生物多样性立法应尽快起步

赵慧

尽管大熊猫、藏羚羊、朱鹮等国家重点保护野生动植物种群数量稳中有升，但在更大范围内，政府层面的努力并未能遏制住生物多样性丧失的下降速度。

当地时间9月4日，世界自然保护联盟（IUCN）在夏威夷公布了最新版的濒危物种红色名录，大熊猫受威胁程度由濒危降至低一等级的易危。这意味着，长期位列中国十大濒危动物首位的国宝大熊猫已经不属于濒危物种。一同降级的还有藏羚羊。

大熊猫与藏羚羊的双双降级，无疑表明中国开展的一系列野生动物保护工作获得了积极回报。然而不能忽视的是，尽管不再属于濒危动物，1864只野生大熊猫的现存数量仍使其难逃“受威胁物种”名单，中国生物多样性下降的总体趋势并未得到根本遏制。一组去年发布的数据显示，中国无脊椎动物受威胁（极危、濒危和易危）的比例为34.7%，脊椎动物受威胁的比例为35.9%，受威胁植物有3767 种，约占评估高等植物总数的10.9%。

2000年，联合国确定了各国未来15年的8项发展目标，其中的7B目标是“降低生物多样性丧失，到2010年显著降低生物多样性丧失的速度”。“中国提前完成了多个千年发展目标，只有一项没有完成，就是7B目标。”中国绿发会副理事长张佐双说。

未完成的国际承诺透视生物多样性保护形势之严峻，多数受访专家认为，迫切需要制定一部《生物多样性保护法》，以全方位、系统性地保护我国动物、植物、微生物及其赖以生存的生态环境。

生物多样性丧失之痛

中国是全球生物多样性最丰富的12个国家之一，但近几十年来，由于栖息地的碎片化、过度猎杀、全球气候变化等因素，中国也成为生物多样性丧失最严重的国家之一。

人类的开发活动及环境变化是全球生物多样性丧失的主要因素。对于大熊猫而言，农耕、砍伐树木带来的大熊猫自然栖息地的破坏是造成大熊猫数量减少的原因。

尽管大熊猫受威胁程度有所下降，但IUCN亦提醒，气候变化仍可能在未来80年中造成大熊猫赖以生存的竹林减少35%以上，从而抵消过去20年中取得的成果。

去年年底发布的《地球生命力报告·中国2015》特别强调了两类特殊动物种群。一类因具有经济价值而遭遇灭顶之灾。例如，由于麝香可入药且是昂贵的香料，过度捕杀和森林退缩造成中国麝科动物种群数量在1970—2010 年间下降了92%，成为濒危物种。

另一类则由于与人类是“近亲”，亲缘关系越近的物种对资源和空间的竞争最为强烈，城镇、农田等人类创造的环境占据了其他灵长类动物赖以生存的家园。中国18 种灵长类动物的生命力指数表明，在1955至2010年间种群数量下降了83.83%，其中在1970至2010年间下降了62%。

分散立法无法整体保护

“过去30多年以来，我国的开发强度非常大，使得生物多样性丧失在加快。如果不对生物多样性进行保护，我们的丧失速度可能会比任何一个国家都要快。”中国政法大学教授王灿发说。

事实上，中国将生物多样性保护纳入国家政策考量层面的时间并不晚。早在1992年，中国就签署了联合国《生物多样性公约》，成为该公约最早的缔约国之一。随后，中国展开了一系列行动。

1994 年，中国颁布《自然保护区条例》，成立了24 个部门组成的中国履行《生物多样性公约》工作协调组。

截至2013年底，中国共建立2697个自然保护区，总面积约14631万公顷，其中陆域面积14175万公顷。以大熊猫保护为例，全国建立了67个大熊猫保护区，面积达336万公顷，有66.8%的野生大熊猫和53.8%的大熊猫栖息地纳入自然保护区网络。

不过，尽管大熊猫、藏羚羊、朱鹮等国家重点保护野生动植物种群数量稳中有升，但在更大范围内，政府层面的努力并未能遏制住生物多样性丧失的下降速度。

不少业内专家提出，分散性的保护无法从整体上扭转我国生物多样性快速丧失的不利局面，应对生物多样性进行整体性保护，制定一部综合性的生物多样性保护法迫在眉睫。

据统计，中国现在拥有50 余部有关生物多样性保护的法律法规，如《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《种子法》等，涉及生态系统、物种、基因等不同层次。但是，单一的立法无法涵盖生物多样性保护的广阔范围。

在王灿发看来，这些法律非常分散，生物多样性的保护需要从整体上立法，分散的立法不能对生物多样性提供全面整体的保护。

IUCN中国总代表朱春全认为，现有立法不是太少而是太多，对普法造成很大障碍。“希望通过制定生物多样性保护法，系统地梳理现有中央和地方的法律法规，一些过时的、与现有理念有冲突的法规应立即废除。”

履约与追责

近年来，随着转基因生物安全、外来物种入侵、生物遗传资源获取与惠益共享等问题出现，生物多样性保护变得更为复杂和严峻。

作为联合国《生物多样性公约》履约国，中国一直积极履行自身义务，特别是近年来，伴随一些新挑战的出现，工作力度有所加大。2011 年成立了中国生物多样性保护国家委员会，并发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030 年）》《联合国生物多样性十年中国行动方案》。

环保部自然生态保护司调研员井欣表示，参加联合国《生物多样性公约》是一个国家履约的重要标志。目前，我国在履行《生物多样性公约》方面存在很多空白，但在物种保护、保护地、濒危物种名录、入侵物种等方面也形成了一些具有中国特色的东西。

“履约24年应该有一部生物多样性保护法，国际上有公约，国内就应该有所配合。”井欣说。

武汉大学环境法研究所所长秦天宝也认为，从履行国际公约角度看，中国应将生物多样性保护立法提上日程。“制定生物多样性保护法非常有意义。世界上有十几个生物多样性丰富的国家，很多国家都有专门的生物多样性法律。”

至于如何立法，王灿发认为，必须建立一些相关制度，包括检测调查制度、转基因生物技术管理制度、濒危物种抢救和恢复制度、生物入侵管理制度等。“一部法律要想让它有用，必须有若干能够具体实施的制度，否则就会很空泛。”他建议，开发建设活动对生物多样性影响的评估和审查也应作为一项重要的制度予以规定。

中国人民大学法学院教授周珂认为，生物多样性保护涉及领域较多，仅靠一两个部门根本无法管理，应借鉴《环境保护法》的政府环境责任制。“对政府官员的政绩考核加入生物多样性保护方面的内容。但之前要建立基础名录，本地有哪些物种，哪些属于濒危，在本届政府执政期间如果出现一个物种灭失，就应追究相应责任。”