“层层加码”的滋生土壤与助推器

谢志强+姜飞云

【摘要】落实上级政策和要求，层层加码、层层加压、层层加责，出发点也许是好的，但现实中往往异化成了一种畸型的劳命伤财、甚至弄虚作假的政绩观。科层制是“层层加码”的滋生土壤，层级利益是“层层加码”的助推器。一方面，我们需要完善相应的行政体制机制；另一方面需要辅之以强有力的道德约束，将“层层加码”置于可控境地。

【关键词】“层层加码” 国家治理现代化 科层制 层级利益 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

对于“层层加码”现象，多数人深有体会。有的层层压缩完成任务的时间；有的无视“五个指头有长短”的现实，要求贯彻《纲要》都要“一年打基础、二年上台阶、三年迈大步”，等等。“层层加码”现象有其产生的历史和现实缘由，有不可忽视的负面效应。应当在国家治理现代化的总要求下，对其清醒认识、认真辨别、有效防控，革弊兴利。

“层层加码”的隐身空间：双向异变

识别是为了更好地批判。多数人虽对“层层加码”现象有一定的认识和感知，但由于“层层加码”的各种面目常常不大相同或大不相同，所以对其作正确认识既有困难，又大有必要。

“层层加码”一般指在贯彻某项政令或执行某一规章时，逐级增加新的内容或提出新的要求。在我们目前的舆论环境和常人见识中，“层层加码”其实包含两种语词上的含义：即“层层递加”和“层层递减”。“层层加码”经常呈现出双向异变趋向，因为从某一方面看是“加码”的东西，从另一角度看恰恰是“减码”的，反之亦然。总之，从“层层”的上下两端来看，某种东西发生了异变，这是确然无疑的。

最常见的“层层加码”现象是对GDP数据的注水。《中国青年报》2014年9月4日的一则报道称，“地方GDP总和连续多年超全国，省市县‘层层加码”。该报道透露，当年（2014年）上半年全国31个省级单位的GDP总和为30.3万亿元，而国家统计局公布的全国GDP总数为26.9万亿元，两者相差3.4万亿元。该报记者发现，2004年至2014年上半年的10年间，除2004年该差值为8000亿元外，其他年份该差值均过万亿。该报记者还称，地方GDP总和远大于全国GDP数据，在世界范围内并非普遍现象。如美国各州GDP总和与全国GDP数据差值一直被控制在百万美元级别，差距最大的2009年和2010年也仅为400多万美元（当年折合人民币约2000多万元）。与该报道相印证的是，（时任）国家统计局局长李德水2005年在“两会”期间披露，地方GDP总和与全国的差值高达26582亿元，“国家统计局发布的GDP数据是按照国际通行办法独立核算的，绝非是将各地上报数字进行简单相加后‘再砍一刀得到的”。 尽管后来国家降低或取消了GDP考核，但“层层加码”事实上长期未得到根本解决。

除以上直观的层层“递加”现象之外，还有如出一辙的层层“递减”现象。如部署任务时脱离实际要求“提前”，层层压缩任务完成时间。我们可能都经历过这样的情形：中央某单位可能想了解基层某方面的情况，甚至某一个数据。若依照工作规律，可能需要至少一周才能有正确结果，因其很可能需要专门开展问卷调查，而其涉及到的程序又相当繁复，如设计问题、印制问卷、发放问卷、申请经费、组织人员、入户调查、统计分析、总结报告等，加之每一环节又可能涉及更细小的环节，每一环节可能还需要若干相关领导“审签”，等等。这样一来，一周可能本来已是高效运转的时间上限了，但实际上，到省里只剩下五天。省级考虑在所要求的五天中预留两天进行层层审批把关。所以，任务部署下去后实际完成的时间可能只有三天时限了。照此情形，市级预留一天，县级预留一天，乡村一级实际行动的时间可能只有一天甚至一夜。如此违背客观规律的事情怎么办？只得“急工出粗活”，硬着头皮捏造，之后再层层上报，称“如期完成”。这里，层层减的是时限，层层加的是无效工作量——违背工作规律的数字本身就与事实不符。又比如，一些地方在领导班子配备中实行任职年龄“层层递减”，规定党政领导班子的平均年龄市级不超过45岁，县级不超过40岁，乡镇不超过35岁。这样层层递减的规定使一些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部得不到合理使用，着实不利于干部队伍建设和党的事业发展。

