论我国经济功能区协同治理模式的构建

摘 要：自20世纪80年代中期以来，我国各级、各类经济功能区取得了巨大成就，但治理模式的选择是长期困扰经济功能区发展的一个重要问题。领导小组模式、管委会模式、建制政府模式和企业型模式具有各自的优势，但也存在各自的问题。从国内外最新理论研究成果和政府改革实践看，我国经济功能区未来理想的治理模式是协同治理模式。经济功能区协同治理模式的主体体系是政府主导下的多元合作网络，规则体系是法律规范下的多元规则体系，运行机制是政府引导下的协同运行机制。构建经济功能区协同治理模式，应通过国家立法的引导、政府机构的重组和社会治理主体参与的扩大等途径。

关键词：经济功能区；治理模式；协同治理模式

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）01-0052-07

自20世纪80年代中期以来，我国继设立经济特区之后，在若干区域实行特殊经济政策及治理模式，建设了大批经济技术开发区、高新技术产业开发区、高新技术产业园区、科技园等特别经济区域。本文将这些特别经济区域统称为“经济功能区”①。经过三十多年的发展，这些经济功能区在促进我国经济、社会发展等方面起到了巨大推动作用，但也面临一些问题，其中最突出的问题是治理模式的选择。

本文在分析经济功能区现有几种治理模式的优势和存在问题的基础上，提出构建中国特色的协同治理模式是破解我国经济功能区治理模式选择困境的必要途径。

一、经济功能区、治理模式、协同治理模式概念的界定

（一）经济功能区

关于经济功能区，无论是学术界还是官方都没有给出一个权威性的定义。我国政府继20世纪80年代初设立经济特区以后，于20世纪80年代中期在一些沿海地区设立了一批国家级经济技术开发区。此后，中央和地方各级政府相继设立大量经济技术开发区、高新技术产业开发区等特别经济区域，并在这些特别经济区域内建立专门管理机构（领导小组、管理委员会等），实行特殊经济政策及治理模式。本文将这些特别经济区域统称为“经济功能区”，并将重点研究国家级和省级经济功能区。

有学者按照经济功能区的功能和目标，将经济功能区划分为单一型经济功能区和复合型经济功能区

[1]。单一型经济功能区的地域范围比较明确，经济目标比较专一。依此标准划分，我国单一型经济功能区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等。所谓复合型经济功能区，指在一个特定的行政区划或地域范围内，包含了多个单一型经济功能区。依此标准划分，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等属于比较典型的复合型经济功能区。本文主要研究单一型经济功能区，兼顾复合型经济功能区。

（二）治理模式

“治理”（Governance）一词源自国外，最初被应用于企业管理。20世纪80年代末以来，治理理论被引入公共管理领域。20世纪90年代末，公共治理理论传入我国。学界和政界结合我国实践，对治理理论进行了创造性的吸收和发展。在党的十八届三中全会决议中，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]（p.3）。有学者认为，国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序[3]。

本文所称的治理模式，指为实现治理目标而构建的一系列安排。经济功能区的治理模式主要包括治理主体体系、治理规则体系和运行机制等内容。

（三）协同治理模式

治理理论包含了治理主体之间的合作和协商。从这个意义上讲，治理包含了“协同”的意思。但本文使用的“协同治理”主要借鉴了国内外诸如“协同政府”（Joinedup Government，JUG）、“整体政府”（WholeofGovernment，WOG）、“整体性治理”（Holistic Governance）、“网络化治理”（Governing by Network）等理论研究和政府改革实践，有其特定的含义。本文所使用的“协同治理”强调以下三点。（1）协同治理的主体体系是一个政府主导下的多元合作网络。除政府外，企业、高校与科研机构、社会中介组织、公民等主体共同参与治理过程，构成一个多元合作网络。在这个多元合作网络中，政府仍是主导力量，有能力引导和控制整个网络。（2）协同治理的规则体系是国家法律引导下的多元规则体系。在协同治理状态下，国家的法律、社会组织自身的规则与社会共识等共同约束各个主体的行为，但国家的法律仍是各个主体所共同遵守的最高准则，引导和规范各种规则。（3）协同治理的运行机制是政府引导下的协同运行。在协同治理状态下，政府的政治、行政和法律等行为仍是治理社会的主导性方式。在这个前提下，政府和其他各个主体之间的协商、对话、合作等方式同时被广泛应用。

