制度伦理观建构与国家治理结构转型

郭锐

〔摘要〕 新时期我国全面深化改革的重中之重是加快国家治理体系和治理能力的现代化，而当务之急则是实现国家治理结构的现代转型。这其中，尤其不能忽视制度伦理观的建构在价值引导、理念转换、模式设计、结构优化、路径安排等多个方面的独特作用。制度伦理观的建构过程及其对“制度之善”的不懈追求和扬弃，对国家治理结构的核心价值、权威决策、行政执行、经济发展、社会保障、政治互动这六大体系的现代转型而言，无疑提供了新的更多思路和更广路径。在改革背景和开放思维下，正确把握国家治理结构的现代转型方向，应汲取经验教训和规避风险隐患，由国家主导推进法治化建设，实现秩序的法治化而非程式化，扎根国情并孕育善的制度。

〔关键词〕 制度伦理观，国家治理结构，现代转型，体系结构互动

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0069-08

制度对政治生活的塑造力、影响力和约束力是不言而喻的，它对政治生态的文明化、政治架构的现代化、政治行为的规范化等具有重大意义。通常而言，“一是制度能够决定谁可以参与某种政治活动，二是制度塑造着政治行动者的政治策略，三是制度影响政治行动者的目标确立和偏好形成” 〔1 〕115。因此，“制度”被约翰·罗尔斯称为“一种公开的规范体系” 〔2 〕50-51，它具有公认的显性或非显性约束力，并展示着独特的制度伦理观。当前我国加快推进国家治理体系和治理能力的现代化，国家治理结构的现代转型已经步入快速轨道。在此背景下，探索树立具有中国特色的制度伦理观并与中国特色社会主义制度相对接，成为一项紧迫而重大的现实课题。

一、制度伦理观建构及其多维度价值

制度伦理是关于制度与人的生存和发展的关系问题 〔3 〕。在现实社会中，制度伦理观对政治生活尤其是政治架构的塑造与变革有着巨大的影响力，它体现着独特的多维度的价值理性。

（一）制度的伦理与制度中的伦理。制度与伦理具有内在的相通性，制度具有并展示着独特的伦理价值性 〔4 〕。柯武刚、史漫飞对“制度”的定义就包括了伦理道德行为准则，即“制度是为约束在财富或本人谋求效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依据程序和伦理道德行为准则” 〔5 〕1。约翰·罗尔斯在《正义论》的开篇中指出：“正义是社会制度的首要德性，正如真理之于思想体系一样。” 〔6 〕3可以看出，正义是制度伦理的主要价值取向之一。

国内学术界对制度伦理及制度伦理观的探讨兴起于20世纪90年代，其时代背景是我国实行改革开放并不断取得新的巨大成就，在加快建立中国特色社会主义市场经济体制的过程中引发了经济社会转型及相关制度的变迁。国内学术界的普遍观点认为，制度伦理的内涵包含两个方面：一是制度的伦理，即对制度正当性、合理性与否的伦理化评价；二是制度中的伦理，即制度本身内含有一定的伦理追求、道德原则和价值判断 〔7 〕。其实，在制度伦理的实践过程中，“制度的伦理”和“制度中的伦理”是相互交织的，始终难以截然分开。二者均是在探讨制度本身独特的伦理价值性，如正当性或非正当性等，它所追求的不外乎是“制度之善”。

（二）变革社会的制度伦理观诉求——制度之善。改革开放后，我国政治经济社会面貌发生了翻天覆地的变化。在党和国家的领导体制、行政管理体制、中央与地方权力关系、国家与社会关系等方面，均发生了重大变化。其实，改革开放历程就是一系列的制度变迁所引发的持续性的重大的社会变革，进而寻求实现国家现代化的历史过程。在制度变迁、社会变革乃至国家现代化转型的过程中，我国遇到了不少问题。塞缪尔·亨廷顿指出，现代化进程往往伴随着巨大风险并极易引起动荡和不稳定，在政治发展的过程中需要权威与秩序，否则会引发无序、混乱乃至政治衰退。在政治发展和现代化转型的过程中，“稳定”是基本的前提条件，而真正带来稳定的则是“制度”。也就是说，没有制度的维系和有效运转，一切均是无从谈起的。

