ISO 37120治理指标在我国的应用研究

杨锋 黄果

摘要：城市是推动可持续发展的核心，改善城市治理结构是推进城市可持续发展的关键。本文系统分析了ISO 37120对城市治理的响应情况，结合我国新型城镇化发展情况，提出了ISO 37120治理指标在我国的应用建议，并进一步提出完善ISO 37120的建议。

关键词：城市 可持续发展 标准 治理

“治理”一词由来已久，在西方公共事务管理中频繁使用。不同学者对“治理”有不同见解，但总的来说都强调其与“管理”和“统治”相区别。“治理与统治不同，它指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现”[1]。城市治理，是将治理运用于城市公共事务，即在政府和其他公共机构的主导下，由公众参与的对城市公共事务进行管理的过程。城市治理的主体包括政府组织、事业单位、企业、社会组织和个人，具有主体多元化的特点。城市治理的对象是城市公共事务，涉及城市基础设施、就业、金融财政、治安防治、生态环境、医疗卫生、教育文化等各个领域。城市治理以提高城市可持续发展能力为目的，推进城市在可持续发展道路上前进。城市治理所涉及的城市公共事务领域广、影响范围大，因而面临着前所未有的复杂性。而城市的宏观管理统领和协调着城市中的方方面面，是城市的核心部分。

一、ISO 37120对城市治理的响应

随着全球城市化进程的加快，联合国、世界银行、经合组织等国际组织也开始关注城市发展。2015年9月25日，联合国可持续发展峰会在纽约召开，会议正式通过了17个可持续发展目标，旨在于未来的15年间彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，实现可持续发展[2]。为了推动城市可持续发展，联合国人居署、联合国环境规划署、联合国教科文组织、世界卫生组织、经合组织、亚洲开发银行、欧盟等纷纷围绕各自负责工作范围提出了城市评价指标体系[3]。一直以来，国际标准化组织（ISO）十分重视可持续发展标准化工作，与联合国、世界银行等国际组织紧密合作，开展了卓有成效的可持续发展标准化工作，初步形成了有力支撑城市可持续发展的标准系统。该标准系统可分为宏观管理、中观管理和微观技术三个层次，19000余项标准，涉及城市治理的宏观管理、经济、社会、环境、基础设施、文化与治理等若干方面[4]。

面对我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出的情况，党中央作出了全面深化改革社会治理体制的重大举措。党的十八大报告提出了“五位一体”的总布局，即从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五个方面部署中国特色社会主义道路。2014年5月15日，ISO的城市可持续发展标准化技术委员会（ISO/TC 268）正式发布了ISO 37120“城市可持续发展——城市服务和生活品质的指标”国际标准，以帮助全世界不同类型的城市衡量其城市服务和生活品质，并通过城市间的比较，发现城市发展的不足、分享成功发展的经验。ISO 37120的城市治理体系响应了“五位一体”的总布局，经济、社会、环境分别对应经济建设、社会建设和生态文明建设，文化建设与政治建设对应文化与治理，本文增加基础设施作为城市治理体系单独的要素。根据ISO 37120，城市治理体系包括经济、社会、环境、文化与治理、基础设施等五个方面，并形成交互作用的体系如图1所示。基础设施起支撑作用，构成其他方面发展的物质基础；经济、社会与环境的发展形成一个环境影响经济、经济促进社会、社会回馈环境的循环；基础设施、经济、社会与环境的发展为城市特色的文化和治理提供物质条件，文化和治理反过来又引导基础设施、经济、社会与环境的进一步发展。

ISO 37120从经济、教育、能源、环境、财政、火灾与应急响应、治理、健康、休闲、安全、庇护、固体废弃物、通讯与创新、交通、城市规划、废水、水与卫生等十七个方面提出了100项指标，对城市可持续发展的状况进行综合评估[5]，涉及城市治理体系的方方面面。ISO 37120中涉及城市具体治理领域的指标共6项，见表1：

