推进政府科技治理现代化建设科创中心

胡　伟　孙美佳

推进政府科技治理现代化建设科创中心

胡伟孙美佳

进入“十三五”的开局之年，上海肩负着建设具有全球影响力的科技创新中心的历史任务，这是上海作为改革开放排头兵、创新发展先行者的历史使命。建设具有全球影响力的科技创新中心，需要以推进科技治理体系和治理能力现代化为重要前提条件之一。而如何正确认识和把握政府的作用、科学界定政府在科技创新中的角色定位，是推进我国科技治理现代化的一个关键问题。本文从分析科技创新中心建设中的政府优势与问题入手，通过观察反思我国科技创新体制机制中的潜在障碍，提出深化政府科技治理体制改革的基本方向，以期为推进政府科技治理现代化提供借鉴，亦为上海建设具有全球影响力的科技创新中心提供政策参考。

一、正确认识政府在科技创新和科技治理现代化中的作用

从工业革命以来的世界历史来看，科技创新能力是大国崛起的基石。而一个国家科技创新能力的提升，离不开运行良好的科技创新的治理体系。这是因为，有效的产权保护制度、完善的产学研体系等制度安排，是科技创新的必要前提。而科技创新治理体系正是这些制度安排的集合。可以说，科技创新治理体系是国家治理体系在科技创新领域的延伸，也与全面深化改革的重大部署一脉相承。目前，中国正处于增长速度的换挡期、结构调整的阵痛期、前期政策的消化期，上海也正处于“创新驱动、转型发展”的重要历史阶段，因应“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，上海必须牢牢把握世界科技进步大方向和全球产业变革大趋势，积极推进“大众创业、万众创新”，大力进行供给侧结构性改革，提升人才集聚水平，加强科技创新各项改革措施的系统集成，推动科技治理体系和治理能力的现代化。

在建设具有全球影响力的科技创新中心、推进科技治理体系现代化的过程中，如何正确认识和把握政府的作用是一个关键问题。众所周知，中国发展的一个比较优势是政府能力强。包括上海建设具有全球影响力的科技创新中心，也是政府的一个战略抉择，并不是单纯的市场行为。弗朗西斯·福山的最新研究认为，秩序良好的社会离不开三块基石：强大的政府、法治和民主问责制。按照这一分析框架，西方的长处在于具有较好的法治和问责体系，但政府不够强大。而中国的优势正在于具有能力强、自主性高的国家。可以说，西方的劣势正是我们的优势，反之亦然。面对这种情形，我们必须扬长避短，充分发挥我国的政府优势，这些优势包括：国家能力强、特别是能够集中力量办大事；总体效率高，能够实现超常规、跨越式发展；国家自主性程度高，在较大程度上维系一个“中性政府”，基本不受利益集团的绑架。这些特点往往是西方国家所不具备的。上海在建设具有全球影响力的科技创新中心的过程中，也必须认识到、发挥好中国的这一优势。

从实际上看，在上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心的过程中，政府的确起到了无法替代的推动作用。上海市委市政府相继发布了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》（简称“科创中心22条”）、《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（简称“科创人才20条”）和《关于本市发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（简称“众创空间26条”）。这些创新政策明确了促进科技中介服务集群化发展、支持各类研发创新机构发展、大力扶持众创空间发展重点、加强创新创业服务体系建设的战略方向，在推动科技创新中心建设中起到了极为重要的作用。

然而，政府的作用是一把双刃剑，可谓成也萧何败也萧何，这在中国改革和发展进入到深水区之后，体现得日益明显。十八届三中全会提出全面深化改革，其核心问题是处理好市场和政府的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。上海建设具有全球影响力的科技创新中心，很重要的一点就是如何使市场在科技资源配置中发挥决定性作用。目前我们这方面存在很大的问题。政府强，但政府在科技资源配置方面的效果并不好，科技的投入体制、创新体制、评价体制都亟待改革。这并不是上海独特的情况，全国都存在这一问题。推进政府科技创新治理的现代化，这是一个关键的问题。