二、现有经济功能区治理模式的优势与问题辨析

关于我国经济功能区治理模式的类型划分，国内有很多种观点。本文依照主要治理主体的不同，将其划分为领导小组模式、管委会模式、建制政府模式和企业型模式四种类型。

（一）领导小组模式

1.领导小组模式的构成。领导小组模式一般应用于经济功能区创建之初。在经济功能区创建之初，由主管该经济功能区的地方政府成立经济功能区领导小组，由地方党委和政府主要领导（一般是副书记和行政副职）担任领导小组组长和副组长，由地方政府相关部门首长担任领导小组成员。经济功能区领导小组是经济功能区开发建设的领导机构和协调机构，下设办事机构的数量和规模较小，经济功能区开发建设的具体工作仍由地方政府相关部门承担。

2.领导小组模式的优势。（1）较好地利用了地方党委和政府领导的权威，推进经济功能区建设的力度较大。（2）行政成本较低。由于领导小组属于临时性机构，领导小组主要成员均为兼职，不增加编制。领导小组办事机构的数量和规模较小，占用编制较少，所需经费也比较少。

3.领导小组模式存在的问题。（1）法律权威有限。经济功能区领导小组毕竟属于临时性机构，其权威一方面来自地方党委和政府授予，另一方面来自地方党委和政府领导个人的权威。由于领导小组权威并非来自正式法律或法规授予，法律权威有限。（2）运行效率堪忧。由于经济功能区开发建设的具体工作仍由地方政府相关部门承担，加之经济功能区领导小组法律权威有限，这种治理模式的运行效率受到很大影响。

（二）管委会模式

1.管委会模式的构成。

从很多经济功能区的发展历程看，初期一般实行领导小组模式，待经济功能区初具规模后，多数经济功能区会转向管委会模式。

在管委会模式之下，一般由主管该经济功能区的地方政府成立经济功能区管理委员会（简称管委会），作为该地方政府的派出机构。在管委会之下，设立若干委、办、局，作为管委会的办事机构。

在经济功能区管委会之外，一般会成立一个经济开发总公司，具体从事经济开发和建设等方面的事务。因此，也有人将此种治理模式称为“管委会+公司模式”。目前多数经济功能区的经济开发总公司尽管在组织上独立于管委会之外，但事实上不仅在政治上接受管委会的领导和监督，在具体业务上往往也受到管委会的直接影响，管委会仍是经济功能区内最主要的治理主体。因此，本文将此种治理模式称为“管委会模式”。

2.管委会模式初期显现的优势。

在管委会模式建立初期，其主要优势有以下三个方面。（1）为经济功能区经济发展创造了条件。在管委会模式下，经济功能区内形成了一整套比较完备的行政管理和经济管理机构，将经济功能区置于一个相对封闭的环境中，实行特殊的经济政策和管理方式。而这些特殊的经济政策和管理方式，其实很多就是适应市场经济的经济政策和管理方式。在20世纪80年代中期全国整体上处于计划经济的情况下，这种治理模式无疑具有巨大的优越性和合理性。（2）行政成本相对低。相对于很多同一级别的地方政府而言，经济功能区管委会实行“小政府、大社会”模式，下设机构数量和人员编制都比较少，行政成本较低。有的学者调研结果表明，经济功能区管委会初期机构数量一般约为同级地方政府的1/4～1/10左右，编制和实有工作人员仅为同级地方政府平均数的1/10左右[4]。（3）行政效率较高。由于经济功能区的行政管理机构、经济管理机构和经济开发总公司等机构比较完备，自成一体，与主管地方政府相关职能部门和邻近行政区政府关联较少，政策执行往往比较顺畅，行政效率较高。