ISO 37120治理指标选取了响应联合国可持续发展目标的治理指标。妇女占市级官员的百分比和妇女占市政府雇员的百分比两项指标对应第五项可持续发展目标——性别平等，反映了让女性参与政治经济决策。每十万人市政官员腐败和/或贿赂人数、每十万人本地官员人数、上届市政选举选民参与率和登记选民人数占投票年龄人口的百分比四项指标对应第十六项可持续发展目标——和平、正义与强大机构，反映了建立公正、民主的社会，建立有效、负责和包容的机构。ISO 37120中的6项指标，上届市政选举选民参与率和登记选民人数占投票年龄人口的百分比反映城市治理的参与性；妇女占市级官员的百分比和妇女占市政府雇员的百分比反映城市治理的包容性；每十万人市政官员腐败和/或贿赂人数、每十万人本地官员人数反映城市治理的有效性。由于中外政治体制上的差异，本文结合我国国情提出了ISO 37120治理指标在我国的应用建议，见表1。

二、ISO 37120治理指标在我国的应用建议

（一）治理参与性

1、选民参与率（核心指标）

选民参与率是评价市民对城市公共事务的参与性的指标。世界上大多数国家作为民主国家，都肯定了市民通过选举参与城市公共事务的权利，并给予之法律保障和物质保障。选民参与率能在一定程度上反映选民的参与热情，但不同选举制度下的城市的选民参与率有很大的差异。例如2014年，美国的洛杉矶市选举参与率为9.91%，西班牙的巴塞罗那市则为52.99%。

严格地说，我国城市中的选举与西方的市政选举有实质性差异。西方的市政选举是在市民直接参与投票的基础上选出本市政府官员，实质上是在中央与地方分权而治的基础上实行地方自治的方式。我国属于单一制国家，不存在中央地方分权的情形，城市也没有自治权，我们的市政府官员不能由市民直接投票选举产生。但在我国，城市中的市民也可以通过选举参与城市公共事务。我国有三个级别的城市，分别是直辖市（省级）、设区的市（地级）和不设区的市（县级）。县级市的人大代表选举为直接选举，地级和省级市则为间接选举。

根据ISO 37120标准原文的要求，应选择直接选举，即选民直接参与投票的选举投票率来反映选民参与率。我国应采用城市中各区、县的选民选举人大代表的投票率。调整后，选民参与率的计算方法为：上届选举中投票人数（分子）除以城市中选民数（分母），所得结果用百分数表示。其中，上届选举中投票人数是指各区、县人大代表选举投票数的总和。城市中的选民数是指户籍在本市的，年满18周岁，未被依法剥夺政治权利的我国公民的人数。本市的合格选民人数应计算为各区、县的选民名单上的人数总和。

2、登记选民人数占投票年龄人口的百分比

选民登记，就是将具有选举资格的选民确认其资格，并记录在选民名单上并予以公布，选民可以据此行使选举权。进行选民登记，可以确保每一个有选举权的公民能够依法进行投票。

根据我国《选举法》的规定，每个选区由选举委员会进行选民登记。每次选举前，选举委员会对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民予以登记，对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名，对迁出该选区的选民不再列入该选举名单。因此，城市投票年龄人口中未被登记于选民名单上的人包括被依法剥夺政治权利的人，以及因精神疾病等原因不能表达意志而不宜行使选举权的人。故登记选民人数占投票年龄人口的百分比反映了城市中有资格参与选举的市民的比例，体现了治理参与性。

登记选民人数占投票年龄人口的百分比的计算方式为：登记选民的总人数（分子）除以投票年龄人口（分母），所得结果用百分数表示。其中，登记选民的总人数是指城市中所有选区的选民名单中登记的人数之和；投票年龄人口是指户籍在该城市的所有年满18周岁的人数。

（二）治理包容性

女性参与城市治理，是治理包容性理念在两性平等方面的体现。自1952年联合国制定《妇女政治权利公约》承认妇女享有平等的政治权利以来，政治参与水平是衡量全球及各国妇女地位与性别平等发展情况的核心指标之一[6]，也是联合国千年发展目标之一。

1、女性占市级官员的百分比

女性占市级官员的百分比是以女性官员的比例反映女性参与城市治理的情况的指标。ISO 37120强调市级官员是经直接选举产生，而我国不符合此种情况，应对指标进行调整。

