征地与相关改革的非协同性问题探讨

祝天智　刘文丽

〔摘要〕 改革开放以来，我国征地改革的步伐与土地产权、宏观经济体制以及社会管理模式都呈现明显的非协同性特点。这种非协同性变革造成诸多矛盾与冲突，诱发一系列现实问题。因此，面对当前征地方式非改不可的现实，正确的思路应该是坚持协同改革的方向，立足于农地产权及市场经济体制不断完善的现实，着眼于统筹城乡发展的需要，构建以市场化收购为主、以强制征购为辅的农地非农化路径，消除各种摩擦和冲突，适时进行相关改革，形成促进全面深化改革的合力。

〔关键词〕 征地改革，协同变革，农地产权

〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0077-06

近年来，“我国征地制度必须进行改革” 〔1 〕几乎成了官方和学术界的共识。政府曾多次明确表达进行征地改革的决心：早在2011年，时任总理温家宝就曾明确表示，“明年一定要出台相应法规” 〔2 〕；2012年召开的党的十八大也指出，要“改革征地制度” 〔3 〕。继而，党的十八届三中全会再次强调，“缩小征地范围，规范征地程序” 〔4 〕。同时，学术界围绕征地改革也进行了长久而热烈的讨论。然而，一方面，改革仍然面临重重障碍，始终难以真正启动；另一方面，学界在许多基本问题上尚存在严重分歧，远不能为改革提供智力支撑。究其原因，这一方面是因为征地改革是系统改革过程中的枢纽性环节，涉及的因素极其复杂、敏感，因当前我国尚有诸多涉及征地的配套改革没有完成，不能贸然进行改革；另一方面，学界的研究多集中于土地征收本身，缺少运用系统观点对改革过程中各种要素之间复杂关系的细致考察，尤其对征地与相关改革之间的非协同性造成的边界冲突缺少深入揭示，对未来改革过程中各要素之间的协同关系缺少足够的研究。因此，笔者尝试考察改革开放以来土地征收与相关改革的互动关系，揭示其明显的非协同性变革特点及其造成的矛盾问题，并力图提出协同性改革的政策方案，以期推动征地改革尽快启动并顺利进行。

一、征地方式与相关改革的非协同性问题

我国的征地方式形成于计划经济时期，它是与当时的土地产权规定、经济管理模式和社会保障体系相互匹配的。在土地产权方面，当时实行高度集中的公有制和城乡二元格局，人民公社既是土地的所有者，又是征地主体，土地征收的主要目的是优先发展工业和城市，因此，征地补偿往往很少甚至是无偿的，补偿的对象就是村集体经济组织；在管理模式方面，当时实行严格的城乡二元体制和单位制管理，对被征地农民的安置主要采取就业安置的形式，通过农转非和招工的方式进行，一揽子解决被征地农民的就业、社保、养老等问题；同时由于实行高度集中的计划经济管理模式，土地属于集体所有，土地的征收一般并不直接影响单个农民的生产生活，因此，征地谈判的对象主要是生产队，补偿的对象也是集体经济组织。在社会保障方面，生产队既是经济单位，也能够为农民提供养老等社会保障，因此不会诱发失地农民的社会保障难题。改革开放以来，农村的土地产权、经济体制和管理模式都发生了巨大变化，而征地方式虽然也有过多次改革，但其基本框架没有发生根本变化，仍然具有明显的计划经济痕迹，这种改革的非协同性造成了诸多矛盾，进而成为征地方式缺陷的根源所在。

（一）征地与土地产权改革的非协同性

首先，农民的土地承包经营权已经长久化，但现有征地补偿仍然延续改革开放之初承包期较短背景下的规定，即“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍” 〔5 〕。在改革开放之初，由于土地承包期只有15年，即使在第二轮承包期间，承包期也只有30年。由于在承包到期之后，甚至在承包期以内，被征地农民可以通过村集体经济组织的土地调整，再次获得土地。因此，上述不超过农业年产值30倍的规定虽不尽合理，却能被农民接受。然而，1993年之后，国家逐步调整了土地承包期政策，尤其是党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系保持稳定并长久不变” 〔6 〕的政策之后，这种“长久不变”的规定虽然模糊，但正如陈锡文所权威解读的，“肯定比现在的30年不变要长” 〔7 〕。此政策的出台使土地承包经营权已变成“一种作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制” 〔8 〕321。显然，现有的关于征地补偿的原则规定已经落后于土地产权变革的步伐了。

