中央义务教育惠民政策实施的问题研究

摘要：教育问题是关乎国计民生的大事，保障公民的受教育权利也是“依法治国”的题中之义。中央政府多年来积极制定和实施了一系列教育惠民政策，以保证人民有学上、上好学，不断地促进教育公平，提升教育的质量。教育惠民政策切实维护了人民的利益，特别是困难群体的利益诉求得到了满足，惠民政策的落实和监管就显得尤为必要。好的政策必须要得到贯彻和执行，好的政策必须要在法律法规的保障下充分运行。本文研究中央义务教育惠民政策在地方实际执行中的情况，结合调研访谈报告，发现其中存在的问题与不足，尝试提出改善建议，以求完善实施机制。

关键词：义务教育 中央惠民政策 问题研究

十八届四中全会确定了“依法治国”的主题，就是要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系[1]。党和政府一直高度重视人民利益诉求，近年来制定多项惠及民生的政策，让人民群众分享改革开放的伟大红利。教育问题一直以来都是关乎民生的大事，在“依法治国”的前提下，我们要保证义务教育惠民政策依法、依规进行，政府教育行政部门和学校在法律法规的规范下畅行惠民政策。

为全面系统了解中央教育各项惠民政策在各级地方教育行政部门和学校实施过程中的监管情况，2012年末，中纪委、监察部驻教育部纪检组、监察局委托甘肃省牵头，西部6省参与，就各地区贯彻落实中央教育惠民政策的监管体系进行专题调研，甘肃省牵头组建课题组。课题组在甘肃省内的调研包括L市等3地市，对于地方政府施行中央义务教育惠民政策的相关问题进行调查研究。

一、中央义务教育惠民政策

1.含义与意义

我国学者袁振国将教育政策界定为一种行为准则，即“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则”[2]。张新平将教育政策视为教育权利和利益问题，即“教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权利和利益的具体表现”[3]。孙绵涛则认为，“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”[4]

结合以上定义，课题组将中央义务教育惠民政策界定为：国家为了维护公民接受义务教育的权利，减轻困难学生家庭的教育负担，实现义务教育可持续发展的目标，通过一定程序制定的有关义务教育方面的行动方针、政策措施、规章制度。

中央义务教育惠民政策的实质是国家保障公民接受义务教育的权利，同时将国家发展成果惠及百姓，将义务教育的政府责任履行好，政策倾斜于中西部地区和困难群体。追求的是教育的公平与平等，为的是国家发展和人口素质的提高。义务教育是国家法定的公民必须要接受的教育，政府在普及义务教育的过程中为切实保障百姓利益，制定了一系列义务教育惠民政策，主要目标是普及义务教育、减轻家庭的教育负担和实现义务教育均衡发展，同时这也是政府依法行政的体现。中央义务教育惠民政策在整个国家层面进行，起宏观调控作用；地方政府也有相关配套实施措施，但从法律层面来讲，地方政府的政策全部都是在中央政策框架之内的具体细化。本文将以中央义务教育惠民政策为主，研究起始于2001年截止到2011年的中央教育惠民政策，并结合案例地区的实际进行分析。

2.具体政策和特点

统观从2001年至2011年的中央义务教育惠民政策，我们可以发现政策更多的是涉及西部地区和农村，政策实施以国家的经费投入和补助为保障，涉及了校舍建设、学杂费减免、生活补助、免费提供教科书、营养餐计划。归结到一点便是政府将财政经费倾斜投入到薄弱地区和学校以提升当地义务教育的水平，资助学生上学、改善学生膳食营养，很好地体现了义务教育的本质追求和目标。

二、案例的选择与思考

1.L市的具体情况可以概括为：“一多一穷”

（1）多民族多宗教：L市共有30个少数民族，2010年我国人口第六次普查，L市少数民族人口117.38万，占总人口的60.3%；L市境内伊斯兰教、佛教、道教、基督教、天主教五大宗教俱全，以伊斯兰教为主。信教群众180万人，其中伊斯兰教114万人。