3.管委会模式逐渐消失的优势。

在经济功能区建立管委会模式初期，其优势是比较明显的。但随着经济功能区内外环境的变化，管委会模式的一些优势在逐渐消失，具体体现在以下两个方面。（1）经济功能区政府机构与普通地方政府在适应市场经济能力上出现一定的趋同化。经济功能区政府机构在设立之初，相对于一般地方政府而言，更能适应市场经济，成为经济发展的“助推器”和行政体制改革的先行者。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，一般地方政府适应市场经济的能力也逐渐提高，经济功能区政府机构在这方面的优势逐渐淡化。（2）行政成本低和行政效率高的优势逐渐弱化。自20世纪90年代末以来，工商、税务、国土资源等部门加强了垂直管理。这些部门往往也在经济功能区设立派出机构，在一定程度上增加了经济功能区政府机构和人员编制数量，增大了行政成本；而这些垂直管理机构的设立，改变了原来经济功能区政府机构相对自成一体的局面，增大了“条块”协调成本，在一定程度上降低了行政效率。

4.管委会模式存在的问题。

（1）管委会法律地位不明确，影响了其法律权威。若从20世纪80年代中期第一批国家级经济开发区管委会成立算起，一些经济功能区管委会已经有三十多年的历史了。但是，直到今天，在我国宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律中，均没有对经济功能区及其管理机构做出明确规定。目前经济功能区及其管理机构的设定与职能等事项主要依照一些省级地方性法规，法理权威明显不足。经济功能区管委会的日常运行经常处于一种无法可依的尴尬局面。（2）存在一定程度的政企不分。如前文所言，经济功能区管委会与经济开发总公司关系十分紧密，与我国整体政企分开的局面并不合拍。（3）难以应对经济功能区内日渐增长的社会管理和公共服务需求。在经济功能区设立之初，辖区内常住人口较少，居民对社会管理和公共服务的需求有限。但经过多年的发展，很多经济功能区事实上已经发展为新兴城区，常住人口日渐增加，居民对社会管理和公共服务的需求日渐提高。然而经济功能区管委会下设的相应社会管理和公共服务机构数量和人员编制往往比较少，难以满足辖区居民对社会管理和公共服务日渐提高的需求。

（三）建制政府模式

1.建制政府模式的构成。

为了解决管委会模式存在的问题，很多主管经济功能区的地方政府采取的解决方法是建立“建制政府模式”，即将经济功能区与所依托的行政区②合并，将新的区域变成兼具经济功能区和普通行政区双重属性的区域。相应地，在新的区域内设立人大、人民政府、法院和检察院等政权机构。这种特殊区域的人民政府也就同时兼具经济功能区管理机构和地方人民政府两种角色。从我国经济功能区发展历史看，青岛经济技术开发区与黄岛区的合并，苏州高新技术开发区与虎丘区的合并，以及上海浦东新区和天津滨海新区成立建制政府等，都属于此种情况。

2.建制政府模式的优势。（1）较好地解决了经济功能区政府机构的法律地位问题。管委会模式面临的最主要问题是管委会法律地位不明确，而建制政府模式比较有效地解决了这一问题。在经济功能区与行政区合并后，新的区域内按照法定程序建立起完整的政府机构，由新的政府机构承担经济功能区治理，较好地解决了原来管委会法律地位不明确的问题。（2）能够解决经济功能区内日渐增长的社会管理和公共服务需求。经济功能区成立建制政府后，相关的社会管理和公共服务机构比较完备，能够满足辖区居民对社会管理和公共服务日渐提高的需求。

由于建制政府模式能够解决管委会模式带来的很多问题，因此成为很多研究者所肯定的模式，将其作为成熟的经济功能区的理想治理模式[5]（p.94）。然而，建制政府模式并非十全十美，也存在一定的问题。