其次，农村土地所有权的权能越来越小，但其在土地征收中的重要性仍基本没有变化。随着改革的深入，先是作为所有权重要权能之一的土地调整权被废止，接着是附着于所有权的基层组织征收税费的权力被废止。所有权既不表现为占有权，也不表现为使用权，其在农业范围的收益权和处置权也基本全被转让给承包经营权，所有权的主要权能所剩无几，甚至有些学者认为土地“所有权已无价值，已被消灭” 〔9 〕。但是，现有土地征收仍然以对所有权的补偿为主，即土地补偿费为前三年平均产值的六至十倍，安置补偿费为前三年平均年产值的四至六倍。相反，现有征地过程对承包经营权的补偿却没有明确的规定。不仅如此，在征地程序的设计上，代表所有权的村级组织仍是征地谈判的对象，这也没有反映所有权与承包经营权之间此消彼长的状况。

再次，农民的土地承包权已经被赋予农业使用范围内较为完整的收益权，通过转包、出租、互换、转让等方式的流转权，以及抵押权和担保权等处置权。随着上述权利的行使，必然会产生一些新的权利，如经营权、担保权等占有权利，但现行的征地过程中只规定了土地补偿费和安置补偿费，对基于土地流转和担保、抵押而产生的其他权利，并未规定具体的补偿方法。

（二）征地与宏观经济体制改革的非协同性

改革开放以来，我国经济体制最深刻的变革无疑是市场经济的建立和完善。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济” 〔10 〕，为此需进行系列配套改革。然而，我国征地改革的步伐却远远落后于市场经济体制的要求。这主要表现在：首先，我国的土地征收仍具有浓厚的计划经济色彩，明显违反市场经济的基本准则和规律。市场经济要求市场能够准确反映资源的供求关系和稀缺程度，土地价格应该由市场遵循经济规律通过供求关系的变化进行调节。然而，我国的土地征收却未按照此要求进行相应改革，无论是土地的征收价格，还是土地的出让价格，都主要是由政府决定的，很难反映资源的供求关系和稀缺程度，更难反映资源的真正市场价格。不仅如此，现行的征地过程中对所有土地都按照统一的农业产值倍数方法进行补偿，更难反映各类土地之间的市场禀赋差异。其次，市场经济要求市场交易应该基于公平、自愿、平等的原则进行，但我国的土地征收中基本未考虑市场经济的上述基本原则。按照西方成熟的市场经济国家的通行做法，一般先基于自愿原则进行收购，只有收购失败，才会启动强制征购。而且，无论是市场化收购还是强制征购，都是基于公平原则进行的。反观我国，既不在征地过程中实行公平补偿，也没在征收之前设置基于自愿的收购，征收方和被征收方更不是平等的市场主体关系。

（三）征地与社会管理模式变革的非协同性

首先，改革开放之前，实行城乡二元格局的社会管理模式，而当时的征地方式恰恰是与上述社会管理模式相适应的：一方面，通过压低征地价格，为工业和城市的优先发展提供支持；另一方面，通过对土地和户籍的控制，把农民固定于土地之上，为城市提供粮食、原料和资金的支持，从而维护和巩固二元格局。然而，新世纪以来，统筹城乡发展的步伐不断加快，促使各类生产要素在城乡之间自由流动，公平交易成为统筹城乡发展的关键。在土地征收中，就需要改革刻意压低地价、剥夺农民的做法，充分尊重农民的各项土地权益，使农民合理分享征地过程中的土地增值收益，并为他们在征地之后的城市化创造条件。然而，先行的土地征收既没有改变对土地的补偿方法，也没有在安置方式方面为农民城市化作出努力。