从政府的角度来说，遵循科技创新普遍规律，以改革的精神着力破除制度藩篱，不断优化科技创新治理体系，正确把握政府在科技创新当中的角色定位，在上海科创中心建设中具有影响全局的作用。这就需要深化政府的科技治理体制的改革。例如，以前政府运用“举国体制”进行科技赶超很有效，包括“两弹一星”、牛胰岛素的研发、青蒿素的研制等重大科技成果，都是政府通过“举国体制”实现的。但是，如果把过去的“举国体制”照搬照抄到今天的环境，就很难取得当年的效果。这是因为，“举国体制”诞生于计划经济体制和封闭的环境，那时政府比较清廉，权力寻租现象很少，社会风气也比较纯正。在当今的条件下，政府权力很大但受约束较小，包括科技领域在内的行行业业的人际关系和人脉因素都十分复杂。尤其是在市场经济条件下，要求政府决策的科学化和民主化水平不断提高，依法执政、依法行政的水平不断提高，但我们的民主和法治都还不够健全。在这种情况下，政府如果还按照改革开放前的模式行事，一定会事倍功半，甚至事与愿违。当然，如前所述，中国的优势是政府力量强大，能够集中力量办大事，如何用好这一优势仍值得研究。因此，厘清政府的职能定位，对于科技创新十分重要。

二、政府离科技治理现代化有多远：屠呦呦现象的反思

需要指出的是，目前我国离科技治理体系现代化的距离还比较大，尤其是政府的科技创新角色依然定位不准，还存在诸多越位、缺位和错位的现象，存在诸多体制机制障碍。中国科学家屠呦呦获得诺贝尔生理学或医学奖就是一个典型案例。屠呦呦现象，并非个案，它在很大程度上折射出中国人才管理体制、科技管理体制中存在的诸多问题，值得进行深刻反思。

2015年10月，屠呦呦获得诺贝尔奖引起中国科学界的轰动，除了因为这是中国本土科学家获得的第一个诺贝尔科学奖，也是因为太出乎一般人的预料。作为一个“三无”科学家，屠呦呦无博士学位，无留洋背景，无院士头衔。据报道，屠呦呦曾几次参评院士均落选。而且，青蒿素于上世纪70年代研制成功，在国内几十年来都未得到充分认可。甚至她本人也一直默默无闻，直到2011年，81岁的屠呦呦获得被誉为诺贝尔奖“风向标”的美国拉斯克奖，才引起国人的重视。这种“墙内开花墙外香”的现象，在中国科技创新领域并不在少数。

屠呦呦现象引发的第一个反思是：为什么青蒿素没有拿到国内的科技大奖？中国科学界主流的答案是：无法确定奖项的归属。屠呦呦获拉斯克奖后，中国科协主席韩启德在一次公开场合曾表示：“青蒿素的发明，一直是我国引以为豪的科技成果，但仅仅由于难以确定成果归属而一直没有得到足够的表彰和奖励……”。对此，有媒体冠以“个人主义与集体主义的交锋”进行概括。争论青蒿素的发现究竟是个人的功劳还是集体的功劳，实际上是一个伪命题。任何大型的科学研究都很难是一个人可以完成的，包括国外获得大奖的科学家，其成果也需要团队支持或集体攻关，但这并不抹煞关键人物的关键作用，也不影响那些科学家获得诺贝尔奖。同时，科研产权不明晰还会影响科研人员将成果进行转化的动力。很多科研成果，由于获得了国家或政府的资助，并且在体制内单位完成，就被认定为国有资产，将成果进行市场化应用就面临着国有资产流失的困局。很多科学家无奈将科研成果束之高阁，成为橱窗里的展示品，阻碍了优秀科研成果的市场化推广。

屠呦呦现象引发的第二个反思是，她为什么落选院士？有分析认为依然与青蒿素的发现究竟是个人还是集体成果有关。但更深层的原因还在于，在我国包括院士评选在内的各类人才评价过程中，非学术因素占了过重的分量。即使一些科学家在学术上的突出贡献众所周知，也不一定能够当选院士。袁隆平、饶毅等著名科学家的水平不可谓不高，贡献不可谓不大，学界不可谓不知，但都曾落选院士。不仅在院士评选中，而且在其他各类人才计划的评选中，敢讲真话、不善交际、埋头苦干、卓有贡献者落选，投机钻营、擅长公关、拉帮结派、学术平平者胜出，已是屡见不鲜，人才评价的公信力备受质疑。当前的人才评价机制依然把是否博士、海归以及发表多少篇SCI、SSCI、EI论文作为主要指标。如果政府还不简政放权而是不断设立各种评选，广大科研工作者还是会被各种人才计划牵着鼻子走，整天忙于争取各种头衔、项目，而无法潜心研究。这不利于形成让优秀人才脱颖而出、万众创新、人尽其才的局面。这已经成为广受诟病、制约我国科技创新人才发展的瓶颈问题，需要建立一套科学、公正、透明的人才评价体制。

