略论审议意见

孙述洲

听取和审议专项工作报告，提出审议意见，是人大常委会开展监督工作的主要形式。如果拿足球比赛来比喻人大常委会的监督工作，确定议题、开展调研、审议等过程好比发球、传接配合，提出和办理审议意见则是关键的“临门一脚”。审议意见的质量和落实情况，相当程度决定了人大常委会监督工作的成效。但是，实践中存在的对审议意见认识不一，审议意见质量不高、落实不力等问题，一定程度影响了人大监督工作的开展和实效。本文拟对审议意见的性质以及如何促进审议意见办理作一点粗浅的探讨。

一、审议意见“刚性”之辨

“审议意见”这一概念为监督法首次明确提出。所谓审议意见，是指人大常委会组成人员在常委会会议上发言的综合，是对专项工作报告、执法检查报告的总体评价和对被监督对象工作的建议、批评和意见。监督法第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。”

长期以来，“缺乏刚性”是理论和实务界对人大常委会监督工作的主要诟病。所谓“刚性”，《现代汉语词典》的解释是“不能改变或通融的”。人大常委会监督缺乏刚性，主要表现为重形式、轻实质，没有确定的约束力和执行力。缺乏刚性是导致人大常委会监督缺乏实效的重要原因。人大常委会对“一府两院”开展的大量日常性工作监督，是通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查来进行的，最直接的监督成果体现在常委会组成人员提出的审议意见上。因此，监督的刚性与审议意见的刚性密切相关，而后者又与其法律效力联系在一起。

关于审议意见的法律效力，理论和实务界争议较多。所谓法律效力，是指法对其所指向的人们的强制力或约束力，是内含于法律规范中的对法律调整对象产生作用的能力。通常，法律效力在法律规范中的表现是必须“为”或“不为”一定行为的强制性规定。以此来看，审议意见是具有法律效力的。根据监督法的规定，“一府两院”对常务委员会组成人员的审议意见，必须“为”一定行为，即应当将研究处理情况送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。其强制力和约束力表现在：其一，“一府两院”必须对审议意见进行研究处理，不能不闻不问；其二，“一府两院”必须将审议意见的研究处理情况在合理期限内向常委会作出回复（提出书面报告）。

但是，审议意见具有法律效力，并不等于具有执行效力。具有执行效力的，是人大常委会作出的决议或决定。监督法规定，对于人大常委会作出的决议，“一府两院”应当在规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。而对于审议意见，监督法并未规定“一府两院”必须严格执行，只是要求按规定进行“研究处理”并提出书面报告。所谓研究处理，表明“一府两院”可以采纳审议意见，也可以不采纳（当然需要说明理由）。申言之，决议对“一府两院”才具有必须执行的刚性，而审议意见不具有这种刚性。

根据上文分析，或许我们会得出这样的结论：人大监督不具有刚性，在于监督法没有赋予审议意见必须执行的刚性，这是监督法“惹的祸”。

但是，果真如此吗？

从比较视野看，世界上大多数国家议会的主要职能是“议大事”，立法、预算监督和人事监督是其三大主要职能。以对政府工作的监督为例，国外议会一般是通过预算监督（包括对政府机构绩效评估）来进行。如果认可政府工作，议会就通过有关预算，否则就减少或者不通过预算。通过、减少或者不通过预算，监督结果都是确定的，也是刚性的。由于监督体制和形式不同，我国各级人大常委会对“一府两院”尤其是政府工作的监督，既议大事，也议日常工作中非常具体的事，大到五年规划、年度预算，小到河道管理、垃圾处置等具体行政管理事务，可谓“巨细无遗”。人大常委会对具体事务开展监督的问题在于，作为监督者的人大常委会，能否充分掌握监督事项相关信息。尽管在审议相关专项工作报告之前，人大常委会会组织开展有关调研，但是受各种因素制约，这种调研并不总能全面、深入，监督者与被监督者存在信息不对称的问题。在对开展工作的具体措施的认识上，提出审议意见的常委会组成人员与“一府两院”并不总能取得共识。从内容上来看，一些审议意见有时过于宏观，有时又过于具体和主观。同时，由于监督法规定的是常委会组成人员的审议意见，既然是个人意见，出现不同甚至相反的意见在所难免，这就给办理审议意见工作造成困难。在这种情况下，办理审议意见工作，往往只能由信息掌握相对充分的被监督者自行作出决定，审议意见只能“仅供参考”。也正因如此，对于审议意见，监督法规定“一府两院”应当“研究处理”而不是“执行”，有其实践依据和内在合理性。因此，审议意见缺乏刚性，并非监督法之“过”，实乃监督的体制和形式使然。