不过，制度在伦理层面上没有明确的价值性好坏之分。一种制度既可能是好的，也可能是坏的。究竟什么是好的制度？邹吉忠指出：“好制度就是能够促进人自由全面发展的制度，就是能够提升道德境界、展现人的力量、表现人的自由、让人获得内在丰富性的制度安排。” 〔8 〕349而关于坏的制度，邓小平也作过相关论述。他指出：“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 〔9 〕333实际上，邓小平指明，制度伦理观具有巨大的引导性和规范性的作用。从发展经济学和比较政治学的观点看，发展中国家普遍存在着“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的现象。它是指当人均国民生产总值（GDP）达到4000～12700美元时，就会陷入经济增长停滞和产业结构调整困难、贫富分化加剧、政治腐败、社会缺乏公平正义的危险局面，由此国家治理陷入失效困境。目前我国处于经济社会转型的关键时期，政党—国家—社会—个人四者之间的关系亟待进一步理清，经济发展在“新常态”下需要进一步探索，执政者的治理理念与国策思维有待转换。而对制度伦理及制度伦理观的深刻思考，能够为我国深化改革和全面发展提供正确的价值导引取向，树立多元化的制度价值维度。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，从制度分析的角度看，归根结底是要加强和完善制度建设，以制度来推动经济社会发展。制度与治理的辩证关系，要求从现实政治的基本逻辑出发，深刻思考如何实现国家治理体系和治理能力的现代化。这是对变革社会制度伦理观诉求的一种必然性回应，即寻求善的制度和追求制度之善。

（三）制度价值的伦理思维。伦理思维与制度价值的相互作用，体现为“思想观念塑造了制度，制度变迁离不开思想观念的引导” 〔10 〕15。制度本身的价值性不会自发主动地表现出来，它总是通过一定的人才能够有所体现，通过一定的思维方式具体呈现出来。可以说，制度的好坏关键在于人的实施。认识反作用于实践活动，指导人实施制度的是人本身的思维及其方式。正如自由、民主、公正、法治等价值观念已经是人们普遍认可的基本观念一样，制度价值的伦理思维也应成为人们的一种普遍意识。制度价值的扬弃和实现，有赖于不断的制度创新。对此，弗朗西斯·福山指出，制度要与时俱进地修正自身，否则再优越的制度也难逃衰败的噩运。福山从政治衰败的角度强调了制度创新的重要性，而伦理思维对建构制度尤其是推动制度创新则具有重大的现实意义。正确的伦理思维有助于塑造制度、实现制度的应有价值，并不断推动制度创新。道格拉斯·诺思指出：“道德伦理行为准则，是构成制度约束的一个重要部分，是个人在与环境斗争时发展的现实（意识形态）结构派生出来的。” 〔11 〕198-199可是，在现代国家治理中，执政者不仅要使自身树立正确的伦理思维，还要积极引导公民树立正确的伦理思维。这样，就会对制度建设不断进行反思，有效约束制度运行，保证制度的价值方向始终是善的，从最大程度上避免政治衰败的局面。

二、制度伦理观与国家治理结构的互动机理

从制度主义学派看，在国家与社会变迁的历程中，政治制度始终是经济增长与国家兴衰的关键要素。从制度伦理观的新思路来思考和探求国家治理结构的现代转型路径，其基本逻辑是遵循既定的目标与好的制度展开双向式的互动，通过作用与反作用来推动二者之间的相互发展。通常，国家治理结构包含六大体系，即核心价值体系、权威决策体系、行政执行体系、经济发展体系、社会保障体系和政治互动体系 〔12 〕。在我国经济社会转型越来越面临严峻挑战的新形势下，国家治理结构的现代转型、国家治理能力的持续提升、国家治理体系的不断完善，均有赖于制度性变革的持续落实和不断到位。这要充分把握国家治理结构的六大体系并使之与现代性的制度伦理观相切合，实现体系化、结构性互动，不断推动制度性变革的新进程。

