食药机构改革如何走出迷途

罗燕

在不断的争议与机构调整中，一些地方开始出现基层食药监管人员故意离职或者调动的现象，极大地削弱了基层食品药品安全监管工作。

“之前是得了改革焦虑症，现在几乎又要患上改革狂躁症。”中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏在调研时，一些基层食药监管人员这样说。食药机构改革将走向何方？很多基层食药机构人员在密切关注这一动向。

对于食药机构改革的两种主要模式——单设食药监局与设综合的市场监管局，全国人大常委会委员长张德江表示，目前并没有要求大家“一刀切”，没有要求大家都要怎么办。他强调，地方食品安全监管机构调整模式的选择一定要从实际情况出发。

如何选择

单列还是综合？在食药机构改革的过程中，很多地方为这样的问题纠结。

从目前的情况来看，在省级层面，只有天津组建了“市场和质量监督管理委员会”，其他省份还都是单独组建食药监局。但大部分县选择了成立综合的市场监管局。据国家食药监总局局长毕井泉在今年2月份透露，全国70%的市和30%的县选择了单列模式，成立了独立的食品药品监管机构。

这个数据一直在变化，在改革的过程中，很多地方出现反复。据统计，2014年底，全国95%的市、80%的县设置了独立的食药监局。但到2015年底，独立设置食药监管部门的市减少到82%、县减少到42%。

今年6月份，内蒙古通辽市从综合的市场监督管理委员会改为设立单独的食药监局后，有些地方也传出要重新单设食药监局。

食药机构到底该怎么调整？关于两种模式的争议还在继续。

谈及两种模式的选择，张德江表示：“如果你们这个县是食品生产大县，食品生产是它的支柱产业，那么不让它设（独立的食品药品监管机构）它也要设，因为它怕出事，一旦出事，产业支柱没有了。有的县没有什么食品加工业，自给自足就不错了，县城里有几个小餐馆就不错了，因此他们就没有这个紧迫性，几家合在一起搞搞抽查就可以了。这些都是实事求是的情况。目前并没有要求大家‘一刀切，没有要求大家都要怎么办。”

如果不“一刀切”，“怎么切”依然是一个问题。

国家行政学院副教授胡颖廉注意到，全国排名前500个食品产业大县，单设食药监管机构的仅为48%。而在全国排名前100的药品产业大县中，单设食药监管机构的比例更低。

他认为，在这种现实面前，张德江委员长的话更在于肯定单设的意义。

根据2013年国务院发布的《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式。

“从这份文件看，统一单设是原则，其他模式是例外。人口和产业都少的欠发达地区，可以考虑综合。”胡颖廉说。

据刘鹏分析，我国大部分地区目前仍然处于工业化中期，在这个阶段，基层每天面临大量简单重复的监管任务，以及突发事件应对。监管面的全覆盖和监管队伍的稳定要比监管专业性的问题更为迫切。

他认为，在选择模式时，要充分考虑本地食药产业的发展和集中程度，以及食药安全风险的特征，进行全面评估之后再加以确立，避免为了改革而改革的现象。

在不断的争议与机构调整中，一些地方开始出现基层食药监管人员离职或者调动的现象，极大地削弱了基层食品药品安全监管工作。

“无论怎样的监管体系，如果需要发挥作用和实效，都需要一定的时间。稳定体制是当前地方食药体制改革的当务之急。”刘鹏说。

事权划分待明确

“上面千条线，下面一根针。”一位区级食药监管工作人员这样感叹，他所在的市设立了综合的市场监管机构，但加挂了食药监局的牌子。他用“疲于奔命”形容自己的工作状态。“文件、报表太多，工作量太大，检查的时候连快检都没有时间做，培训也只能蜻蜓点水。”

机构改革后，很多地方原属于市级食药机构分管的事情也被下放到基层监管所。“食药监局原来在基层没有所，很多事情由市局的科室亲力亲为，但设了基层所后，就由基层人员干了。市局的工作就是转发通知，打电话。”一位市级市场监管人员告诉《民生周刊》记者。

大量监管工作转移到基层监管机构，基层监管人员能否胜任？《民生周刊》记者在采访中发现，不管是采用单设还是综合模式，很多地方都面临这个问题。“在一些大的企业面前，基层所的监管人员有时连门都进不去。”一位县级食药监管人员说。

目前，我国的食品药品监管体系有4至5个层级，即国家总局、省级局、设区市局、县级局及乡镇分局。在这么多层级的体系中，每个层级到底该负责哪些工作，却一直不太清晰，尤其是在食品药品地方政府负总责及落实基层监管责任的驱动下，很多基层的县乡机构成了“万能局”。

“在这种体系之下，名义上责任落实到位了，恰恰是上面将所有的监管责任风险转移、转嫁到基层。处于上面层级的监管部门，从理论上而言，工作任务都可以‘虚化，可以多做，也可以少做，甚至可以不做。至于具体责任，似乎没有与基层‘共担问题。”江苏南通食药监局副调研员缪宝迎说。

他认为，食品药品监管必须体现层次性，哪个层级做什么？负什么责？应该在顶层设计好，不能够层层下放，也不能越俎代庖。“应该考虑专业技术要求和产品的风险程度。专业要求高、产品风险程度高的，主要由高层级机构承担监管责任，专业性和产品风险相对较低的，监管责任主要落实到基层。”

比如，在药品方面，食药监总局主要负责药物政策的制定与药品研发、注册等阶段的监管以及药品不良反应监测信息技术层面的汇集、分析、发布等。省级食药监局负责部分药品研发、注册等方面的事务，重点放在药品生产监管方面，尤其是高风险产品的监管。药品流通监管中的批发、连锁企业总部监管等，由设区市局为主承担。县级机构只承担药品零售企业监管。

刘鹏强调，基层要覆盖，顶层要专业。食药安全监管的专业性更多地应当体现在顶层和中间的监管力量上，国家和省级层面的监管力量必须单列，保障专业监管人员的专业技能与水平，而在县级及其以下的监管活动中，更多地需要依靠“人海战术”来执行。在美国，FDA的监管专业性也更多的是体现在联邦和州政府一级。因此，解决好食药安全监管工作的中央、地方事权划分问题才是根本。