在我国，官员是指居于领导职位的公务员。根据《公务员法》关于领导职位级别的规定，以及一般情况下官员的职务和级别的对应关系，市级官员应包括市的党委、人大、政府、政协的正、副职领导人，以及其直属机关和事业单位的正、副职领导人。我国市级官员并非都由选举产生，例如根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，市级政府官员经两种方式产生：一是选举产生。这是指在市级人民代表大会上，由人大代表投票，选出市长和副市长。二是决定产生。指人大常委会根据市长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任命。因此，根据我国的情况，宜将标准的计算方式调整为：担任市级官员的女性人数（分子）除以市级官员总数（分母），所得结果用百分数表示。其中，市级官员指市级党委、人大、政府、政协的正、副职领导人，以及其直属机关和事业单位的正、副职领导人。

2、女性占公务员总人数的百分比

女性占公务员总人数的百分比是从市政府公务员选拔公平性的角度体现女性参与城市治理情况的指标。ISO 37120原文适用“市政府雇员”来指称市政府的公务员，这是由不同的公务员制度造成的。

由于各国的历史传统、政治制度的差异，公务员的称谓和范围可能有所不同。在英国，公务员一般指文官，是指以个人身份为王室进行服务的，从王室的年俸中支取薪水的非经选举且非政治任命产生的文职官员，不包括司法系统、事业单位和地方工作人员。在美国，公务员称为政府雇员，它是指在政府工作的所有人，不论其是选举产生还是政治任命，也不论其是文职官员或非文职官员，但立法机关或司法机关中工作的人员不属于政府雇员[7]。而法国，公务员的范围更广，包括所有政府、立法机构、司法机关、学校、医院等公共机构以及军队的工作人员。我国，根据《公务员法》的相关规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。据此，我国公务员不仅包括政府机构的工作人员，还包括司法机关、立法机构以及党委、政协的在编工作人员。

根据标准原文的要求，在计算女性公务员的比例时只考虑政府部门的公务员，不应包括党委、政协以及司法机关中的公务员。为在我国实施，女性占公务员总人数的百分比的计算方式调整为：市政府公务员中女性总人数（分子）除以市政府公务员总人数，计算结果用百分数表示。

（三）治理效率

城市治理要有高的效率，离不开一支出色的治理队伍。每十万人当地公务员数量和每十万人公务员贪污贿赂批捕数量是从城市治理队伍建设角度反映城市治理效率的指标。

1、每十万人当地公务员数量

每十万人当地公务员数量是反映城市中公务员代表本地市民、服务于本地市民的情况。ISO 37120标准原文用每十万人本地官员数量的指标。该指标中，本地官员是城市公民直接选举出的地方官，如费城市政选举选出的市长、市议会议员、城市管理委员会的委员、遗嘱登记官、行政司法长官、法官[8]，以及伦敦市经选举产生的公共服务职位，包括市长、委员会、32个伦敦各区的议会议员等。本地官员由本地选民选出，代表本地选民的利益。标准原文就是从利益代表的角度选择了“每十万人本地官员数量”作为指标。但我国官员并非经直接选举产生，直接运用标准原文的指标无法实现该指标的意图，故应当对标准原文进行调整。在我国，城市中直接服务于公共事务的人主要是公务员，用每十万人当地公务员数量可以反映城市治理队伍的规模，以评价城市治理的效率。故调整后，每十万人当地公务员数量的计算方法为：当地公务员总人数（分子）除以城市总人口的十万分之一（分母）。其中，当地公务员是指编制在该城市范围内的公务员，不包括在当地挂职或借调到当地的公务员。

2、每十万人公务员贪污贿赂批捕数量

每十万人公务员贪污贿赂批捕数量是反映城市治理队伍廉洁性的一项指标。拥有一个廉洁的治理队伍，才能杜绝城市治理中钱权交易等腐败现象，使城市的治理沿着法治的道路进行。

ISO 37120原文使用“每十万人市政官员腐败和/或贿赂人数”的指标。腐败，一般多指官员作风不正、行为不正当引起的政治和社会问题。贪污贿赂是腐败问题的集中体现。在我国，贪污贿赂罪并不是一项罪名，而是一类犯罪的统称，指国家工作人员实施的贪污、受贿犯罪以及与其密切相关的侵犯职务廉洁性的行为。我国《刑法》第八章章名为“贪污贿赂罪”，包括贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、行贿罪等十余个罪名。贪污贿赂罪的犯罪主体不限于官员，非领导职位的公务员也可以成为犯罪主体。因此，为更加全面地反映治理队伍的廉洁性，除官员外还应考虑到其他公务员的情况，宜将指标调整为每十万人公务员贪污贿赂批捕数量，计算方法为：市政府公务员中贪污贿赂批捕数量（分子）除以城市总人口的十万分之一。