（一）核心价值体系。塞缪尔·亨廷顿指出，发展中国家在面临现代化转型的过程中，必须面对发展带来的各种冲击，因此需要一个能够保证“稳定”的权威性力量。虽然这一论断是对“第三波”民主化冲击下的非西方发展中国家在社会变革和转型过程中的一种经验总结，但对处于转型时期的我国仍然具有一定的借鉴意义。在现代国家治理过程中，首先要有一个能够有效凝聚公民共识的核心价值体系。而政治稳定则是贯穿于我国改革开放和全面发展过程的核心价值所在，但这不意味着该种局面会自发形成。一方面，政治稳定来源于国家治理的有效性，即塞缪尔·亨廷顿、西摩·马丁·李普赛特等人一再强调的“绩效标准”，就是“国家调控内外局势以实现自己治理目标的能力” 〔13 〕；另一方面，政治稳定来源于公民对该种体制的普遍性认同。改革开放和市场化大潮推动我国经济社会的不断发展，同时也不可避免地涌入了多元化的价值思潮，它日益冲击着人们的思想观念。东欧剧变、苏联解体等重大国际事件，无疑加重了这股冲击波的扩散能量。

在价值与利益的多元化时代，引领人们实现思想统一的重大课题使我国职能部门面临的压力与日俱增。当务之急是“在继承和改造中重建大众认同的、开放的核心价值体系，如意识形态体系的改造和围绕社会主义核心价值观再造的文化建设” 〔12 〕。习近平总书记多次阐述了中国梦和实践社会主义核心价值观的极其重要性，这实际上是统一思想、凝聚共识的具体体现。中国梦代表了新时期中国共产党的执政理念、目标和方向，也是我国各族人民追求国家富强、民族振兴、人民幸福的美好理想的集中体现，是当前我国软实力建设的重要内容。此外，习近平总书记多次强调要坚持社会主义核心价值观，这些观念“随着时间推移和时代变迁而不断与时俱进，又有其自身的连续性和稳定性”，“体现了对中华优秀传统文化的传承和升华” 〔14 〕。人心齐则泰山移，人心不齐则万事难为。无论是实践中国梦还是社会主义核心价值观，其最终目的都是为了统一思想、凝聚民心，保持政治稳定的大好局面。可以说，维护政治稳定是构建中国特色社会主义核心价值体系的首要目的之一，是实现“两个百年”宏图大计的根本保障。

（二）集中决策体系。从国家治理现代化的视角出发，不难发现其实现的核心力量是中国共产党。近世以来，与西方国家政治逻辑的演化相比，我国与之有着根本性区别。纵观历史，近代西方国家的现代化是一个自下而上的演化过程，先是经济发展带动社会组织壮大，继而引发社会革命、推翻了反动的统治阶级、摧毁旧有的政治秩序，最后是建立新的政治秩序。而近代中国则与之相反，它是通过自上而下的政治革命（先后有地主官僚阶级的洋务运动、资产阶级的维新变法和辛亥革命，尔后有中国共产党领导的人民革命）来建立新的政治体系。新中国成立后，作为领导核心的中国共产党自然成为集中决策体系的核心组成部分。

伴随制度的变迁，决策体系也发生了相应变化。总体而言，我国的决策体系不外乎“五个主体”和“四种关系”①。依据宪法惯例，一般的国家重大决策均由党中央政治局及其常委会作出并形成具体化的意见和建议，经法定程序如全国人民代表大会及其常委会表决通过或经由国务院的全体会议、常务会议通过，由此形成法律法规、国家政策并付诸具体实施。虽然中国共产党是决策体系的绝对核心力量，但通过对新中国成立以来正反两方面经验的总结，近年来通过党内民主带动人民民主，推进决策的科学化、民主化已是大势所趋。在此基础上，按照宪法规定程序，要认真发挥全国人民代表大会作为最高国家权力机关商议国家大计、行使法定最高决定权的应有作用。与此同时，基于长期的政治实践经验，中国特色决策体系广泛吸取了民主党派、社会组织、社会团体、个人的意见和建议。因此，党内有密切联系群众，走群众路线，从群众中来、到群众中去的传统工作方法。这有别于西方审议民主（deliberative democracy）等形式的政治决策形态。

（三）行政执行体系。实现行政执行体系的现代化，首要的是推动政府职能转变。即由传统的管制型政府转向服务型政府，由人治型政府转向法治型政府。部门政治理论表明，政府作为一个整体的行为者通常是不存在的，它往往是各部门的单纯加总。各个部门在政策制定和行政执行过程中，出于自身利益的现实考虑，最后形成的政策往往是各部门之间缓慢的、漫长的协商和博弈过程。另外，行政执行体系鲜明的官僚制特性，决定了行政机构在部门利益冲突时总是“竭力保护本部门和部门管辖内的行业和事务”。这导致行政执行过程中“制度成本过大，权力大于法律，并形成法律冲突现象，制约了国家权力的正常运转” 〔15 〕129。同时，官僚自主性揭示了行政部门往往能够“通过运用被授予的权威，来取得对未被授权的某个领域的控制，权威得到了扩展” 〔16 〕 30。