其次，现行土地征收未适应就业、医疗、养老等体系的变化而作出相应变革。在计划经济背景下，征地安置可以通过转户口和安排进城就业的形式进行，这种安置方式既解决了失地农民的就业问题，也一并解决了其医疗、养老等问题，因此，这种安置方式与当时的社会管理模式具有较好的契合性。然而改革开放以来，随着就业的市场化和社会保障的社会化，转户口已没有太大的意义，安置工作也已不可能，原有的安置方式实际已经失效。而现行的征地安置办法，虽然有安置补偿费的规定，但实际仍是按照计划经济的思维来考虑农民安置的，根本没有详细计算在市场经济条件下，农民的医疗、养老、就业等社会保障的成本，其相对于我国社会管理模式的变革显然也是滞后的。

二、非协同性问题造成的负面影响

作为一个紧密联系的协作系统，社会任何子系统的非协同改革都可能引发各子系统之间的矛盾和摩擦，进而引发各种经济和社会问题的发生。土地征收连接经济与社会、城市与乡村、工业与农业，与其他各种子系统之间存在极其复杂而紧密的联系，它与其他子系统之间的非协同性问题，也引发了一系列问题。

（一）征地与农地产权改革的非协同性诱发了大量征地冲突

虽然在改革开放之前和改革开放之初也有征地冲突，但其数量远低于现在。国务院发展研究中心课题组2008年对全国2749个村的调查发现，“在36%的被调查村庄中发生过与征地相关的暴力事件” 〔11 〕25。虽然征地冲突发生的根源是多方面的，但其中最重要的原因之一在于：土地征收的变革既滞后于土地产权改革，更跟不上市场经济发展完善的步伐，从而引起各主体之间边界的交叠与矛盾。

首先，由于征地与土地产权改革的非协同性，造成农民与地方政府之间利益边界及权力—权利边界的冲突，从而不可避免地引发征地冲突：一方面，国家授予农民的“土地承包权的性质已经非常接近于所有权” 〔12 〕，并且中央明确规定：“要确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。” 〔13 〕但另一方面，现行土地征收中地方政府仍拥有按照土地年产值倍数的方法进行补偿的权力，这两者之间的矛盾显然很容易引发征地冲突。在征地程序设计方面，国家一方面为了维护农民土地权益，规定“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”，而且“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料” 〔14 〕。但另一方面，地方政府仍拥有包办从项目立项到补偿方案制定再到方案执行的权力，上述农民权利与政府权力的不合理边界，也必然会导致农民无法阻止政府征地与政府无权强制农民签字的矛盾，进而导致农民与政府之间的冲突。

其次，征地与土地产权变革的非协同性，还会诱发农民内部的征地冲突。一方面，由于土地所有权权能萎缩和承包权权能的扩展，尤其是承包期的长久化，承包土地的农民应该获取更多的补偿；但另一方面，现有土地征收中关于土地补偿和安置补偿的比例并未变化，导致代表土地所有权的村级组织与承包土地的农民之间，以及作为土地共有人的未被征地的农民与被征地农民之间土地权益边界的模糊与交叠，从而诱发被征地农民与村干部之间，以及被征地农民与未被征地农民之间的征地冲突 〔15 〕。

（二）征地与宏观经济体制改革之间的非协同性构成了地方政府滥征耕地和土地浪费的重要原因

为适应市场对资源配置起决定性作用的需要，国家建立了土地市场，并逐步限制了协议出让和无偿划拨用地，规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。上述用途之外的土地出让，如果“同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让” 〔16 〕。然而，由于我国并未进行相应的征地改革，上述规定不但无法达到发挥市场作用和优化配置资源的目的，反而成为了一些地方政府谋利的工具和土地浪费的诱因。

首先，虽然随着市场经济的发展，土地作为市场要素的价格被显现出来，但由于征地改革严重滞后，地方政府对“地价双向垄断” 〔17 〕，严重扭曲了土地的市场价格，一方面，土地征收成本不仅无法限制地方政府的征地规模，相反，极其低廉的征地价格反而因为能给其带来收益而成为其极力扩大征地的动力；另一方面，其对土地出让价格的垄断和操控不仅难以优化土地资源配置，反而成为开发区泛滥、城市盲目扩张和楼堂馆所屡禁不止等土地浪费的根源。