（2）整体穷困：受干旱半干旱和高寒的气候条件影响，生活条件艰苦，人均耕地1.07亩，人地矛盾严重；全市8县市经济发展整体滞后，人均收入低，农民可支配收入更少，全市贫困人口达90.02万人（其中少数民族60万），贫困面达52.04%；劳动者素质低，人均受教育年限仅为6.62年，农村人口中高中以上文化程度的不足5%，小学以下文化程度的高达40%，贫困人口文化素质更为低下，普遍缺乏致富的办法和技能，自身发展能力严重不足；地方财政收支矛盾突出，2013年L市财政收入21.91亿元，财政支出达到171.15亿元，财政自给率仅为12.8%。

2.现实中的思考

L市的实际情况导致其教育发展的条件滞后，义务教育的推行工作相当艰巨。如果没有义务教育惠民政策，仅依靠当地政府自身的力量是无法解决这一难题的。人民尚在贫困线上挣扎，对孩子教育的投入就会显得心有余而力不足，因贫辍学和因学返贫情况比较突出。L市人均受教育年限远低于义务教育法定年限，民众思想意识的落后只能通过教育解决。鉴于L市独特的情况，研究义务教育惠民政策的具体实施情况显得尤为必要。

三、L市义务教育惠民政策实施情况

1.校舍改造和校安工程

得益于甘肃中英基础教育项目，L市4个民族自治县的校舍建设得到极大提升，截至2006年已为4个县改扩建中小学校190所，修建校舍5.7万多平方米，占4县中小学校总数的28%。同时，中央政府的农村中小学校舍改造和校安工程陆续施行，从当地教育局统计得知，目前L市已无危房校舍问题，即便是农村教学点也是砖混结构的教室了。

2.两免一补

2005年L市农村中小学开始施行“两免一补”政策，至2014年L市“两免一补”生均经费标准：小学生每年生均600元，初中生每年生均800元，寄宿生统一补助生均1250元，课本费补助每年都在变化，生均经费标准在不断提高。当地教育官员反映：国家的“两免一补”政策切实保障了百姓的权益，民众送子女入学的积极性高了，入学率有了比较大的提高，尤其是少数民族女童的受教育情况得到很大改善。惠民政策对于普及义务教育和提高人口素质起了很大作用。当地政府切实按照省、市要求，严格履行职责免除义务教育阶段学杂费，严禁学校变相收费。对于困难生和寄宿生也按照规定补助，上级政府要求建立和完善困难生信息系统，建立困难生档案和学籍信息，严防骗补、漏补情况。目前省、市、县三级已建立了学生资助管理中心，国家义务教育惠民政策的实施很大层面上仰仗该机构职能的发挥。2013年，L市从春季学期开始，全部37966名普通高中生享受到了免除学杂费和课本费政策。这是地方政府对于义务教育惠民政策的延伸和对接，更好地推进了当地义务教育发展。

3.营养餐计划

2011年秋季，L市所属省列入营养改善计划的58个国家试点县（区）都全面落实了营养改善计划专项任务。

L市G县利用县财政资金，为实施营养改善计划学校食堂配套了馒头机、灶台、冰箱和留样柜等设备。

L市L县为加强营养改善计划工作的管理，2012年先后对480多名学校食堂管理人员和从业人员进行了食品卫生安全知识培训。并督促210所学校办理了食堂经营许可证、为257名从业人员办理了健康证。确保了全县学校春季学期40083名学生、秋季学期41063名学生开学第一天吃上营养餐。L县教育局建立了实名制学生信息管理系统，专人动态监控，资金专款专用、单科设账；创新“三账十五表一日志”管理模式，编印了营养改善计划工作手册、食品规范化管理手册；加大督查监督力度，采取领导包片、督学包乡、干部包校措施，先后对学校集中督查8次。并进行专项考核，成立家长监督委员会210个。目前，已形成“领导重视、制度健全、分工明确、责任靠实、环节严密、实名管理、多方监管、台账明晰、分班供餐、讲究卫生”的供餐模式。