当今时代，世界各国政府的公共服务职能越来越凸显出来。为民众提供足够数量的高质量的公共产品和公共服务，满足民众的现实需求和热切期待，成为各国政府职能转变的核心内容和政府机构改革的终极目标。伴随席卷而来的全球化、信息化和市场化的大浪潮，各国政府纷纷把改革自身作为适应新形势、新条件的新的政治实践。而我国正处于全面深化经济体制改革和行政体制改革的关键时期，在计划经济时代作为传统的管制型政府已经不能适应新形势的要求。因此，提高公共服务能力、建设服务型政府，成为打造创新型政府的当务之急。为此，党的十八大报告指出，“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府” 〔17 〕。

行政执行体系改革是适应国家治理结构现代转型的一个必然过程，是遵循制度伦理观的“精简高效”的实践过程，是明确政府职能和行政责任的科学化的确权过程。在这一过程中，要着重解决政府与市场、政府与社会的关系问题，在政府、市场、社会与个人四者之间建立起良性的互动结构，推进市场对资源的高效合理化配置，进一步激发社会治理的创新活力。要加快建设法治型政府，为此，党的十八届四中全会强调全面推进依法治国，推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。其中，法治政府介于法治国家和法治社会之间，它具有承上启下的重要作用。在行政执行过程中，要树立法治伦理思维尤其是“法无授权不可为”的原则精神，避免以权压法、徇私枉法等不端现象。应通过行政体制改革、推进服务型政府和法治型政府建设，加快落实问责制，进一步理顺和再造行政执行体系。

（四）经济发展体系。当代中国改革实践的本质是实现国家富强和民族复兴，这就要求建立市场经济体制。从党的十四大提出建立中国特色社会主义市场经济体制，到党的十八届三中全会强调“市场在资源配置中起决定性作用”，中国特色社会主义市场经济体制经历了从建立到完善的过程。虽然我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，但始终无法避免市场经济的固有弊端。由于内部交易的成本过高，加之缺乏公共权力部门的有效引导，市场始终无法有效解决自身内部对资源配置低下的问题。这需要政府与市场建立起良好的沟通机制，共同运作和推动市场经济的健康稳步发展。

党的十八届四中全会指出，“社会主义市场经济的本质是法治经济”。顾名思义，在法律法规的框架内，政府和市场要明确各自的责任界限而不得相互逾越。政府依法行政，依法维护市场运营秩序，但不得插手具体运营；在尊重市场规律的同时，依法依规进行宏观调控。而市场微观主体——各大公司或企业则要守法经营、不欺不诈。2014年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，我国正处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的三期叠加阶段，政府要注重宏观调控，制定旨在推动产业结构优化升级的政策举措，杜绝直接插手市场微观主体的具体经营运行，避免保护落后、失去竞争力的老旧产业。政府与市场要共同努力，做到既能够化解产能过剩，又能够充分发挥市场机制作用，进一步探索未来产业发展的新方向。

改革开放后，我国经济经历了快速发展阶段，实现了经济腾飞。这背后依赖的是高强度、高频次及大规模的投资开发建设，依靠的是资源能源的低效率利用及消耗。在当今强调以新科技引领经济发展、走绿色环保发展道路的新时代，我国经济社会发展受制于能源、资源、环境等各类因素的影响表现得愈加明显。“过度依靠要素驱动和投资驱动的经济高速增长模式已难以为继，经济发展面临瓶颈” 〔18 〕，我国经济社会发展的后续潜力和能力略显不足。因此，实现经济结构调整转型，产业结构优化升级是当务之急。此外，要实现经济增长与环境保护相对接，使生态污染得到切实治理，推动建立绿色经济发展体系，不走西方国家“先发展、后治理”的老路，使我国经济社会发展体系具备“人与自然和谐相处、走可持续发展道路”这一“善”的制度伦理价值。