屠呦呦现象引发的第三个反思是，为什么在改革开放前科研条件艰苦、科研经费不足、国际交流滞后的情况下，我国科技工作者能够取得青蒿素、牛胰岛素这样的原创成就，以及像两弹一星、运十飞机那样的重大成果，而在我国综合国力不断提升、科研条件大为改善、研发经费源源不断、国际交往日益频繁的今天，却难以出现类似的优异成果？对此可以从很多角度加以分析，除了科研人员的责任感、奉献精神等因素外，一个关键的问题是我们缺乏以原始创新为导向的结果性评估，而更多的是跟踪和仿制国外的科技成果，而且更多是关注投入和产出的数量。国际上进行绩效评估，注重的是结果导向，区分了投入、产出和结果三个不同范畴。犹如治病，不是看花了多少钱、吃了多少药、看了多少医生、动了多少手术（这属于投入和产出），而是看是否得以康复（这才是结果）。目前的科技管理体制，恰恰主要是在投入和产出上做文章，如获得多少项目、投入多少资金、引进多少海归、发表多少论文等等，至于最后的结果如何，有多少原始创新或对经济社会有重大意义的成果，则鲜有问津，以至于拿了项目敷衍了事甚至弄虚作假，引进了所谓的高端人才却没有做出多少贡献，造成大量的无效投入和产出。

上述问题的实质，就是缺乏良好的以市场为导向的学术评价、人才评价和鼓励原始创新的体制机制，这正是欧美的成功之处只要有好的科技成果，就会得到重视，研究者就能够得到承认。这得益于欧美有比较健全的学术市场，这个学术市场非常“识货”，既不会鱼目混珠，也不会明珠暗投。屠呦呦获得拉斯克奖和诺贝尔奖，就是一个显例。反观中国，我们缺乏的正是这样一个优胜劣汰的学术市场。只有存在这样的机制，才不用煞费苦心去人为地搞那么多的评价指标和人才计划，以是否海归、博士、院士、长江学者和千人计划入选者等论英雄，以发多少论文、争多少项目、拿多少经费来衡量科技工作者，而是看他们有没有原始创新，有没有被学术市场认可的重要成果。如果不对现有科技创新体制进行调整，构建一套以创新为导向的体制机制，像屠呦呦这样的科学家在我国能够脱颖而出，就只能依然是一个偶然和例外。

亡羊补牢，未为迟也。反思的目的不只是为了揭示当前中国科技领域存在的体制机制藩篱，更是为了明确未来推进政府科技治理现代化的方向，深化政府科技治理体制改革，为上海建设具有全球影响力的科技创新中心提供借鉴和服务。

三、深化政府科技治理体制改革的基本取向

面向未来，为适应上海科创中心建设的战略要求，实现政府科技治理的现代化，必须深化政府科技治理体制改革。为此，需要处理好两对关系：政府和市场的关系，中央与地方的关系。

首先，上海科创中心建设如何处理好政府和市场的关系，是一个重中之重的问题。

十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。处理好政府与市场的关系是一个重中之重的问题。尤其是上海在建设具有全球影响力的科技创新中心的过程中，很重要的一点就是要形成以市场为导向的科技管理的体制机制。这并不是否定政府的作用，而是要求政府更好地发挥作用，沿着市场起作用的方向发力，为市场在科技资源配置中发挥决定性作用创造良好的环境，而不是背道而驰，更不能去扼杀市场活力。这是上海推进政府科技治理体系和治理能力现代化最关键的问题。在上海科创中心建设中，政府应该坚持这一改革方向，做到有所为有所不为。