3.建制政府模式存在的问题。

（1）经济功能区政府机构往往陷入角色冲突中。在建制政府模式下，经济功能区与行政区合一，政府机构兼具经济功能区管理机构和普通地方政府双重角色。然而，这两种角色的角色期望是不完全相同的。作为经济功能区管理机构，其主要职能是推进经济发展，从事经济、社会、行政体制改革试验等，其灵活性较大。而作为普通地方政府，不仅具有推进经济发展职能，也具有社会管理和公共服务等职能；而且在构建服务型政府的大背景下，社会管理和公共服务等职能日渐被重视。面对两种角色，经济功能区政府机构在角色认知和行为选择等方面往往陷入难以选择的困境。（2）难以解决“体制回归”问题。

经济功能区“体制回归”问题大体描述的是经济功能区特有的治理模式与普通地方政府治理模式趋同问题[6]。在管委会模式下，经济功能区作为相对封闭的区域，可以实行与普通行政区不同的治理模式。而多年来经济功能区能够取得巨大成就，很大程度上得益于本身的特殊性。当经济功能区与行政区合一、经济功能区管理机构与地方政府合一以后，经济功能区的政府机构在角色定位、机构设置、职能履行、行为模式等方面要严格遵守现行法律，其原有的灵活、高效等优势在一定程度上被削弱。（3）仍无法有效解决政企不分问题。前面分析了管委会模式下经济功能区管委会与经济开发总公司关系紧密，存在一定政企不分问题。当经济功能区成立建制政府后，经济功能区政府机构取代了管委会，其与经济开发总公司的紧密关系并没有发生根本性改变，仍存在一定政企不分问题。

（四）企业型模式

1.企业型模式的构成。

所谓企业型模式是指在经济功能区内不成立管委会等政府机构，而由一个主导性的企业牵头经济功能区的建设、开发，并协调解决开发、建设中的各种问题。这种治理模式在国外很常见，但从我国经济功能区发展实践来看，实行企业型治理模式的经济功能区并不多见。早期的有深圳蛇口工业区，后来有上海漕河泾微电子高技术开发区、宁波大榭开发区等。

2.企业型模式的优势。

企业型模式的主要优势在于能够较好发挥市场力量。由于治理主体是企业，受政府干预较少，经济功能区的开发、建设能够遵循市场经济规律运行，因而此类开发区也实现了较快发展。

3.企业型模式存在的问题。

（1）负责运营经济功能区的企业缺少法律权威。由于企业不是政府机构，不具有强制力。当经济功能区运营过程中出现利益纠纷等问题时，企业只能通过协商、司法诉讼等方式解决，效率较低。（2）存在另一种形式的政企不分。前面讲的政企不分主要是政府过多干涉企业，而此处的政企不分是指企业事实上行使了政府职能。以宁波大榭开发区为例，负责运营开发区的中信大榭开发公司不仅要牵头开发区开发建设，还行使对开发区内企业的管理职能，还要统筹修建学校、医院、休闲娱乐场所等公共项目，事实上起到了政府的作用[7]。

综上所述，目前国内几种常见的治理模式具有各自的优势和问题，都无法成为未来我国经济功能区的理想治理模式。为推动我国经济功能区持续、健康发展，需要设计更加科学、合理的治理模式。

三、破解困境：构建中国特色的经济功能区协同治理模式

借鉴国内外理论研究和实践的最新成果，本文将未来经济功能区的理想治理模式称为协同治理模式。

（一）经济功能区协同治理模式的构成

1.主体体系：政府主导下的多元合作网络。

除少数实行企业型治理模式的经济功能区外，目前国内多数经济功能区的治理主体主要是各种形式的政府机构。经济功能区内其他主体在很大程度上是被管理的对象，而非治理主体。在未来的协同治理模式下，经济功能区的治理主体不再是单一的政府机构，也不是奥斯特罗姆所主张的各种主体地位平等的“多中心治理”，更不是罗西瑙所主张的“没有政府的治理”，而是一个政府主导下的多元合作网络。