（五）社会保障体系。目前，我国社会保障体系已经基本建成，但仍有不完备之处，如社会救助、社会福利等制度建设相对滞后。从公民的经济权利看，习近平总书记多次提出要全面建成小康社会，确保人民共享改革发展成果。建立健全社会保障体系、医疗体系，逐步解决住房难、看病难、上学难等突出问题；重视农民生计，解决三农问题，完善社会再分配制度，建立与社会经济发展相适应的社会保障体系。党的十八大报告指出，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。党的十八届三中全会强调，要形成合理有序的收入分配格局，完善再分配调节机制。从公民的社会权利看，当前我国社会保障体系更加强调机会公平，在注重程序正义的基础上，强调结果正义。社会保障体系的一条重要防线是，让公平正义惠及每位公民。而优良的社会保障体系，在于是否实行依良法而治。习近平总书记多次强调要“完善人权司法保障制度”，党的十八届三中全会也明确提出“完善人权司法保障”的新要求。司法的独特价值是保障和实现公平正义，“法治缺失对人权的保障，就会异化为专制，就会走向专横”。为此，党和政府作出了不小的努力，比如：最高人民法院设立巡回法庭、立案审批制度改为立案登记制度，从而让每位公民的合法权利得到宪法和法律的充分保护，使其享受到切实的司法公平正义。

（六）政治互动体系。与治理强调多方参与、形成互动相类似，政治互动体系符合埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等人提出的“多中心治理”理论。区别于传统的治理理论，在多中心治理的框架下，政府、市场、社会组织、公民多方参与、协同治理，均致力于发挥自身的应有作用。在我国话语下，政治互动体系作用在党（政府）—公民—社会三者之间。改革开放初期，原有制度在演化过程中因本身的不健全性，导致政府在行政行为中多有侵害公民利益且公民长期缺少合理的申诉途径，即缺少“利益协调机制”。这导致违法抗争、以身抗争等严重情况的一再发生。其实，这是缺乏充分的、有效的政治互动所导致的一种必然结果。

政治参与对政治民主而言是至关重要的，政治互动不仅包括自上而下的灌输过程，也包括自下而上的参与过程。我国的根本政治互动体系是人民代表大会制度，它是一种自下而上的政治互动制度。该制度归根于马克思主义学说的人民民主专政理论。在中国共产党的统一领导下，人民通过依法选举人民代表，按照民主集中制的基本原则，组成国家权力机关、表达利益诉求、参与公共事务。近年来，人民代表大会制度改革不断提速，如扩大基层代表数量、实行城乡同权，其目的均是使人民更好地行使当家作主权利。

在我国，群众路线和政治协商是两种行之有效的政治互动路径。就群众路线而言，这是中国共产党在从革命党转向执政党角色的进程中，始终坚持的一个优良传统和做法。党的十三届六中全会通过《关于加强党同人民群众联系的决定》，明确了党要加强群众路线活动的基本精神。党的十八大以来，党中央领导集体多次强调群众路线的重要性，并开展专题教育实践活动。习近平总书记提出，要“把群众路线贯彻到治国理政全部活动之中” 〔19 〕。2015年2月，党中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调，“协商民主是扩大人民参与政治的方法，有利于国家现代化治理、解决冲突” 〔20 〕。该《意见》指出，党中央将就党和国家的重要方针政策、重大问题召开专题协商座谈会；就重要人事安排在酝酿阶段，将召开人事协商座谈会。民主党派中央每年以调研报告、建议等形式，直接向党中央提出意见和建议。总之，我国正借力于政治协商的传统和实践经验，加快形成中国特色协商民主的理论与制度框架。这将推动我国政治互动体系的现代转型，进一步优化我国的国家治理结构。

三、制度伦理观建构的相关国外启示

历史制度主义认为，世界各国的历史发展道路及政治制度选择之所以是千差万别的，这主要是缘于政治主体力量在制度变迁的关键时期，形成了不同的组合结果和路径依赖 〔21 〕286。而实现国家治理现代化的关键要因则是，让国家真正地发挥好作用。如前所述，制度伦理观的内在诉求之一是建构善的制度和实现制度之善，这对国家的政策举措和政治行为具有极大的限制意义。从国家治理结构的现代转型看，英美模式、法德模式和东亚模式各具特点。尽管不同的模式源于不同的制度安排，其包含着不同的制度伦理观，但从中可以看出制度伦理观的颇多共性。比如：重视国家作用而不是予以排斥；通过国家确立法治制度，继而在法治的基础上落实相关的制度安排。这为当前我国国家治理结构的现代转型及加快国家治理体系和治理能力的现代化，提供了重要启示和宝贵的经验借鉴。