其次，虽然市场经济有优化土地资源配置的功能，但由于现有土地征收中地方政府既有权决定征收土地的区位和顺序，也有权决定土地供给的类型和区位，市场信号往往被政府行为扭曲甚至完全颠倒，导致土地既无法配置到最具市场需求的地方，更无法配置到效率最高的方向和环节。以城市发展为例，地方政府往往会优先考虑征收远离城区的耕地造新城，而不是首先考虑使用城区空闲的土地，因为前者的价格远低于后者，最终既造成老城区大量土地闲置或者低效利用，又造成大量耕地被征收用于新城建设，最终形成土地浪费和低效利用。据国家发展与改革委员会2014年统计，全国新城新区规划人口非常庞大①，“被调查的12个省会城市拟建55个新城新区，其中一个城市就要建13个” 〔18 〕。

（三）征地与社会管理模式变革的非协同性阻滞包容共享发展，是实现城乡一体化的重要障碍

近年来，尤其是党的十八大以来，我国加快了共享、包容发展和实现城乡一体化的步伐，并为此在户籍、社保、住房等社会管理的各个方面进行改革，目的是逐步破除城乡二元体制造成的障碍。然而，由于缺少征地改革的相应配合，大大削弱了上述各项改革的效力。

首先，现行征地对农村和农民的歧视是与包容共享发展的价值取向相悖的。权利公平、机会公平和过程公平是共享发展和包容发展的前提。由于现行土地征收中实际存在对农民土地权利的歧视，他们既无法得到公平的补偿，更无法公平地参与土地增值收益的分配过程。因此，虽然国家已逐步在就业、社保、住房等各个方面为农民共享发展进行了改革，但由于失地农民在土地征收过程中无法获取足够的补偿，他们既无法共享土地增值收益，同时在住房、医疗市场化，社保、教育、就业社会化的背景下，也无法共享经济社会发展所带来的城市住房、医疗、社会保障、教育等发展成果，因此是与包容发展和共享发展的目标相悖的。

其次，虽然我国正在努力打破实现城乡一体化发展的障碍，但由于在现行征地方式下难以形成城乡统一的建设用地市场，并实际存在明显的土地价格“剪刀差”，成为阻碍统筹城乡发展和实现城乡一体化的最重要障碍之一。“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”和“保障农民公平分享土地增值收益” 〔4 〕是健全城乡发展一体化体制机制的重要环节，而要实现上述目标，必须构建城乡统一的建设用地市场。然而，由于征地改革滞后，一方面，各地方政府不仅控制着建设用地的供应，而且掌握着集体土地的征收权，征地与供地的价格差是其财政收入的重要来源，因此，地方政府的行为成为扭曲土地价格和阻碍城乡统一土地市场构建的最重要障碍之一，因此也成为统筹城乡发展的不利因素。另一方面，土地征收与土地供应价格之间的巨大“剪刀差”，实际上是将巨额财富从农村转移到城市，构成了对农民的剥夺，显然是不利于缩小城乡差距和实现城乡一体化发展的。

三、几点对策性建议

显然，土地征收已经到了非改不可的地步了，而且改革绝不能停留于仅仅提高补偿标准等局部性问题。相反，必须坚持全面协调的发展理念，着眼于全面消除冲突，使土地征收与我国的市场经济体制和土地产权体系相适应，与我国加快实现城乡一体化发展的大势相适应。

（一）适应市场经济体制不断完善的需要，尽快建立以市场化征购为主、以强制征购为辅的土地征收规制，这是消除征地与相关改革矛盾的基础

如上所述，市场对资源配置起决定性作用是市场经济的基本要求，然而我国征地方式对土地资源的配置仍然呈现高度计划色彩，这是土地价格扭曲、市场信号失灵和土地资源配置不当等系列问题的根源。因此，征地改革首先要祛除的就是浓厚的计划经济痕迹，并在此基础上构建尊重市场经济规律和遵守市场规则的市场化农地非农化体制。