在这个合作网络中，各种治理主体具有如下地位和作用。（1）政府机构。经济功能区的政府机构（其具体组织形式见下文）仍是经济功能区内最主要的治理主体，是经济功能区协同治理最主要的引导者，是公民与社会组织意见诉求的征集者、正式决策的制定者和主要执行者、治理主体间协商与合作的发起者和协调者、治理主体间争议的仲裁者。（2）企业。在未来的协同治理模式下，企业不仅是微观经济的运营者，也是一个重要的治理主体。企业将是经济功能区政府决策的重要建议者、治理主体间协商与合作的重要参与者。（3）高校与科研机构。从我国经济功能区三十多年的发展看，与国外很多代表性的经济功能区相比，我国高校与科研机构在经济功能区发展中发挥的作用是相对有限的。这很大程度上是因为我国经济功能区多建在原来城区之外的农村地区，经济功能区内高校与科研机构较少，而经济功能区外的高校与科研机构与经济功能区利益相关度较低，参与经济功能区治理较少。经济功能区内外的高校与科研机构也应是重要的治理主体，不仅是政府决策的重要建议者和治理主体间协商与合作的重要参与者，更重要的角色是政府决策的“外脑”，是决策草案的重要设计论证者。（4）社会中介组织。我国所使用的“社会中介组织”，与国外的第三部门（Third Sector）、非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）等概念大体相近，是指介于政府与企业事业单位、社会团体之间，发挥沟通、服务、咨询、调节等作用的各类社会组织[8]（p.346）。在未来的协同治理模式下，经济功能区内外的社会中介组织也将是重要的治理主体，它们不仅是政府决策的重要建议者和治理主体间协商与合作的重要参与者，还将是市场运行的监管者、行业准入的审批者和社会矛盾冲突的调节者等。（5）公民。从我国经济功能区三十多年的发展看，经济功能区内公民发挥的作用也相对有限。这很大程度上是因为在经济功能区建设初期辖区内常住居民较少，公民对于经济功能区运行的利益诉求比较少。然而，目前很多经济功能区已经发展成为新城区，辖区内常住人口日渐增多，利益诉求日益增加。在未来的协同治理模式下，经济功能区内公民也将是重要的治理主体之一，是决策的重要建议者和参与者，也是经济功能区发展的重要受益者。

2.规则体系：法律规范下的多元规则体系。

目前经济功能区治理的规则体系主要是由国家法律、国务院部门规章、地方性法规和经济功能区管理机构自身的一些规范性文件构成。而与经济功能区治理直接相关的规则主要是关于经济功能区的地方性法规和经济功能区管理机构自身的一些规范性文件，国家法律层面关于经济功能区的规定尚处于空白状态。

未来经济功能区治理的规则体系，应该是一个国家法律规范下的多元规则体系。这个规则体系主要由三部分构成。（1）政府规则。在政府规则中，与经济功能区治理相关的法律处于最高地位，与经济功能区治理相关的国务院法规和国务院部门规章、地方性法规处于中间层次，经济功能区管理机构自身的规范性文件处于最低层次。（2）社会规则。社会规则主要是指经济功能区其他治理主体（企业、高校与科研机构、社会中介组织、公民组织等）涉及经济功能区治理的规则。（3）社会共识。社会共识指经济功能区政府机构与其他治理主体在协商基础上达成的共识。社会共识不一定是成文的文件，但被政府机构与其他治理主体共同遵守。

3.运行机制：政府引导下的协同运行机制。

目前经济功能区治理的运行机制主要是政府机构对其他主体的强制性管理与其他治理主体的自律。在未来的协同治理模式下，经济功能区治理的运行机制是政府引导下的协同运行，具体由以下几部分构成。（1）政府的强制行为。经济功能区政府机构通过法律和行政手段对公共事务进行强制性治理仍是重要的治理手段。（2）政府的非强制行为。除强制行为外，经济功能区政府机构以利益、道德等为诱导，通过指导、签订合同、奖励、协商、谈判等方式，促使其他社会主体做出或不做出某种行为。（3）政府引导下的协同参与。经济功能区政府机构通过强制约束或非强制诱导，引导经济功能区内企业、高校与科研机构、社会中介组织、公民等共同参与经济功能区治理，实现协同运行。