（一）国家主导推进法治化建设。塞缪尔·芬纳（Samuel E. Finer）把美国政治制度的主要创新归纳为六大统治艺术，即制宪会议、成文法、权利法案、司法审查、权力制衡和联邦制 〔22 〕。这六大统治艺术，均是以法治为根本基础的统治模式。从英美国家的历史看，其国家演化的内在逻辑是以社会中心力量为主的社会中心主义，它以法治为核心要件。无论是英国《大宪章》确定“王在法下”的传统还是近代光荣革命确立的君主立宪政体，抑或是美国制宪会议确立的总统制联邦共和政体到后来实行的自由民主制度，其根源均是《罗马法》的法治传统。即首先由处于社会优势地位的阶级出台法律来限制最高统治者的权力并划分权力结构，尔后在此基础上实行民主选举。这样，既能够保证政治稳定，又为资本主义经济社会发展创造了有利条件。不过，以宪政为核心的社会中心主义始终无法否认国家的主导力量，它并非是“去国家化”的。因此，英美国家的现代化进程绝不是自发性的。英国通过“光荣革命”确立了君主立宪政体后，确实为其资本主义发展营造了稳定的内部环境，但只有政体性保障是难以推动资本主义经济社会的长期发展的。因此，英国从克伦威尔执政时期开始就不断颁布系列化的《航海条例》，奉行重商主义的政策，这是国家主导推动的重要体现。伴随工业革命的全面胜利，自由贸易在当时的世界范围内确立了难以动摇的主导性地位，国家角色非但未被削弱反而是大大的增强。这期间，相继的议会改革及废除各类管制性法令就是极好的证明。这表明“自由放任不是一种实现某一目的的手段，它是有待实现的目的本身” 〔23 〕119，而由国家主导推进法治化建设则是显而易见的。

查尔斯·蒂利（Charles Tilly）和福山在探求国家起源时均强调指出，对某些国家来说，战争是建构本国的最重要原因之一。法德两国包括明治维新后日本的现代化进程，即属于此种类型——国家中心主义②。无论是法国“太阳王”路易十四宣布“朕即国家”、追求天然疆界所创造的历史荣光，还是历经法国大革命到拿破仑建立的资产阶级帝国，抑或是普鲁士在俾斯麦首相的“铁血政策”下通过三次王朝战争最后实现了德意志统一，这些在政治上均为国家治理结构的现代转型创造了一定的条件。不过，在国家中心主义下势必会形成强大的中央集权制度。因此，法德两国在现代化进程中的国家主义色彩，较之英美两国更加浓重。在巩固了政权、建立政治制度后，统治者往往在短期内颁布系列化的法典，以维护资产阶级革命的胜利果实，从而形成了自上而下推行法治的传统。

新时期我国推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须以法治精神、法治原则、法治框架等来构建主导我国国家治理结构现代转型的制度伦理观，使其分层次、多渠道贯穿于国家治理结构的六大体系之中。当前在我国全面推进依法治国的新进程中，显著提升宪法在国家政治经济社会生活中的权威性地位，共同推进依法治国、依法执政和依法行政，就是使“法治”成为我国治国理政和全面深化改革的根本保证与重要保障。而由国家主导推进法治化建设，有其必然性和必要性，这在发达国家的发展历程中体现得非常突出。在依法治国的方针下，追求和实现法治国家的目标，要建立健全一系列的现代法治原则，而不是将之简略为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。其中，着力发挥宪法在确认和保障公民权利不受侵犯、明确和约束国家权力不可滥用上，具有特别重大的现实意义，而这离不开国家的主导作用、宏观布局和精细衔接。

