从两则新闻谈党政公文行文的规范问题

严智芬

2012年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），并于7月1日起实施。于此同时，《党政机关公文格式》（以下简称《格式》）在2012年6月29日发布，也于7月1日起实施。《条例》第三章第十条规定：“公文的版式按照《党政机关公文格式》国家标准执行。”这两个文件的相继颁布实施在推进公文法制化进程中具有里程碑的意义，第一次把公文处理上升到专门的“工作”高度，第一次将党的机关和行政机关的公文处理工作实现法规上的一体化，为党政公文处理的科学化、规范化、制度化提供了通用的标准和依据，同时提高了公文文本的运作效率，体现了公共权力的权威性和严肃性。作为法定类文书的党政公文，《条例》对公文种类、公文格式、行文规则、公文拟制及办理等方面做出了具体的要求和规范，体现了在与时俱进中对公文处理的针对性和指导性。

近年来，党政机关强调政务公开，增强信息公开化、透明化的管理，使公文的行文方式出现了多样化，特别是一些公告、通告等周知类公文或一些法规类文件常常借助电视、广播、网络等媒体公开发布。对于这类公文的合法性身份认定问题，《条例》第六章第三十一条规定：“经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。”除此之外，现实中的情形例如在新闻报道中有些党政公文成为新闻素材的一部分，公文的内容和形式成为了关注焦点，甚至引发广泛热议。下面笔者就以见诸报端涉及党政公文规范问题的两则热点新闻为例，探讨依法行文和公文行文的规范问题。

一、文种不当惹争议，格式随意被诟病

据新华社报道：2015年9月，陕西省宝鸡市扶风县人大常委会为了响应该县与阿里巴巴达成“农村淘宝”电商协议，要求职工每人网购至少1000元金额物品的消息在网络盛传。网上传出的一张印有扶风县人大常委会办公室公章及落款的“通知”中写道：“机关各位领导和同志：我县农村淘宝项目定于9月23日启动运营，按阿里集团业绩目标，运营首日全县36个村淘宝点订单要求达到一万单。”通知最后称：“请机关各位同志近期准备所需购买物品清单，每人消费暂定1000元。”

尽管新闻标题为《陕西县人大否认强制公务员淘宝网购：仅是倡议》，但在加盖红色印章的通知公文面前，扶风县人大的辩白始终显得苍白无力。通知作为党政公文的具体文种，具备党政公文的基本属性，即在党政机关实施领导、履行职能、处理公务中具有特定效力和规范的体式，它为解决现实的问题而制发，为产生现实的效果而运行，在实施过程中具有依照国家法律法规所授予的强制性，具体表现为强制传达、强制阅读、强制理解、强制执行。因此，扶风县人大常委会以党政公文的方式下发了通知却矢口否认其强制网购，只能说明作为国家权力机关的扶风县人大常委会漠视了党政公文的特点和行文效力，致使制发公文的内容不合法，也违背了发文的初衷，从而被推上了舆论的风口浪尖。

再者，在这篇被关注的“通知”里，也基本没有达到党政机关制发公文中格式的规范和标准。作为一份书面格式的党政公文，既没有标注发文机关标志，也没有出现发文字号；主送机关明显有误，送达到了个人而非机关团体，且领导和同志还存在概念的并列不当；订单数量是较精确的数字需要使用阿拉伯数字的“10000单”；加盖的红色印章“扶风县人民代表大会常务委员会”与发文机关署名“扶风县人大常务委员会办公室”不一致，违背了《条例》第三章第九条的印章规定，即“公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符”，且加盖印章和成文日期的排列不规范，据《格式》规定：加盖印章的公文，成文日期需要右空四格编排。

二、公函越位起风波，公文披露需慎重

据新华网报道：2016年1月11日，一名34岁的高龄产妇杨女士在北医三院经抢救无效死亡。1月14日，杨女士所在单位中科院理化技术研究所给北医三院发来“红头文件”，要求医院对死者死亡原因进行调查。信函正文写道：“XX同志是我所优秀青年骨干，曾为我所新材料技术进步作出了重要贡献，有较大的发展前途。她的离世，是我所的重大损失，深感痛心。望贵院本着尊重生命、实事求是的原则，对XX同志的离世做出公正、透明、翔实的调查，给出一份真实、完整的结论，给XX同志及亲属一个明白、公正、合理的交代。”

这篇标题为《北医三院产妇死亡事件引发“公函大战”》的新闻报道无疑因为公函的介入，让单纯的医患矛盾迅速升级，引发了广泛的关注和讨论。《北京青年报》刊发评论文章《“公函维权”无可厚非》，“单位对员工的这种支持，只要没有滥用公权力，没有鼓动、怂恿员工采取非法手段，就应当是没有问题的”，力挺公函介入的即时有效。笔者无意探讨该公函背后人道主义关怀的维权作用，而是着眼于“公函”的使用规范和行文规则，能不能因为“中科院理化所是一个学术研究机构，不属于权力机关，其发出的‘公函’只是作为一个研究机构的意见，而不具有‘红头文件’的约束力和影响力，事实上也起不到向医院‘施压’的作用”。

2012年4月16日印发的《条例》文件中，第七章附则规定：“其他机关和单位的公文处理工作，可以参照本条例执行。”据此，其他机关和单位的公文在文种的选择、公文的格式、行文的规则上也可以参照《条例》依法处理。作为事业单位的中科院理化所对同是事业单位的北医三院可以采用公函的文种，据《条例》第二章规定“函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。只要是平级或没有隶属关系和业务指导关系的单位之间商洽事务、沟通信息、进行工作联系时，都可以采用函来处理公务。而问题在于，中科院理化所因职工的私务（医疗纠纷对象为职工和医院）开具单位公函就违反了公文依法而作的法制精神，造成公文使用的“越位”。公函作为公文，采用文件式的格式同样是“红头文件”，在正式行文中同样可以启动自己的法定权益，和主送机关单位之间构成沟通和对话的关系，继而对事务的处理产生影响。所以，当中科理化所拟制的公函一经发出后，就超出了公文使用和效用性质的正常范围。

此外，还需要关注的是两份加盖红色印章公文的披露程序的合法性问题，这两份公文的发布途径不是通过媒体正式发布的公告、通知类周知性公文，也不是法规性的文件，而是作为新闻素材登上了网络媒体，按照《条例》第六章规定，“公文的发布时间、形式和渠道，由发文机关确定”，需要追问的是该公文传播的途径和方式是否经过发文机关的授权。作为公文说明传达范围等事项的附注中，也并没有标注“此件主动公开”的字样，由此两份公文的传播在公开属性上缺乏理论和实践的依据。

三、结语

两篇新闻稿件都与党政公文有关，争议的实质在于公文的行文规范问题。在实际工作中，如何正确选择和使用公文文种，如何规范行文，保障党政公文的权威性、严肃性、合法性和有效性，这是陷入舆论媒体漩涡的公文应该慎重以对的。笔者以为，争议公文出现在新闻媒体，在某种程度上源于文秘人员写作的素质问题和领导对公文的认识问题，包括对公文处理工作的重要性认识不足。在党政公文处理工作中，要依法行文，就要以《条例》规定作为制发处理公文的依据，在行文过程中涉及到公文的制发主体、内容、格式以及收发程序都要按照《条例》的要求和规定，力求党政公文写作形式内容的规范化和公文收发处理的制度化，避免发文不当或行文不规范，减少错发滥发公文。

（作者单位：湖北经济学院法商学院）