业盈利都处于低位，短期内还无法形成良好市场预期。大多数优强企业重组其他企业的意愿不强、动力不足。江苏省同志还提出，兼并重组中涉及的土地问题也会影响并购的意愿。

三、去产能和扩大中高端工业产品供给的政策建议

地方调研普遍反映，去产能应更多地依靠市场优胜劣汰机制来实现，政府应营造公平公正的市场竞争秩序，制订恰当的行业准入门槛、产品质量标准、节能环保标准等，并严格监管执法，彻底打破劣势企业侥幸苟活心理，倒逼劣势企业能够主动地退出产能严重过剩行业。同时，政府应对主动退出产能企业给予适当的资金奖补，处理好职工安置问题；积极协调处理好退出产能企业的债权债务和资产处置问题；建立全国统一的产能过剩监测预警机制；大力推动工业产品结构优化升级。

（一）去产能政策要接地气，中央有关部委政策制定与地方执行要协调联动

调研中普遍反映强烈的问题是，中央有关部委频频出台一系列政策措施，政策文件多到各级地方政府部门学习都来不及的地步，只好以文件落实文件，以会议传达政策精神。特别是有的政策不接地气，地方政府难以有效操作，必然是政策效果大打折扣。因此，必须加强调查研究，加强中央部门与地方下调联动。山东、江苏同志认为，当地钢铁等行业落后产能已经基本淘汰，现有产能为优质产能，不仅符合国家产品质量、能耗环保标准等，而且经过国家审核备案。但从全局来看，产能严重过剩必须得到化解，这就要求中央部门加强与地方政府的政策协调，处理好全局与局部的关系。

（二）以市场化手段为主推动去产能

政府在去产能中的积极作用无容置疑，但是，去产能应以市场化手段为主。一是政府的职能主要在于通过制定环保、节能、清洁生产、产品质量、技术水平等标准，用硬指标衡量企业，通过市场优胜劣汰实现去产能。二是政府应依法依规去产能。山东发改委建议，国家层面尽快协同组织开展钢铁煤炭行业执法检查，按照环保、能耗、质量、安全等方面的相关规定，形成倒逼落后产能退出的合力。三是政府应减少对破产重组的行政干预，更不应该拉郎配，通过行政手段要求经营良好的企业特别是民营企业去兼并重组濒危企业。

（三）妥善安置产能过剩企业下岗分流人员

调研发现，人员安置是去产能中的一大难题，必须妥善解决好。一是用好中央财政专项奖补资金。中央财政奖补资金主要根据各省市区所需化解的过剩产能总量以及需要安置人员数量，按照多化解多补贴的原则实行分配。切实将资金用到解决企业退出后人员分流、安置奖补等关键领域。此外，有地方建议适当增加中央财政奖补资金的总量，弥补地方人员安置中的资金缺口。二是应允许地方发行长期债券、对中央奖补资金实现补充。在资产处置上，除中央专项资金外，允许地方政府设立过剩行业去产能转型基金，资金来源于发行长期专项债券，按相关省市区去产能规模确定债券发行额度，由省级政府发债并偿还，中央政府给予贴息补助。在基金使用上，赋予地方政府更大的自主权和创新空间。三是充分发挥政府政策托底的作用，提供再就业职业技能培训，确保下岗分流人员在去产能过程中，不出现规模性失业风险，保障群众基本生活。四是配合国有企业改革，将从债务重组中退出的国有资本充实到社保资金账户中来，稳定和适度增加失业人员的社保资金供给。

（四）有效处置产能过剩企业债务和不良资产

去产能过程中不良贷款率呈上升态势，应妥善处置产能过剩企业的债务和不良资产。一是推动有序破产重组。依法破产重组，强化政府支持力度，加大财税对银行处置核销不良资产的支持。调研发现，无锡尚德作为全球知名光伏组件生产商，2012年出现整体性债务危机，震动全球光伏行业。在后续处置该案中，地方政府主动作为，由政府相关职能部门为主体成立的清算组直接担任管理人，经过强力斡旋，2014年4月无锡尚德破产重组顺利完成。二是有序推进资产证券化分步化解不良资产风险。支持金融机构做好呆账核销和抵债资产处置，完善不良资产批量转让，通过既有或新设的资产管理公司帮助银行剥离产能过剩企业带来的不良资产，将不良资产打包管理，再通过有序的证券化逐步化解金融风险。三是商业银行债转股，问题债务权益化。推动商业银行对部分资质较好的资产进行权益投资，通过债转股的形式减轻兼并企业的债务压力。

（五）建立全国统一的产能过剩监测预警机制

山东省发改委建议，针对产能严重过剩行业，建立全国统一的产能严重过剩信息预警机制，加强动态监测。尽快建立和完善主要行业产能利用率、现有产能、在建产能、拟建产能、产品产量及库存等指标的统计监测体系，定期向社会披露相关信息，为企业投资决策提供准确信息服务，也有利于政府科学决策。同时，应当建立决策评估机制，定期对各区域、行业的去产能状况进行评估，及时预警，及时纠偏。此外，加强与国土、环保、金融、财政等信息系统互通互联，形成协同监管机制。

（六）做到“有减有加”，扩大中高端工业产品供给

去产能过程中不能只做减法，还要做好加法，扩大中高端产品有效供给。地方建议，一是加大对产能过剩行业升级改造的支持力度，进一步优化产业、产品供给结构，加强高端产品技术研发，推动产业迈向中高端。二是促进企业技术创新，培育新动能。创新要素市场化配置、科技大市场建设、科技成果转化、科技资源开放共享等方面加大改革力度；促进资本市场健康发展，完善风险投资机制，完善科技创新投融资机制。三是加快完善金融市场，提高金融对企业创新支持力度。资金配置效率的提高，迫切需要推动金融体制改革，加快完善金融市场建设，为我国企业特别是民营企业提供更多、更高效的金融服务。四是加快国企改革，切实提高资源配置效率。目前国有企业在去产能和解决僵尸企业问题上最为突出，国有企业占有人才、资金、土地、各类自然资源等要素，迫切需要加快国有企业体制机制改革，提高全社会要素配置效率。五是切实加强知识产权保护，吸收国外先进经验，完善我国知识产权制度，关键在于严格执法，违法必究，真正保障技术创新企业合法利益。

（本文为国家发改委党校第69期处长班第一组调研报告。调研组成员：国家发改委政研室新闻处处长李玉举、社会司社会政策处处长何平、经济运行局交通与物流处处长卫勇，国家能源局核电司综合处处长李泽，国家信息中心经济预测部宏观经济室主任牛犁，国家发改委宏观院经济所消费室主任王蕴、中国经贸导刊社长助理陈弘仁、中国经济导报社战略新兴产业编辑部副主任方方。组织员：国家发改委党校老师李德军。执笔：牛犁、王蕴、陈弘仁）