（二）秩序的法治化而非程式化。“亚洲四小龙”取得的巨大经济成就是有目共睹的，从李光耀开创的“新加坡模式”到朴正熙创造的“汉江奇迹”，从蒋经国带领中国台湾实现经济腾飞到举世瞩目的“东方之珠”中国香港，这些国家和地区的经济快速增长是令人生羡的。从政治上来说，伴随经济发展和全球化浪潮的大推动，上述国家和地区先后经历了第三波民主化浪潮，实现了所谓的“民主化”转型。不过，除新加坡外，韩国、中国台湾、中国香港一度陷入治理混乱的尴尬局面。特别是中国台湾号称是在亚洲地区最早实行了自由民主政体和“全民选举”，但而今其深陷于被民粹绑架、族群割裂、政党对立的怪圈。从“立法院”绿营霸占主席台阻挠正当议事到青年学生“反服贸”“反课纲”的街头运动，“政府”都是无力应对，致使本地经济社会发展一度陷入停滞状态。中国香港因特区行政长官“普选”问题而发生“占中”等偏执行为，而韩国国会则时常会上演“全武行”现象。反观新加坡，它是在严肃严格的法治基础上实现了经济腾飞和社会发展。按照西方式的民主评价标准，新加坡显然不在其列。新加坡长期实行一党执政制度，它是典型的威权主义国家。李光耀指出，相比自由民主，法治更加重要。过于兴旺的不守规则的民主会导致无纪律、无秩序的不良环境，这不利于经济社会的持续发展。政治体制的价值在于能否营造长期稳定的社会环境，能否改善大多数民众的生活质量标准。因此，只有以法治来维护秩序，以秩序来确保民众享有最大限度的权利，才能够实现经济社会的长期可持续发展。

从经验和教训看，无论是政治秩序、经济秩序还是社会秩序，只是一味地提供和创新拘泥于程式化层次的制度安排，而缺少具有法治化精神和原则主导下的制度设计，最后只会使一个国家和地区陷入秩序混乱甚至是失序的危险境地。立足于“四个全面”战略布局的新高度，必须使我国的国家治理结构的现代转型，不是在形式上贴合于构建某种稳定化的秩序，而是要在本质上体现一种具有法治化高度的对某种稳定化秩序的一致性、连续性和确定性的判断、理解、认同及行动。伴随我国的经济社会转型步入深化时期，原有秩序的关系模式、结构状态、规则规范等均出现了极大变化。只有让秩序的设计、安排和调整，走出被一般意义上的程式化所左右的政策困境，步入真正意义上的法治化的常态轨道，我国的国家治理结构才会走上现代转型的正确方向。

（三）扎根国情与孕育善的制度。巴西、俄罗斯、印度和南非等金砖国家是典型的发展中国家，它们正处于现代化转型的关键阶段。上述国家在经济上具有相似的发展模式，既取得了令人惊叹的巨大成就，也存在着许多问题。作为当今世界人口第二大国并被美国称赞为亚洲地区最大民主国家的印度，其在国家治理上是问题丛生，面临种姓制度留存、族群矛盾、宗教冲突等一系列严重问题，政府腐败现象严重，国家对社会安全、基础设施建设等公共物品的供给极度匮乏。虽然印度在形式上拥有完全西方意义上的“民主”，但往往导致治理上的无效、失序甚至是混乱，这在北方邦表现得尤为突出。由于缺乏法治，印度在形式上的选举沦为了政党和权贵分赃的工具，而毫不顾忌贫苦大众，因而这种现象被印裔美籍政论家法里德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）戏称为“盗匪民主” 〔24 〕96-97。叶利钦时期的俄罗斯一度向西方国家主动释放善意，政治上实行西方式自由选举的民主体制，经济上实行全盘化的私有制，这反而使俄罗斯经济社会发展雪上加霜。普京主政后，俄罗斯经济好转但面临巨大的发展瓶颈，这在克里米亚危机后其遭受西方制裁的情况下表现得更加明显。近年来，巴西面临越来越大的转型困境，如税收过重、高犯罪率、贫富差距过大、基础设施建设落后、经济增长模式单一等。南非在种族冲突、外来移民、艾滋病治理等多个方面徘徊不前，其面临巨大的治理压力。