与其他领域一样，在科技创新领域，政府的作用仍然应是弥补市场失灵。要厘清政府与市场的功能互补作用和相互替代的边界，不要造成双方的功能错位，任何一方尽可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市场失灵”的领域发挥作用，而不是在与市场功能重叠的地方发挥作用。一方面，在科技创新战略的顶层设计、基础研究、创新基础设施建设、产权保护、人才培养和集聚等领域，应该强化政府责任，因为这些领域，市场和企业没有足够的驱动力和资源来完成，这是政府应该有所为的领域。

但同时，政府也应该在那些市场可以有效发挥作用的领域有所不为。这也是目前政府在科技创新治理中较为突出的问题，一些行政审批过于复杂，流于形式；还有一些管理制度太过具体，注重环节把控，缺乏对结果的重视；更有一些政策导向干扰了创新主体的决策，阻隔了市场本身发出供求信号。以人才扶持政策为例，强调物质投入居多，而不鼓励智力投入。经费使用受到严格的预算结构和程序合规限制，不注重经费使用的质量和成效，为了形式上的合理，浪费了不必要的社会成本与时间效率。直接用于人力资源的投入，在经费比例、目标对象和支付方式等方面存在诸多不合理的规定。这些限制的本质是对人才智力劳动价值的不够尊重和认可，与培育开放包容的创新创业环境存在较大差距。

造成这些制度藩篱的根本原因在于我国的科技创新体系是脱胎于计划经济体制的，在计划经济时代，科技创新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技创新要素配置的唯一主体。虽然随着社会主义市场经济体制的建立，经济领域的市场化改革取得了一定的成效，但科技创新领域的计划经济思维依然较为浓厚，这是制约当前上海科创中心建设的根本障碍。这里所说的计划经济思维是指目前本可以通过市场、企业等主体进行资源配置和调节的领域或环节，囿于路径依赖的惯性，仍然存在不能适应市场导向的政府设置的不合理的制度安排。对于这些领域的制度藩篱，应该以推进科创中心为契机，进行大刀阔斧的改革，使得科技创新领域市场与政府的关系得以理顺。

其次，上海科创中心建设还需要理顺中央与地方的关系，使得上海能够在中央的授权下先试先行，杀出一条血路。

上海科创中心建设是一个国家战略。2015年上海市委全会通过的上海推进科创中心建设意见中就提出要代表国家参与全球经济科技合作与竞争，这一定位也得到了中央的认可，在今年两会通过的国家“十三五”规划纲要的“科技创新章”中，明确提出要“支持上海建设具有全球影响力的科技创新中心”。同时，上海成为全国八个全面创新改革试验区之一。这些都表明，上海科创中心建设是一项由上海主导的服务全国的国家战略，建设具有全球影响力的科技创新中心，仅依靠上海的改革是不够的，还需要中央各部门密切配合，围绕科技创新治理体系深化改革。换言之，可以上海为点，辐射全国，理顺中央与地方的关系。

比如目前制约我国和上海科技资源配置的一大问题是条块分割，科技经费分散在十几个部门当中。这个问题靠上海是解决不了的。条块分割时常导致国家治理的碎片化状态，正如美国著名中国问题专家李侃如所说，中国实际上就是“支离破碎的权威主义”，该整合的没有整合，该制约的没有制约。这就形成了部门主义、分散主义、地方主义尾大不掉，以及“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”的现象。就科技创新领域而言，同样存在条块分割现象，以高水平科研队伍为例，主要集中于中央科研院所和教育部直属高校，而这些单位和部门的改革，上海作为地方政府是很难推动的。尤其是科技创新领域，优质的资源往往集中于中央层面，且科技管理仍然以从中央到地方的自上而下的管理链。如果中央层面的科技创新治理体系改革不能与上海科创中心建设默契配合的话，上海的科创中心建设可能陷入“孤掌难鸣”的困境。作为中央部门，应该主动对接上海科创中心建设，并以此为契机，通过上海科创中心建设这一地方性试验来为全国层面的科技创新治理体系优化探探路子，积累经验。这既是推进上海科创中心建设的必然要求，也是中央部门自身推进全面改革的具体体现。