桃三李四杏五年，枣树当年能赚钱。事物都有其内在规律。落实工作中“层层推进”靠“层层加码”，于党于国为害甚焉。如在经济指标制定方面层层拔高，大多只是为了放响亮的空炮；订阅报刊时“层层加码”，事实上将手伸向基层组织的腰包；传达参会时间时逐级提前，造成大量人员时间浪费；在群众路线教育实践活动和“两学一做”等活动中对上级要求的必读篇目、规定动作盲目加数量、加时间、加内容、提标准，单纯在数量上求多、形式上求新，既加重参学人员的思想负担，使其畏难抱怨，又造成部分单位和个人敷衍应付，事与愿违；在规定“就近入学条件”时“层层加码”，额外增加所需证件种类，异化的是政令，慌乱的是民心；在中央“八项规定”之外搞所谓的“十项规定”“二十项规定”，茫然的基层无所适从；有党员干部之所以反映正在全面施行的《中国共产党纪律处分条例》由于缺乏统一的关于程序、标准、范围的约束，担心导致地方在执行中央政策时“层层加码”，怕“层层加码”再度灵验。诸如此类，如此这般，使基层不堪重负，既严重影响了正常的基层建设，又严重影响党和政府的权威和影响力。

“层层加码”的滋生土壤：科层制

“层层加码”之所以出现，绝非偶然。从某种程度上说，“层层加码”和科层制是与生俱来，相伴而生的。

被誉为“组织理论之父”的马克斯·韦伯把包括政府在内的组织分为三类，即个人崇拜组织、传统组织和官僚组织。相对于传统组织和个人崇拜组织而言，官僚组织崇尚法治，抛弃人治，强化科学，弱化情感。现今包括我国在内的世界多数政府组织，基本可归类为官僚组织或科层组织。

科层制是目前共认的最为理性和最有效率的管理体制，其主要特点有四：其一，分工趋于合理，组织中各成员的职责权限一般以制度规定固定下来；其二，有职务等级和权力等级之分，组织中有层级节制；其三，组织中的管理工作一般以法律、法规、条例和正式文件等予以规范，并采用正规文书下达命令，进行管理；其四，组织管理的非人格化，即公私分明，对事不对人。对于规模日益庞大、管理日趋复杂的工业大生产而言，科层制特有的精确性、快捷性、可预期性等是其他社会组织形式无法相比的。同时，科层制的非人格化、制度化的特征对于传统社会中的任人唯亲、人身依附、随意决策等弊端，具有很强的纠正功能。

既然科层制倍受推崇，那又怎么会产生“层层加码”现象呢？这是由科层制的内在矛盾决定的。按照韦伯的说法，理想的官僚制或科层制应当是“由天才设计而由白痴管理”的制度。韦伯理想的科层制，或者说科层制的自我发展目标，是把整个社会变为一部机器，“世界上充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，他们会紧紧抓住职位，处心积虑，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬”。这样一来，处于科层制当中的人应像齿轮和螺丝一般运动，按照既定的方向、模式、速度、轨迹运动即可。所以在理想的科层制当中，是不会出现“层层加码”现象的。但韦伯也不得不承认：官僚制作为一种理想类型的思维结构，也许像只是在假定的绝对空间中计算出来的物理反应一样，在现实中是极少见的。丰满的理想背后更加骨感的现实是：科层制在不断完善自身，向理想目标前行的进程中，既缺乏“天才”般的设计——现实中不过由多数人在探索实践中不断完善；其管理者也不是“白痴”——而是活生生的有思想甚至有异见的人。在这样的矛盾统一中，科层制的一切弊病在所难免，包括“层层加码”。