从经济社会发展的角度看，金砖国家在现代化转型的过程中有着诸多的相似之处。比如：产业结构不合理并面临巨大的转型升级压力，经济发展对资源进出口的依赖性过大，政府与市场的关系不顺且政府干预市场的行为过多，社会收入分配不均衡现象非常严重，社会保障不力使社会矛盾愈加凸显。这对当前金砖国家治理结构的现代转型提出了新的迫切要求，即建立健全符合各自基本国情、体现各国制度伦理观的现代化的国家治理体系。这显然不是单纯地化解政权合法性危机这么简单。从英、美、法、德等西方国家和东亚地区现代化历程看，好的制度必须首先是扎根于本国的基本国情，切合本国的历史、社会和文化，同时要依靠国家力量而不能想当然地将其予以排除。要建立以法治为根本基础的国家制度架构。只有法治的土壤，才能够在国家的现代化转型中营造一种稳定化的秩序环境，孕育良善的上层制度，实现国家发展和社会和谐。金砖国家在推动国家治理体系和治理能力现代化上，在实现国家治理结构的现代转型上，可谓是任重而道远。

中国问题的解决、中国模式的构建、中国特色的彰显、中国道路的坚持，既要有世界化的眼光，也要有中国化的思维。只有牢牢扎根于本国国情，而不是一味地模仿和复制，才能一劳永逸地解决好本国问题。对我国来说，推进国家治理结构的现代转型，要突出抓好六大体系的制度建设工作，既要深化对制度功能的进一步认识，更要着力于建设科学化、长效性的制度体系，发挥出发挥好制度建设的整体功能。而孕育符合我国国情的“善的制度”，一要坚定制度建设的信心和决心，二要明确制度建设的主旨和方向，三要增强制度建设的质量和水平，四要完善制度建设的系统和功能。

早在20世纪60年代，亨廷顿在发展政治学领域的经验研究，就表明了现代化往往是机遇与风险并存的过程。经济社会发展的巨大成就，并不意味着在政治制度建设上必然会取得成功。如果制度与秩序的建设和经济发展互不照应，则有可能陷入动荡和混乱的风险境地。统计数据表明，“世界上实行代议制民主即宪政民主的国家占世界总人口的70%，其中只有不到10%的人口生活在理论家的预期之中” 〔22 〕。一个国家实行何种类型的政治经济制度，要根植于本国的历史、社会和文化中，即要符合本国的基本国情。生搬硬套地实行西方的自由民主宪政体制，非但不会让这个国家的政治变得更加民主化，反而会更多地导致政治无序和社会混乱。美国政治远非福山所说的“达到丹麦”这般的理想，否则他不会指出近年来美国的政体有衰败的新趋势，将逐渐演变成利益集团互相对立的“否决型政体”（vetocracy）③。近年来世界政治的现实情况表明，在中东、西亚、北非等地区先后爆发了“颜色革命”和“阿拉伯之春”后，虽然原有的政权相继垮台，但按照西方模式组建的新政权没有使这些国家的政治变得更加民主化，反而进一步撕裂了这些国家的原有社会共识，进一步加剧了它们的政治社会动荡。一些伊斯兰国家实行了与自身的制度伦理观不相容的西方式政治制度，继而陷入到四分五裂、动荡不堪的高危境地。因此，从制度伦理观的视角出发，真正好的制度首先是要符合自身的基本国情，是以法治为根本基础，依法而治、有效治理的制度体系。虽然自由、民主、公正等是制度伦理观所一再强调和不懈追求的价值观，但其前提条件应是建立在法治基础上。对此，福山特别指出，良好的政治秩序的前两个条件是依赖国家和法治，民主负责制必须建立在现代国家和法治之上。可想而知，如果否定国家、缺乏法治，民主政治的建设就只能是空中楼阁。要深刻认识到，制度伦理观中的价值不是无序化排列的，法治在其中处于根本性的基础地位。在此基础上，建构包括自由、民主、公正等价值观的制度体系，才能够最终趋向于“制度之善”。这对致力于实现国家治理结构现代转型的我国而言，无疑具有极为重要的参考价值和借鉴意义。

注 释：

①五个主体是“党”“政”“军”“法”“民”，四种关系是“党政关系”“党军关系”“执政党与参政党关系”“党群关系”。参见周光辉：《当代中国决策体制的形成与变革》，《中国社会科学》2011年第3期。

②有关“社会中心主义”和“国家中心主义”的说法，参见杨光斌：《制度变迁中的政党中心主义》，《西华大学学报》（哲学社会科学版）2010年第2期。

③有关“达到丹麦”和“国家、法治、负责制”三要素及“否决制政体”的说法，参见弗朗西斯·福山 ：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2014年，第19页、390页；弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2015年，第445-460页。

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责任编辑 周 荣