二、促进审议意见办理工作的思考

（一）适当对专项工作报告作出决议

增强审议意见和人大监督的刚性，赋予审议意见执行效力当然是最直接的途径。但是，根据上文分析，在现有监督体制下，监督法不能这样规定。其实，为了增强人大监督的刚性，监督法已经开辟了一条通道。监督法第十四条规定，“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议”。根据监督法的规定，决议具有必须执行的刚性。对专项工作报告作出决议，“认为必要”是唯一条件，这就为人大常委会作出决议提供了较大的空间。人大常委会适当对专项工作报告作出决议，同时决议吸收审议意见的主要内容，这样审议意见便通过决议的形式获得了必须执行的刚性，人大监督的刚性也随之增强。

对专项工作报告作出决议，部分人大常委会已经有所实践，但使用这一监督方式的频率较低，更谈不上常态化。今年上海市人大常委会对此进行了制度化的探索，在对《关于贯彻实施监督法的若干意见》进行修订时作出规定：常委会认为需要对专项工作加大监督力度或者认为该专项工作特别重要，需要作出决议的，有关专门委员会或者工作委员会受主任会议委托提出决议草案，经主任会议讨论同意后提请常委会审议、表决。随着实践经验的积累，人大常委会可以逐步增加对专项工作报告作出决议的次数，并适时将其常态化。当然，人大常委会作出决议时，如何理顺与党委、政府间的关系，尚需进一步研究。

（二）强化审议意见“提出问题”的独立价值

审议意见质量不高，是导致审议意见难以落实的原因之一。仔细分析，审议意见质量不高、难以落实，与其内容结构有较大关系。实践中往往片面强调审议意见要“提出针对性的建议”，而忽视了“提出问题”的独立价值。客观而言，目前来看，要对监督所涉及的方方面面工作都提出专业性、针对性的建议，并不现实。一方面，常委会组成人员个体不可能在任何一个领域都有实践经验或专业优势，而且有些问题涉及面广、形成原因复杂，往往需要科学、深入分析研究，才能提出有针对性的解决方案。另一方面受主客观条件限制，对监督事项相关信息了解并不总能全面、深入，如果勉强提出建议，难免主观、针对性不强。但是，作为代表机关和民意机关，及时发现问题则是其优势所在。因此，审议意见如果能提出好的、客观存在的问题，并不逊于提出建议。从性质上看，问题具有客观性，而建议则具有主观性。从审议意见办理角度来看，针对问题研究措施，较为明确可行，而对一些主观性的建议，落实起来反倒困难。从监督角色和监督目的来看，人大常委会不是“一府两院”的智囊，指出问题、提出解决问题的目标和要求、推动相关工作才是监督的主要任务和目的，至于如何解决问题，一般应由拥有信息优势的被监督者去研究。

（三）审议意见清单化

审议意见办理工作有时存在“文来文往”的现象，除了审议意见内容本身的质量不高外，审议意见的形式也是导致该问题的原因之一。实践中，审议意见大多被整理成完整的文章以文件形式交由“一府两院”办理。人大常委会办事机构在整理过程中，大都对常委会组成人员的审议意见进行了一定程度的概括和提炼，文字上的确更精炼了，但对办理部门来说，反倒不便对照落实了。经整理的审议意见往往一句话包含几个问题和建议，或者不同审议意见提出的却是同一个问题或建议。对审议意见理解上的不便，导致办理部门只能“文来文往”，“办事”（落实审议意见）最终沦为“办文”。

有鉴于此，将审议意见清单化是可行的路径之一。对常委会组成人员提出的审议意见，通过表格以清单的形式，按“问题、建议”清单列表，并由办理部门“填空”：若采纳落实，则写明计划、措施；不能采纳落实的，写明原因。这样既便于办理部门对照落实，也便于人大常委会对审议意见进行跟踪监督，审议意见落实情况如何，对照表格，一目了然。2015年，上海市崇明县人大常委会探索实践了将审议意见以表格形式清单化，效果较好。同年，浙江省东阳市人大实行审议意见“销号制”，在全国各地人大引发了积极反响。审议意见“销号制”，实际上也是将审议意见清单化的思路，目的在于促进审议意见的办理。