由于各个层级所处的地位不同，需要发挥的功能各异，而且各个层级就具体的个人而言，能力大小不一、工作方式方法有别，某项决策由上一层级通过本层级转向下一层级时，其结果自然产生差异，如同能量在传递时“耗散”或人们转达他人意见时附随主观理解而使话语指向发生变化一样，“层层加码”难以幸免。试举一例：我们也许见过类似“关于转发《关于转发<关于转发**的通知>的通知》的通知”的文件。从本质上讲，这样的文件大多缺乏对上级文件的深刻理解和把握，缺乏对本地本级实际问题的深入思考，只是简单的通过“转发”这一具体方式体现本级机构是否“落实”了某一决策或行动。这样的文件充其量是对发文机构“自我存在感”的宣示，而非对实际工作的真正指导。这不妨看作是“层层加码”在文字上的一例典型表现。

中国目前正处于社会转型期，政府组织既非真正意义上的传统组织，也非完全意义上的科层组织，而处于从前者向后者转型的过程中，其在表现形式上类似科层组织，但组织成员在心理上却与传统组织若即若离。在科层组织中，组织成员受组织层级、部门职能、职位职责、职务资格等一系列制度规定所限，对其是否胜任一般有相应的非人格化的评价体系，个人能力很大程度上决定了自身是否胜任；而在传统组织中，组织成员是否胜任则更多地建立在个人喜好、领导特权等人格化的基础上。处于社会转型期的科层组织人员，既希望依靠法规制度照章办事，着眼于规定而非结果，同时又寄希望于领导个人赏识，在意自己的荣辱得失，重视结果而轻视规定。这是一对难以调和的矛盾。在这一矛盾中，科层组织的运行是不规则的，缺乏工具理性。

“层层加码”的助推器：层级利益

北京大学光华管理学院教授周黎安等人2014年对中央、省、市、县、镇多层级之间围绕经济增长目标的“层层加码”现象进行过系统研究。该研究认为，政府层级越低，其制定的经济增长目标越高，而这与地方官员的晋升激励有密切关系；相对年轻的官员更可能提出更高的经济增长目标，而任期与目标增长率之间存在倒U型关系。当然，这项研究揭示的可能只是“层层加码”之一种表现或众多原因中的一个方面，未能对政府组织如何制定更高的经济增长目标给予合理解释。也就是说，虽然政府层级越低，其制定的经济增长目标越高，与地方官员的晋升激励当然有密切关系，但这也同时隐含另一种风险，即假如结果与目标反差巨大，其不能晋升的风险自然也越大，所以“层层加码”除了“晋升”“年轻”“任期”“目标”等因素外，一定另有其他更重要的原因。事实上，仅从经济增长目标的角度是不可能深入诠释“层层加码”这一涉及经济、政治、文化、社会等诸多领域的复杂成因的。科层制中的各个层级一旦看到各自可能获得的利益，加码就是势所必然。

层级利益，正是“层层加码”的根本原因。层级利益当然也包括各层级的集体利益、官员的个人利益。官员的个人利益同时包括其经济利益、提拔升迁或者个人荣辱等。2015年习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上深刻地指出，“要高度重视全面深化改革引起的利益关系调整，通盘评估改革实施前、实施中、实施后的利益变化，统筹各方面各层次利益，分类指导，分类处理”。其实，中国的革命、建设、改革，本质上无不是各方面重大利益的调整；中国现阶段所有重大问题的解决，也无不取决于各方面利益的公平和均衡。

