城镇化过程中农村集体产权维护的制度分析

李红伟　高岩

摘 要：目前我国城镇化过程中农村集体产权面临着制度性风险，“两田制”使村委会代行农村集体产权的运营，存在着“政企不分”的现象；虽然在集体拥有土地和农户享有土地承包经营权的二元产权体制下农村土地实现了“两权分离”，但土地承包权和经营权是融为一体而不可分的，“两权分离”使土地既无法流转，也不利于规模经营。现代企业制度理论同样可以用于农村集体经济组织，即将展开的农村集体产权改革可看作是“政企分开”与“两权分离”理论的又一次具体运用：村委会的行政化与村集体产权的股份合作化分开；村集体资产的所有权、承包权、经营权三权分置。以股份合作为基础探索农村集体产权的具体实现方式，是维护农村集体产权的重要制度保障和有效途径。

关键词：城镇化 集体产权 股份合作

中图分类号：F30 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）01-095-02

2015年2月中共中央国务院发布的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中，提出了“推进农村集体产权制度改革”的具体思路和指导政策，这是继2013年十八届三中全会公告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对“加快完善现代市场体系”和“健全城乡发展一体化体制机制”政策的进一步的细化举措，专家对其赋予高度评价，称之为“新世纪以来聚焦三农工作的12个中央一号文件中，关于农村集体产权制度改革最全面系统的部署。”由此，农村集体产权制度改革进入了一个前所未有的新的时期。

在农村土地產权制度安排中，我们不能绕开“两田制”。所谓“两田制”是指，在坚持土地集体所有制和家庭承包经营制的前提下，将土地划分为口粮田和责任田两部分。由于这种制度给了地方政府较大的土地支配权，容易损害农民利益。1997年国务院曾经发出通知，中央不提倡实行“两田制”，没有实行“两田制”的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。显然，“两田制”存在着伤害农村集体土地产权的问题，面对其已然存在的现实，欲保护农村集团产权之有效途径是寻找制度创新之道。许多人都知道我国改革开放过程中曾经出现过的国有资产流失现象，但可能并未过多关注过改革开放以来尤其是近年来城镇化过程中农村集体资产的流失和产权受损现象。这并不是因为农村集体产权受损情况微不足道，事实上，这些年农村出现的随意征用、私自处置、侵吞集体资产的现象已是屡见不鲜且多有论述。在这里，笔者对农村集体产权面临的这些具体问题不再赘述，仅就农村集体产权面临的制度性风险及制度建设进行理论分析。

一、城镇化过程中农村集体产权面临的制度性风险

尽管产权的概念颇为繁杂，但一般情况下我们把农村集体产权解释为农村集体经济组织对其所有资产的占有、支配和收益的权利，其客体包括村集体所拥有的如耕地、林地、滩涂等自然资源，也包括能为村集体提供未来经济利益的资产。农村集体产权所面临的风险也就涵盖这两方面的内容。

从产权的主体来看，我们把村集体产权可以理解为所有权归村民集体所有，支配权归经营者。这应该是没有疑问的，问题在于产权的实现方式。

（一）当前农村集体产权制度存在着“政企不分”

产权的实现不可能由村民集体来共同行使，要考虑效率问题。依据2010年颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”，并“向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”因此多数情况下，产权的实现是由村委会代为行使，现实也可能演变为村委会的某个人行使。而目前村委会的职能倾向于行政化，所以有学者形象地称上述做法为“政企不分”。同时，在这个过程中，也会产生相应的风险。

“政企不分的风险”并没有在城镇化过程中自然消失，而是随着乡、村融入城市，改制成街道（地区）办事处和居委会后依旧被完整地保留下来。这就需要我们对制度进行设计，以规避这种风险，而股份合作则是一种十分有效的方式。

（二）农村集体产权制度中的“两权”问题

十一届三中全会以后的经济体制改革中的“两权”是指所有权与经营权。土地承包经营后，原来一切土地权利归集体的单一产权体制，变为集体拥有土地和农户享有土地承包经营权的二元产权体制。农村土地实现了“两权分离”。但此处，承包权和经营权是一体的，且承包经营权不能随意转让。

到了上世纪90年代，随着股份制的推行，出现了“法人财产权”，“两权分离”也就成为所有权与“法人财产权”的分离。

“两权分离”也会产生相应的风险，经营者做决策时考虑的很可能只关心自己的利益，而忽略了所有者的利益。“两权分离”的风险不可避免，但能通过制度设计使其减少，比如经济组织内部机构之间的各种监督机制。

2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。前者针对农村土地经营权流转和规模经营，提出将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，进一步深化农村土地制度改革；后者提出积极发展农民股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度，赋予了集体资产股份权能改革试点的目标方向。