首先，建立基于平等协商的市场化土地征购机制，并使之成为农地非农化的主要形式和强制征购的前置环节。将自愿收购作为前置程序是成熟市场经济国家的通例，以美国为例，其正常的程序是“在征收机关完成规划之后，首先同土地所有人进行自愿协商，达成购买协议” 〔19 〕；只有在无法达成征购协议的前提下，才会启动强制征收。这种程序设置的优点在于，一是可以更好地反映土地资源的市场禀赋和稀缺程度，形成真实的市场信号和公允的土地价格，从而有利于土地资源的优化配置；二是可以为统一的建设用地市场的形成奠定基础，从而为发挥市场对土地资源配置的决定性作用提供可能；三是可以为强制征收的补偿价格形成参照价格，从而为征地改革奠定基础；四是可以使多数的建设用地，尤其是工商业等非公共利益需要的用地通过征购的方式实现，免于强制征收的过程，既可以真正遵从《宪法》规定的为了“公共利益”需要才可以征地的规定，又可以极大地降低农地非农化的交易成本，还可以使地方政府从征地冲突的是非漩涡中解放出来，真正实现其作为公共管理者和公共服务者的角色回归。

其次，建立基于公平补偿和程序合法的强制征购机制。无论从逻辑的角度讲，还是从外国的实践经验看，单纯的征购机制肯定无法解决所有农地的非农化问题，政府的强制收购仍然是必不可少的。与现行的土地征收方式不同，强制征购机制在各方面都更加契合市场经济的特点：其一，在强制征购的条件方面，为体现市场经济条件下对财产保护的通则，而且按照市场经济国家通行的做法，只有属于“公共用地”，即直接用于经严格限定的，如国防、外交、政府机关、基础教育、公共设施等建设项目，而不仅仅是基于笼统的“公共利益”需要，而且是在自愿收购无法达成交易的情况下，才可以启动强制征购。其二，在具体的程序方面，为保障符合市场经济所要求的平等交易原则，必须有足够权威的机构，如司法机关或者代议机关，通过司法诉讼或者人民代表大会讨论审批的方式，保障征购条件的合法性；同时给予被征购人反诉权、听证权等切实的程序性权利，以充分公开公平公正的程序，保障征购程序正义。其三，在补偿原则方面，为遵守市场经济的公平交易原则，应确立公平补偿的原则。即不仅要考虑被征购人先期的土地利益损失，还应考虑其未来的土地发展权；不仅要考虑其当前的生活成本，还需要考虑在市场经济条件下其住房、养老、医疗等社会保障的开支需要。具体而言，可以参照当地同类土地的市场征购价，同时考虑使其生活水平不降低和长远生活有保障的要求，形成强制征购价格。

（二）科学设计新的自愿市场化收购和强制征购程序，准确对接已经变化了的土地产权设置，消除各种不合理边界造成的冲突，是征地改革顺利推进的关键

首先，在补偿对象和补偿比例的设计方面，都要充分考虑所有权与承包权的此消彼长。由于现行土地征收方法是在土地所有权权能广而强、而土地承包权权能窄而弱的背景下设计的，显然已经完全不适应变化了的产权关系。因此，在未来的市场化收购和强制征购程序的设计中，在谈判对象的选择方面，显然应该以享有承包权的农民为主，而不应该再以既不享有具体的土地权益、又不再行使土地调整权的村干部为主；在补偿比例方面，也应该基于当前土地承包权长久不变的现实，不能再笼统地规定“土地补偿费归集体经济组织所有”，而应该明确规定所有权、承包权各自所占比例，并明确规定被征地农民、集体留存、有承包地但未被征地的农民、有集体成员资格但没有承包地的农民等各群体参与分配的资格和比例，避免现行模糊化规定所诱发的各类冲突；在补偿标准的确定方面，应充分考虑在承包权长久不变的情况下，一旦农民被征地将无法再获得承包地的现实，取消“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍” 〔5 〕的规定，合理提高补偿标准，真正确保失地农民当前和长远生活都有保障。