（二）协同治理模式的构建途径

1.国家立法的引导。

前面多次谈到，目前我国关于经济功能区的法律规定尚属空白。构建经济功能区协同治理模式，迫切需要国家立法的引导。我国需要出台一部专门的《经济功能区法》（建议名称），在该法律中对经济功能区的审批主体、审批程序、设立标准、管理机构、退出机制等内容做出明确的规定。同时，有必要修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律，增加有关经济功能区管理机构等内容的条款，明确赋予其相应的法律地位。通过国家立法的引导，明确规定经济功能区不仅是经济体制改革的实验区，也是行政体制改革的实验区，允许经济功能区先行先试最新的改革设想。

2.经济功能区政府机构的重组。

考虑到未来经济功能区内常住人口还会进一步增加，公民利益诉求将会进一步增加，参与公共事务管理的愿望将会进一步提高，未来经济功能区内有必要设立人大和政协机关，并由人大选举经济功能区的人民政府、人民法院和人民检察院。这一思路貌似是目前建制政府模式的延续，但该政府机构组织形式并不等同于现有建制政府模式的翻版。在政府机构设置方面，应允许经济功能区设置与普通行政区不同的政府机构，保证经济功能区政府机构精简、高效。

3.社会治理主体参与的扩大。

未来经济功能区的协同治理，既是政府的治理，又是企业、高校与科研机构、社会中介组织和公民组织共同参与的协同治理。未来应充分发挥现有的人大、政协等协商和对话平台的作用，并开拓各种座谈会、听证会等新的平台。通过这些平台，实现政府对企业、高校与科研机构、社会中介组织和公民组织的引导，促进社会共识的实现，实现协同治理。

四、结 语

从我国改革开放的大局着眼，经济功能区治理是我国整个国家治理体系的一部分；改进经济功能区治理模式，对于提高整体国家治理能力具有重要意义。对于我国蓬勃发展的各级各类经济功能区，不应只满足于将其定位为经济体制改革的实验区，还应将其定位为行政体制改革的实验区。我国经济功能区数量众多，发展水平差异很大，应该说本文所设计的协同治理模式具有前瞻性，其实现需要很多配套条件，但改革过程应该是一个顶层设计与基层实践相结合的过程。为此，有必要在谨慎理论论证的基础上，根据经济功能区的发展水平，选择适当的试点单位进行实验，不断总结经验和教训，适时调整改革方案，逐步推广。通过治理模式的改进，经济功能区将在我国经济、政治、社会等领域发挥更大作用。

注释：

①目前国内多数研究成果将各类特别经济区域统称为“开发区”。考虑到特别经济区域名称、性质等方面的多样性，本文不再使用“开发区”来统称各类特别经济区域，而使用“经济功能区”这一名称。

②从我国经济功能区与行政区空间分布看，大体有以下几种情况。（1）行政区包含经济功能区。即经济功能区范围位于某一个行政区内。（2）经济功能区与行政区范围一致。（3）经济功能区存在于若干行政区内。（4）经济功能区包含行政区。一些复合型经济功能区往往面积较大，包含了若干行政区。例如，天津滨海新区在2010年成立建制政府前，包含了原塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区的全部和东丽区、津南区的部分区域。

参考文献：

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[5]杨文彬.论中国的“准市辖区”[C]∥刘邦凡.中国公共管理论丛（2013年第1辑）.秦皇岛：燕山大学出版社，2013.

[6]王卉青，牛玉兵.论政区合一型开发区管理模式的体制回归风险与应对[J].辽宁行政学院学报，2014，（11）.

[7]孙琪.我国开发区企业化治理模式研究——以宁波大榭开发区为例[J].经济论坛，2011，（3）.

[8]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2008.

[责任编辑：张英秀]