另一方面，上海在中央授权的范围内，也要锐意改革，大胆创新，先行先试，而不能坐等中央的改革。例如，上海自贸区的探索，如何先行先试，杀出一条血路，探索出可复制、可推广的新模式，对于全国有重大示范意义和标杆作用。上海建设具有全球影响力的科技创新中心，应当学习上海自贸区的改革探索，比如“负面清单”的管理模式。值得注意的是，目前各地负面清单满天飞，形式大于内容，实际上是把上海自贸区的改革经验庸俗化了。上海科创中心的建设，也要先行先试，加强各项改革措施的系统整合，摸索一条符合科技创新规律的新路子，探索出可复制、可推广的新模式。目前上海科创中心已建设一年，有成效，但改革的力度不够大，必须在科技管理体制有更大程度的突破，与国际惯例更大程度接轨。而如何缓解并协调其中央与地方、科技体制与非科技体制之间所发生的碰撞、龃龉，是值得研究的大课题。这方面，困难依旧很大，需要有足够的心理准备，也需要有壮士断腕的决心来推进改革。只有这样，上海才有可能真正推进科技创新治理体系和治理能力的现代化，为建设具有全球影响力的科技创新中心提供关键的制度支撑和政策支撑。

四、加快推进上海科创中心建设的关键问题

按照上述思路，贯彻推进科创中心建设意见，加快建设具有全球影响力的科技创新中心，还需要解决一些关键问题。一是要按照中央的战略布局和上海的实施意见来总体谋划；二是要科学判断长期以来制约我国科技创新的症结何在，找准问题，对症下药，不能病急乱投医，否则采取很多措施依然不能解决问题；三是要充分考虑上海的优势和劣势，扬长避短，因地制宜，巧中取胜；四是要深入研究吸取国际上的经验教训，认真剖析若干个正反两方面的案例，规避风险，避免盲目性，加强前瞻性。这既是上海在加快建设具有全球影响力的科创中心要解决的主要矛盾和问题，也是推进科技创新治理现代化的关键所在。

具体来说，首先，贯彻推进科创中心建设实施意见、加快建设具有全球影响力的科技创新中心，根本理念是要站在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来思考和布局，切实简政放权，变“管”为“放”，进一步让市场在资源配置中发挥决定性作用。大道至简，建设科技创新中心不能搞烦琐哲学，一定要抓住主要矛盾。目前我们把什么都看作“系统工程”，但忽视主要矛盾，也没有抓主要矛盾的胆识，以至很多工作看上去方方面面，面面俱到，但未切中要害，找不到抓手，也没人负责，难以落实，这是问题的症结。

第二，制约我国科技创新的根本问题或者主要矛盾，是政府管得太多、太死，没有让市场、社会发挥应有的作用，没有让企业和科研院所成为主角，而是政府自己成为主角。在全面深化改革的背景下，我国正在也必须走向新的国家治理模式，不仅要适应经济新常态，还要适应政府管理的新常态。以往运用“举国体制”来进行科技赶超的模式已经不能适应今天的新形势了，但我们还是习惯于用老办法解决新问题。必须深化改革，以市场化、信息化、法治化、国际化来打造一个具有全球影响力的科技创新中心，这些方面上海在全国也更可能有优势。

第三，建设具有全球影响力的科技创新中心，必须把“举国体制”转变为更多靠市场主导的体制。特别是上海作为一个地方政府，建立辐射全国乃至全球的科技创新中心，不可能主要依靠政府的力量，上海不具备这样的能力。上海应该在如何进一步放开市场和竞争、释放企业创新活力、吸引全国和全球创新人才方面多做文章。在这方面，体制机制创新是关键。当前我国科技创新的瓶颈是管理体制和机制的创新，特别是在鼓励公平竞争、优化投资效益、集聚创新人才方面下功夫。目前市场竞争扭曲、投资浪费严重，高端人才缺乏。国际上科技创新中心的成功经验就是有好的体制机制来促进竞争，吸引创新人才和企业聚集。

第四，上海建设具有全球影响力的科技创新中心，必须推进政府自身的改革，简政放权，建设法治政府和服务型政府，推进决策的科学化和民主化，让专家在科技创新和决策管理上有更大的自主权和发言权。同时，要克服官僚主义和部门主义，加强功能整合，提高行政效率，制约权力寻租。从一定意义上说，政府自身改革走多远，科技创新就走多远。而且，目前制约我国发展的问题之一，要如何改善政府形象，提升政府的制度软实力，这对于吸纳国际一流的科技人才具有一定的意义。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 陶柏康）