三、进一步完善ISO 37120建议

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“十三五”规划建议）。该建议提出在我国全面建成小康社会的决胜阶段，必须坚持深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。根据“十三五”规划建议的精神和要求，我们对ISO 37120提出以下改进建议：

（一）完善治理参与性指标

城市的发展必须动员人民群众团结奋斗，激发市民的主人翁意识，充分发扬民主协商，共同贡献于提高城市可持续发展能力的城市治理事业。为了更加充分地反映治理参与性，治理参与性指标的选取应结合我国的选举制度。由于我国直接选举和间接选举并存，应当对间接选举也有所考虑，故应当增加反映选民参与间接选举决策的投票率的指标。因此，建议增加“人大代表平均投票率”，以反映本市人民代表大会上代表们参与决策的参与率，其计算方式为：本次表决人大代表投票数（分子）除以市人大代表总人数（分母），所得结果用百分数表示，再将各次表决投票率求平均数。

（二）完善治理有效性的指标

党中央提出厉行法治，坚持依法执政，健全法治政府，运用法治思维和法治方式推动发展。建成法治政府要求将政府的权力与责任紧密相联，健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。因此，建议在城市治理廉洁性指标之外，增加“每十万人公务员渎职犯罪批捕数量”作为反映政府依法积极履行职责的指标。建议计算方式为：市政府公务员中渎职犯罪批捕数量（分子）除以城市总人口的十万分之一。其中，渎职罪是指“国家机关工作人员在行使国家公共管理职权时，玩忽职守、滥用职权或徇私舞弊，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，依照刑法应受处罚的行为[9]”，具体指《刑法》第九章规定的罪名，例如滥用职权罪、玩忽职守罪等。

（三）增加治理透明性的指标

治理透明是指城市公共事务的信息自由交流，而得以被公众获得的状态。透明性要求做到政府组织透明、决策透明、行为透明，即政府对其组织机构、决策过程和依据、行为方式和结果等进行公布。政府信息公开，增强治理透明性，是公民了解并监督政府权力行使的重要依据，是建成法治政府的关键环节。据此，建议增加“每十万人政府信息公开案件数量”作为反映治理透明性的指标，其计算方式为：因信息公开申请行政复议或提起行政诉讼的案件数（分子）除以城市总人口的十万分之一。其中，因信息公开申请行政复议或提起行政诉讼的案件数应以立案数为准。

参考文献：

[1]罗西瑙[美].没有政府统治的治理[M].张胜军，刘小林等译.南昌：江西人民出版社，2001

[2]联合国.关于通过2015年后发展议程的联合国首脑会议的成果文件草稿（A/69/L.85）[R].2015

[3]杨锋，刘俊华，刘春青.城市管理指标研究及展望[J].标准科学，2012（5）：51—58

[4]杨锋等.城市可持续发展标准化研究[M].北京：中国标准出版社，2015

[5] ISO. ISO 37120 sustainable development of communities——indicators for city services and quality of life[S].2014

[6]李洪峰，李英桃，，张颖，顾蕾. 透视世界城市女性参政问题———纽约、伦敦、东京、巴黎的个案研究及其对北京的启示[J]. 妇女研究论丛，2012（1）：71—78

[7]解舒晴.中美两国公务员制度比较研究[D].上海：复旦大学法学院，2012

[8]张宏.美国费城市政府选举简析[J].新疆人大，2001（10）：40—42

[9]包健.渎职罪研究[D].华东政法大学，2008：7

〔本文系国家标准化管理委员会项目“国际标准创新城市（ISO37120）项目研究”（项目编号：512015B—4184）、“城市可持续发展标准化发展总体方案研究”（项目编号：512016B—4630）阶段性成果〕

（杨锋，1978年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：可持续发展标准化、标准化战略。黄果，1990年生，四川人，中国政法大学硕士生）