4.生活补助

L市各县民众尤其是农村群众对于义务教育惠民政策积极支持，农村留守儿童的教育问题得到一定改善。学校入学率有了提高，学生稳定性加强，辍学现象减少。免除学杂费、住宿费特别是生活补助为家庭减少了很大的经济负担，少数民族群众的教育观念有所改善。学生所在班级按学校分配名额进行选举，学生开具证明后班级选举决定，补助金由银行打到专门的银行卡中供学生生活花费。

四、L市政策实施的问题与不足

L市在实施义务教育惠民政策的过程中，也显现出现实的困境和政策执行的矛盾，大致归结为以下几方面。

1.政策的宣传问题

国家一系列义务教育惠民政策颁布下达，地方政府首先就是要进行政策宣传以使民众了解和支持。而在实际调查中，民众对于这些政策大都一知半解，只是学校说不要钱还可以吃营养餐所以便送孩子上学。学校内部的宣传也不是很到位，多半依托教育行政部门的宣传，学校的板报、宣传栏也未起到很大作用。教育部门在政策推行过程中对于新闻媒体的运用较少，主要形式为召开会议、张贴宣传画等。政府对这些政策的宣传不到位，就会影响惠民政策受众的利益，民众的口耳相传和学校的倡导鼓励成为政策宣传的“主战场”。要想真正发挥义务教育惠民政策的功用，首先要做好宣传工作，而且要正确引导民众的价值判断，义务教育惠民政策的实施关乎民族未来和个人发展，应当避免民众的误解、误判和变相利用。

2.政策执行中的问题

校安工程、营养餐计划、学生生活补助等政策都是涉及经济利益的关键政策，经费资金的下拨和使用尤为关键，在实际执行过程中暴露出很多问题。

（1）学校全部改建成了楼房、砖房，但是配套的基础设施并未一起建设起来，学校只是拥有了教学楼和宿舍楼，但是供水、供暖设施短缺，校园操场及活动设施不完善；学校卫生室和活动室几乎没有建设，学校食堂建设也参差不齐；校园监控系统未能配备，学生安全没有监督保证。

（2）营养餐补助资金的下拨时间缺少制度规定，下拨的延误造成学校资金紧张和两难境地，一方面学校无法及时采购发放营养餐，另一方面教育部门就要责怪批评。补助标准制定不合理，补助经费过少。营养餐的补助标准一刀切，没有考虑不同学生的年龄段营养需要。虽然国家严格规定每一分钱都要让学生吃到肚子里，但是运输费用和“留样”保管设备、食堂建设和人员聘请都没有相应资金配套，学校在营养餐的实际执行中困难重重。很多教师成为辛苦的劳动者，负责了营养餐的各种具体工作；地方教育部门有事权无财权，无力解决经费短缺问题但却要承担可能发生的不良后果。中央政府的营养餐计划经费资金在实际使用中的“拮据”，造成了地方的营养餐困局。

（3）对于义务教育阶段学杂费和住宿费的免除以及提供教科书和困难补助，这点确实给了老百姓实惠，很大程度上减少了学生家庭的教育支出，极大地提高了家长送子女入学的积极性。但是困难补助的资助面太窄，有名额限制，对于L市这种贫困面较大的地区，分配的公平性受到极大关注。然而对于名额的选定标准没有一定的依据，各学校依据名额进行分配，然后进行班级评选。我们无法追查每一位受助同学的具体家庭情况，对于资助政策的实施也只能按学生比例分配名额，其中的科学性和有效性待人深思。

（4）对于政策涉及经费的使用和监管缺位，义务教育惠民政策全部与教育经费有关，L市和所辖县虽然都建立了学生资助管理中心，但是人员的配备不齐，缺少专门的财务审计人员。教育行政部门与财政部门、银行、学校之间权责不清，监管主体缺位。没有一定的监管问责制度，挪用资金和资金下拨延误情况出现时推诿责任，对于惠民政策的实施产生不利影响。对于实际问题的解决和地方意见的反馈，没有一条很好的渠道，政策的改进机制并未形成。