其次，未来的土地收购和强制征购程序的设计，还应该充分考虑基于土地流转而产生的各种土地权利关系的变化。随着承包权的物权化，以及承包权相继获得了转让、互换、出租等流转权，并在此基础上导致经营权从承包权中分离出来而相对独立，再加上近期国家赋予土地承包权以抵押权和担保权，所有这些土地权利关系的新变化都需要在未来的设计中予以统筹考虑。一是必须考虑基于土地流转而产生的土地经营权主体的补偿和参与资格。据农业部部长韩长赋透露，截至“2014 年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积 3.8 亿亩，占家庭承包耕地总面积的 28.8%” 〔20 〕，而且随着三权分置的推行和城市化的加速，将有更多的土地被流转。因此，新的设计必须充分考虑上述基于土地流转而产生的土地经营权的补偿及其参与权限。二是随着土地抵押和担保的试点，也必须妥善考虑抵押权人和担保权人在土地被收购或者被征购时的实体和程序性权利。

（三）适应统筹城乡发展的需要，适时进行与征地配套的相关改革

如上所述，土地作为关键的生产资料之一，是统筹城乡发展的枢纽。在彻底重构我国征地方式的同时，既应该从当前我国加快城乡一体化发展的重大战略出发，稳妥消除现有征地方式中阻碍统筹城乡发展的障碍，又必须稳妥对接已经变化了的就业、住房、养老、医疗等系列体制，形成促进统筹城乡发展的合力。

首先，要考虑当前就业、住房和养老都已经市场化的现实，一方面，在补偿份额方面，要在土地市场化收购和强制征购的过程中，对农民因失去土地而在就业、住房、养老等方面损失给予适当补偿，以便弥补当前数额较低的安置补偿费既无法解决失地农民的失业问题，更无法解决其住房、养老和医疗等难题的缺陷。另一方面，需要在新的收购和征购补偿方式方面做出创新，改变目前由政府单方面决定的、单一的补偿方式，建立基于失地农民需要的、多样化的补偿方式，以便满足统筹城乡发展过程中农民多样化的需求。

其次，为促进城乡公平和公共资源的均衡配置，还需要改变各方分享土地增值收益的比重和形式，以及政府土地收益使用的方式。在现行的土地征收中，不仅土地增值收益分配的比例不合理，政府和开发商分享比重过大，而且政府分享土地利益的方式不合理，由于政府直接控制土地出让价格并从中获益，造成地方政府对土地财政的过度依赖。更重要的是，地方政府所分享的土地增值收益的使用方式不合理，主要用于城市和工业，而用于农村和农民的比重过低。因此，在新的土地收购和征购过程中，一是应改变地方政府分享土地利益的方式，变政府直接出让土地为地方政府征收不动产税，变一次性征收为逐年征收，遏制地方政府的征地冲动，解除其对土地财政的过度依赖。二是在新的土地征收和征购过程中，合理界定政府、用地单位和农民分享土地增值收益的份额，适当提高农民的份额，压低开发商的利润率。三是通过设立土地基金等方式，确保政府所获得的土地增值收益有足够的份额用于农村基础设施、农业发展和农民的社会保障，不仅保证土地增值收益初次分配的公平，而且保证土地利益再分配的均衡。

注 释：

①关于这一人口数量，2013年10月19日，在参加“中国新型城镇化市长论坛”发言时，发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令提到，“新城规模和人口超越了现有的体制。大概新城新区的规划，规划的人口加起来达30多个亿，34亿人口”。此后，不仅是媒体人，连研究城镇化的专家、学者也都在引用“34亿”这个数字，认为全国新城新区规划严重失控。参见李敏：《全国“鬼城”规划人口达34亿？》，http：//news.qq.com/original/factcheck/city052.htmlf_pid=135&iarea;=242&icfa;=home_touch。有专家认为此说法不靠谱，如广东省城乡规划设计研究院总工程师（总规划师）马向明认为，“34亿”有可能根本就是个神仙数，中国有所谓城市人均用地1万人/1平方公里的国家标准，所以一般可以用规划用地规模来推算人口规模，这种算法用在新城规划没问题，但用在“新区”上却容易出现问题。中国社科院社会学所研究员、原任中国社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞则认为，城市规划存在很多问题，这是客观的，但这个数据有可能只是一些专家推算出来的，非常不靠谱。虽然理论上局部计划加起来大于整体需求总量是可能的，但“34亿”是不是“实际”的量还真难说。参见张丹：《全国新城新区规划人口达34亿？》，《广州日报》2015年10月27日。

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责任编辑 周 荣