人口转移的制度推动力

钟德友

农业转移人口市民化是一项系统工程，其实质是享受公共服务和福利待遇的市民化、生活质量的市民化、居住条件的市民化、政治参与和社会关系的市民化等，完成这些“市民化”又必然面临“巨额成本消化难、生存与发展能力支撑难、进城安居难和融入城市难”。

要破解这“四大难题”，需创新以下政策。

政策思路创新，明确农业转移人口市民化路线图。一是顶层设计与基层多种方式探索相结合，既要进行全局性战略谋划，以统领改革方向和保障稳定推进，又要充分发挥群众的首创精神，自下而上多种方式大胆探索，寻找可行路径和获取有益经验。二是以“人”为中心进行设计与农业转移人口自主抉择相结合，围绕农业转移人口的诉求实施政策创新，是否退出承包地和宅基地等问题由其自主抉择。三是政府职能行使与市场功能发挥相结合，政府通过行使公共权力进行有效引导，并借助市场功能充分调动社会各方力量，保障农业转移人口在市民化中获得与城市市民均等的公共服务和福利。

就业与分配政策创新，破解农业转移人口经济支撑能力不足的难题。以增强农业转移人口在城镇的生存与发展能力为核心，一是构建“加快经济发展和结构调整增加就业、扶持创业带动就业、加强指导疏通就业和按需培训对接就业”四位一体的就业支持体系；二是创建工资正常增长机制和员工与企业利益共享机制；三是建立多种方式有偿退出承包地和宅基地制度，有效保护和增加农业转移人口退出农村土地的财产性收入。

城镇住房政策创新，破解农业转移人口进城安居难题。以“住有所居”为目标，构建廉租房、公租房、经济适用房、两限商品房（限套型、限房价）等多层次的住房保障房体系。根据城镇化进程调控土地供应和房产开发速度，保障商品房供应。针对各类房地产的不同属性，运用地价、税收、金融等经济杠杆进行综合调控，形成房地产市场的长效调控机制。

创新成本分摊机制，破解農业转移人口市民化巨额成本消化难题。按照城镇化正常发展态势，重庆每年常态化的市民化人口约50万人，考虑物价变动的累积性因素，每人的市民化成本约8万元，每年则需投入400亿元。这样巨额的成本只有通过构建多方联动的多元主体分摊机制，才能有效化解地方政府财力独木难支困局。一是中央政府通过财政转移支付承担约1/4，主要用于农业转移人口市民化的社会保障配套补助和基础教育支出。二是地方政府承担约1/4，主要用于农业转移人口市民化的各项城市基础设施和管理服务、教育与就业培训、创业扶持和公租房基建配套等。三是企业承担部分社会责任分担1/4，主要用于农业转移人口市民化中的养老、医疗、住房等配套投入。四是农业转移人口个人和家庭作为市民化的直接受益者约分担1/4，主要用于缴纳自身就业培训、社会保障、住房等费用。

居民融合政策创新，破解农业转移人口融入城市难题。围绕权利公平和机会均等制定社会融合战略和创新公民融合政策，保障农业转移人口平等参与、平等发展权利。从身份认同、职业认同、组织与管理认同和社区认同等方面全面提升农业转移人口在城镇社会中的主体地位。

农业转移人口市民化的空间载体创新，促进人口合理集聚。农业转移人口市民化的空间载体，除了区县城之外，也应选择规模成长潜力大的中心镇，一是这些中心镇对农民工吸纳潜力大，且市民化成本较低，二是在这些中心镇农民工与市民之间的文化差异小，利于农业转移人口融入城镇社会。所以，要加快形成城镇群（圈）内各城镇功能分工、产业定位互补、基础设施一体化布局和人流物流畅通快捷的同城化网络。

(作者单位：重庆市委党校)