五、对策与建议

为了义务教育惠民政策的更好实施，结合政策的最初制定愿景和政策的具体执行过程，对于政策实施过程中产生的问题笔者提出以下建议。

1.加强省级和中央财政转移支付力度确保资金充足

面对L市在实施中央义务教育惠民政策时所出现的资金短缺和基础设施不完善的情况，L市财政自给率低，必须依靠上级财政的支持，省级财政和中央财政应当予以财政补贴。国家在教育经费统筹的问题上已经进行了一定的改进，正在逐步完善义务教育经费统筹管理机制。学校相关设施和服务人员的缺少是资金的问题，经费补助标准的高低和范围大小也受到经费制约，资金的充足是实施义务教育惠民政策的重要保障。

2.建立健全义务教育惠民政策施行的法律法规

面对国家补助资金和经费的下拨延误问题，L市教育行政部门束手无策。如何保证惠民政策的顺利执行，特别是资金的准确到位？政策的施行要依靠强有力的法律制度作保证，我们呼吁国家权力机关要重视教育立法，中央和地方政府也要尽快完善配套的法律法规。在“依法治国”的大前提下，我们更要完善教育立法，使政策的施行有法可依、依法进行、违法必究，让义务教育惠民政策在法律的天空下畅行无阻。这一系列法规要包含行政问责的具体要求和问责主体，要以法律形式确定教育经费的拨付和使用规范，法律制定经费标准促使地方政府依法行政，使我国的义务教育惠民政策发挥更大作用。

3.完善和配备相关监管机构与人员

义务教育惠民政策的实施依托教育行政部门，而实际的教育部门人员配备参差不齐，具体执行中主体也不是很明确，即便分配了责任主体，财务审计人才缺乏，对于经费的使用动向不能很好掌握，也会造成政策的施行不畅与混乱。学校内部财务制度混乱、财务人员配备不全，缺少审计监督。惠民政策全部与资金有关，教育部门内部的财务力量有限，配备专门的财务人员对于下拨经费有效管理是很必要的，地方政府应当合理审定人员编制，保证人员的到位。

4.政策的制定施行要上下通畅

教育政策的制定、施行和管理，必须在实际运行当中去检验和完善，政策的制定与主客观环境存在偏差就需要进行调整改进。国家在制定义务教育惠民政策时考虑到了中西部和农村的特殊情况，因此政策的推出也表现出地域性和倾斜性。然而，国家在确定具体经费和补助标准时“一刀切”，没有考虑政策在地方施行的实际情况。中西部不同省市、民族地区的经济发展情况有一定差异，在制定补助数额时并未体现地域差异和倾斜照顾。L市属于贫困面很大的地区，补助范围有限使一部分困难学生无法享受到中央义务教育惠民政策。地方政府在具体实施过程中发生问题却没有很好的协调反馈机制，政策受众的意见和期望无法及时上传至政策制定者，政策调整受到滞后，一旦产生社会问题将倒逼政府履行职责，势必会带来一些不良影响。

中央义务教育惠民政策为人民群众带来了实惠，对于推进我国教育事业的发展起到了重要作用。政策的更好实施需要得到保障：确保经费充足、加强立法监督、建立行政问责、配备人员设施。这不仅是L市在政策实施中所需要的，也是中央义务教育惠民政策完善的可能途径。

参考文献

[1] 十八届四中全会公报.http：//www.js.xinhuanet.com.

[2] 袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，1996.

[3] 张新平.简论教育政策的本质、特点及功能[J].江西教育科研，1999（1）.

[4] 孙绵涛.教育政策学[M].武汉：武汉工业大学出版社，1997.

[5] 陈永.义务教育惠民政策县级监管机制研究[D].兰州：西北师范大学硕士论文，2013.

[6] 王青逯.地方政府健全教育经费保障与统筹机制若干思考[J].现代教育科学.普教研究，2012（6）.

[作者：马涛（1990-），男，河南濮阳人，西北师范大学教育学院在读硕士研究生。]

【责任编辑 郑雪凌】