马克思认为，“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑”。这是物质决定意识的朴素唯物论。我们应当正视社会各方面的利益需求，包括科层制中方方面面利益的均衡。无视客观存在的利益，不过是掩耳盗铃式的自欺欺人。问题的关键在于，我们应当怎样对具体问题具体分析，明辨“层层加码”背后的利益是什么，分清哪些是物质的，哪些是精神的；哪些利益是合理的，哪些是虽不合理但通过思想工作是可以舍弃的；哪些利益是长远的，哪些利益是暂时的；哪些利益是为着全局的，哪些利益是纯为个人的；哪些利益是必须实现的，哪些利益是可以兼顾的，等等。只有明辨利益，正视问题，才能将“层层加码”掌控在尽可能低的程度和尽可能合理的范围内。

“层层加码”的宿命：悖论性存在与盛极而衰

“层层加码”存在一个不容忽视的悖论：科层制隐含的分层规则是，官员所处的层级高是基于其水平较高、能力较强，而“层层加码”本身却意味着层级越低反倒是水平和能力越高。试以订阅报刊为证：从省市级到县乡村级，自上而下要求必须订阅的党报党刊，其实都包含了本级和上级所要求的项类，如县级机关必须订阅的报刊应当包括：中央级、省级、市级以至县级。如此看来，乡村一级的干部应读的报刊至少较省一级干部应读的报刊更多，其掌握的各方面情况也应更全面、深入、透彻，其能力水平似乎也应当越高。我们都知道，事实未必如此。对其原因的可能解释是基层干部应学而未学，但“层层加码”现象中类似的应然与实然相悖的情况确实不在少数，人们稍加留心便不难发现。

上文分析过“层层加码”在科层制条件下的伴生性存在，又分析过“层层加码”在现实中的悖论性存在。那么，“层层加码”能否被完全取消呢？这一问题至少要从三个维度简析。

其一，历史和现实的维度。“层层加码”古已有之，今天依然存在。历史和现实反复证明，有人类就有政治，有政治就有层级，有层级就存在“层层加码”。其二，理论和实践的维度。“层层加码”必然存在，其不合理成分可能由小变大，但又不致无限变大，到一定程度自然将转而约束其自身的不合理发展，使“层层加码”自我否定，由大转小。其三，内因与环境的维度。利益需求是“层层加码”内在的根本动因，经济政治文化诸方面的发展程度、思想舆论的宽松度和各层级的容忍度等诸多因素则构成了“层层加码”的环境条件。这三个维度，说明“层层加码”在某一事物发展过程中既不能无限发展，又不致完全消亡。而我们对待“层层加码”实事求是的态度则是：明辨是非，努力将其负效应降到最小。

怎样降到最小？《求是》杂志评论员石平在《确保党中央确立的政策不走样不变形》这篇文章中提出，“确保党中央确立的政策不走样不变形，与尊重地方特点、鼓励各地积极主动创造性地开展工作是辩证的统一”。事实上，虽然“层层加码”往往出现在政策执行的过程中，出现在对中央精神付诸行动的实践中；虽然其常常假借“执行中央政策”“贯彻中央精神”“从本地区实际出发”“细化实化”之名，行“层层加码”、任性作为之实；虽然我们在革除这种现象时操作不易得法，革除不太可能，但重要的是，我们针对“层层加码”这把“矛”，已有了依法行政之“盾”，有了治理体系现代化之奋斗目标，有了对此问题的初步警觉。解决基本思路应当是，在科学处理中央与地方、政绩与实绩、对上负责与对下负责等重要关系的同时，既认识到纯粹的制度和技术本身存在难以克服的局限性，又辅之以强有力的包括道德约束（如加强党性教育）在内的手段；既强调综合治理，又突出主体责任，用依法行政和科学的体制机制，将“层层加码”置于可控境地。

（作者分别为中共中央党校社会学教研室主任、教授；山西省纪委工作人员）

【参考文献】

①《地方上报全年GDP有水分 多报2万多亿令人吃惊》，《羊城晚报》，2005年3月8日。

②周黎安、刘冲、厉行、翁翕：《“层层加码”与官员激励》，《世界经济文汇》，2015年第1期。

③石平：《确保党中央确立的政策不走样不变形》，《求是》，2016年第14期。

责编/高骊 温祖俊（见习）

美编/李祥峰