二、探索设立农村新型股份合作经济组织是村集体产权维护的制度保障

（一）农村股份合作制度的历史变迁

合作社在我国农村的历史可追溯到建国初，当时农业、商业和手工业普遍实行了合作化，成立了生产、供销、消费等多种合作社。当时的农业合作化经历了互相组、初级社、高级社等阶段，其中，初级社就包含了许多股份合作的因素，农民以土地、农具、牲畜等折股入社，按劳、按股分配等等做法，被认为是社会主义股份合作制的最早实践。几年后，合作化由于人民公社化运动而中断。改革开放以后，农民合作组织又陆续出现，专业合作社和股份合作社也相继发展起来。上世纪90年代，股份合作制由农业推广到城市工商业，得到了迅猛发展。

股份合作制与股份制有一定的区别。股份制是建立在资本基础上的“资合”，一股一票，按股分红；股份合作制是采取了股份制某些做法的合作经济，劳动合作是基础，劳动合作和资本合作有机结合，按劳分配与按股分红相结合。1993年的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就正式提出了股份合作制企业的概念。实践中，股份合作制被广泛运用于国有小企业和集体企业。1997年“十五大”报告特别指出：“城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善，劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”

此次中央又提股份合作，而且把它放到了农村集体产权改革的顶层制度设计的高度，是前所未有的。

（二）农村集体产权改革中的“政企分开”、“两权分离”及“三权分置”

源于1978年十一届三中全会的经济体制改革，在农村以家庭联产承包责任制为主，在城市以建立现代企业制度为重，关键是增强经济活力。但无论是从理论层面还是制度层面，城市现代企业制度的确立要远比农村家庭联产承包责任制更系统、更完善，笔者认为这应该也是近十多年来农村经济远滞后于城市的一个根本原因。“政企分开”与“两权分离”就是在当年现代企业制度的建立过程中提出并加以成功运用的。目前的农村集体产权改革无异于农村的“经济体制改革”攻坚战，从提法上看，可看做是“政企分开”与“两权分离”理论的又一次具体运用：村委会的行政化与村集体产权的股份合作化分开；村集体资产的所有权、承包权、经营权三权分置。如此，现代企业制度理论同样可以用于农村集体经济组织，“经营农村”的观念将逐步被接受，农业和农村的现代化也就有了坚实的思想和理论支撑。

（三）农村集体产权的股份合作是“政企分开”与“两权分离”的现实选择

股份制是“政企分开”与“两权分离”的现实模式，这已经是被城市经济体制改革多年的实践经验所证明的。而且按照西方通行的公司法原理，只要是民商法意义上的公司，不管是什么性质，两权分离都是其降低成本、实现股东利益最大化的现实优选方案。

城镇化的过程，也是农村与城市融合的过程。所以，从逻辑上讲，我们在经济理论适用上也就没有理由把两者割裂，而认为城市的经济体制改革经验不适用于农村。

股份制作为一种现实选择同样也应该适用于农村经济组织，只不过农村集体经济更适合用股份合作制。以股份合作为基础探索农村集体产权的具体实现方式，是维护农村集体产权的重要制度保障和有利途径。

三、结论

中国农村土地制度的现行模式，即“两田制”导致了政企不分和土地承包权与经营权的“两权分离”问题，这导致农村土地无法有效流转，土地流转的交易成本过高，使得农村土地很难实现规模经营，从而直接降低了农村土地的使用效率。

现代社会治理理论、企业管理理论与实践都将证明，无论我国农村集体土地的产权的现状有多么的复杂，无论是解决“三权分置”还是解决“二权分离”的问题，都可以在现代企业制度理论指导下有效解决。维护农村集体土地产权也完全可以借用城市经济改革的成功经验。

面对集体土地产权、土地承包权和土地经营权的分置现状，解决农村土地制度中政企不分的问题，关键是要落实党的十八届三中和四中全会精神，通过市场机制和市场力量来配置资源，通过完善法治建设来推动城市化过程中，既要满足城市发展对土地的需求，同时，又可以有效地维护集体土地的产权保护问题。我们认为，这一过程虽然极其复杂，但完全可以参照城市经济体制改革的经验，即在确权的基础上，走农村土地股份合作制之路，通过制度创新完全可以解决农村集体产权保护问题。

参考文献：

[1] 关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见.2015.2.1

[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.2013.11.15

[3] 叶兴庆.准确把握农村集体产权制度改革的方法论[J].中国发展观察，2015（2）

[4] 中华人民共和国村民委员会组织法.2010.10.28

[5] 关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意見.，2014.11.20

[6] 刘大洪.经济法视野里国企治理模式“两权分离失灵”的探源与反思[J].经济管理文摘，2006（3）

（作者单位：北京电子科技职业学院经济管理学院 北京 100000）

（作者简介：李红伟，北京电子科技职业学院经济管理学院副教授，研究方向：经济管理；高岩，北京电子科技职业学院经济管理学院教授。）（责编：贾伟）