人民银行实施滚动预算的挑战与工作思路

【摘要】本文从实施滚动预算的背景、滚动预算的含义、滚动预算与年度预算的比较等方面入手，分析了人民银行实施滚动预算的意义、工作思路、面临的工作挑战，并针对实际工作中面临的问题提出人民银行实施滚动预算的保障措施。

【关键词】滚动预算 中长期规划 挑战 工作思路 保障措施

一、引言

上世纪六、七十年代开始，为了应对政府的财政危机，控制政府支出规模，减少财政赤字，提高预算资金使用效率，促进经济发展，欧美等发达国家开始实行中期滚动预算管理制度。如德国联邦议会于1967年6月通过了《经济稳定和增长促进法》，规定联邦政府应当制定5年期的中期财政计划，并将其根据每年的经济发展状况进行更新，此法后来成为德国中期滚动预算的指导性法律。1970年，美国国会通过了《立法改革法》，要求各行政主管部门对重大预算支出进行5年的预测，1974年的《预算扣押款项控制法》中进一步规定总统、国会预算委员会、国会预算局必须在预算过程中做出对多个预算年度的收支预测，此后，历届美国联邦政府都着手编制中长期预算。法国自1998年开始正式编制中期财政计划，并于2001年颁布《预算基本法》和《社会保障融资法》，确定了中期预算的法律地位，要求对提交预算法案之后4年的国家预算的收支情况进行中期预测。中期预算改革的实践，在很大程度上增强了这些国家的预算功能，预算的可持续发展问题得到缓解。

我国现在实行的年度预算制度中对多年度的因素也有一定的考虑。一是“六五”以来，财政部一直配合“国民经济和社会发展五年计划纲要”，编制“财政发展五年规划”。二是目前年度预算编制过程中会考虑上一年度实际执行情况。三是对于政府投资的重大工程的项目资金通常采取跨年度单独规划的方法。

在实践方面，我国从2008年开始将中期预算在省、市、县三个层次上进行试点，省级试点为河北省，市级试点为河南省焦作市，县级试点为安徽省芜湖市的芜湖县。各省、市、县在考虑区域财政发展特色的条件下引入了中期预算的基本原理，形成了各自的区域模式，取得了开拓性的进展。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和即将于2015年1月1日正式施行的新《预算法》中均强调：“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，进行中期滚动预算改革正是建立跨年度预算平衡机制的内在要求。2014年9月印发《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）也进一步提出了要研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内的一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制和评价方法。2014年12月印发《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）指出盘活财政存量资金的主要措施之一就是编制三年滚动预算，从2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算。

新《预算法》从法律层面强化了中期滚动预算的作用。预算编制的方法由单纯的年度预算逐步转变为中期滚动预算与年度预算相结合，对预算编制工作提出了新的要求。

二、滚动预算的基本概念以及和年度预算的比较

（一）滚动预算的含义和作用

目前对滚动预算的定义、时间跨度还没有统一的界定标准，滚动预算和中期预算、中期支出框架是一组涵义相近的概念。他们与年度预算最大的区别是在时间跨度上由一个会计年度扩展到多个会计年度，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持在一个固定的期间长度。一般讲，1年以上10年以下的预算称为中期滚动预算，10年以上称为长期预算，中长期预算编制包含各年度的年度预算，并根据实际情况对各年度的预算情况不断做出修正。10年以上长期预算的技术难度大，且不确定性很多，没有太大的实际意义。实践中，中期滚动预算多是3～5年，技术难度较小。大多数OECD国家都采取了中期滚动预算，如美国、英国、德国采用了5年滚动预算，法国采用4年滚动预算，澳大利亚采用3年滚动预算，每年编制一次，每次向前滚动一年。世界银行（1998年）把这种跨3至5个年度的预算规划称之为“中期支出框架”（medium-term expenditure framework，MTEF），它的目标包括：“一是通过建立一个在时间上连贯的资源规划框架，增进宏观经济平衡：二是通过确定不同项目或者产业部门的支出优先权，改进资源配置：三是强化资金和政策的可预见性，促使各部门提前规划确保项目的延续性；四是为下属部门提供一个总体硬预算约束和足够的自主权，鼓励资金的有效使用”。

（二）滚动预算与年度预算的比较

传统年度预算即按照预算年度每年都独立编制一次预算，列示预算年度内的收支总额，而对本预算年度之后的财政收支做任何提前安排。传统年度预算强调预算一旦批复，不得随意更改，很大程度上出于对防止资金盗用的目的，这种预算形式有利于对支出的控制，但是加强控制往往是以一定程度的绩效损失为代价的。以这种目标建立起来的年度预算必然带有一定程度的短视性。

而中期滚动预算的预算形式决定了预算是基于一个中长期比较的考虑，能较好的克服年度预算的短视性弊端。中期滚动预算作为实施绩效预算的基础环境，有利于落实绩效预算，因为它在预算支出总额上限的限制下，在多年度内赋予了各部门完成绩效目标的灵活性，能够增强预算的透明度，提高支出效益。

三、人民银行实施滚动预算的意义

就人民银行来说，滚动预算的主要作用一是确保与央行进行宏观调控、金融监管、金融服务等中长期目标相一致的跨年度项目有足够的资金来源，从而避免计划与实际不匹配的现象。二是滚动预算强调以绩效目标为导向来确定预算资金的配置次序，以改善年度预算短视性可能造成的预算低效配置，提高预算资金的使用效率和效益。三是为未来年度建立明确的预算约束，向资金需求部门下达一定时期内的支出限额，并以此限制支出需求，形成预算硬约束。同时，从资金需求部门角度看，能够较为明确的知道项目所获资金总额在未来各年的分布，可有效避免在未来年度资金不透明状态下的预算资金饥渴症。四是滚动预算强化预算的控制职能，对项目按照轻重缓急进行排序，强调项目的重要性，并全面关注重要项目的变化，帮助项目实施部门更好的决策，从而有助于实现绩效目标，提高人民银行履职能力。

四、人民银行编制滚动预算的工作思路

实施滚动预算是一个长期的、循序渐进的过程，要由点到面、由简到繁地循序推进。初期，可以借鉴基建类支出编制多年预算的经验，对其他项目采取简单的滚动预算编制方式进行试点，并不断总结经验，逐步扩大编制三年滚动预算项目的范围。

（一）编制原则

1.战略导向原则。以各级行战略决策为依据，以实现各级行中长期工作目标为导向，以各职能部门总体工作思路和年度工作安排为参照，为人民银行高效履职提供财力保障。

2.集中财力办大事原则。以三年为周期，整合财力集中投向关系人民银行履职重点的项目，有计划、分步骤的解决制约人民银行履行能力的关键问题。

3.绩效管理原则。每个支出项目都要有明确、量化、分阶段的预期绩效目标，建立绩效评价结果与预算安排相结合的运行机制，提高预算资金的使用效率与配置效能。

（二）编制工作的主要内容

1.编制各职能部门的中长期发展规划。各相关职能部门要根据人民银行总行、各分支行以及当地政府一定时期的重大战略部署，结合当地贯彻落实货币政策、做好金融服务与管理等工作的具体要求和实际，研究制定本部门中长期发展规划，明确工作目标、投入重点和预期绩效，编制三年分年度的滚动实施计划和分解目标，作为编制滚动预算的基础和前提。分年度滚动实施计划和分解目标要切实可行，支出绩效目标要具体量化。

2.选择纳入三年滚动预算的支出项目。通过近几年的预算绩效管理，对绩效目标的设定、绩效评价体系的设定比较成熟的货币发行费项目、安全防卫费项目、大型修缮费项目等可以作为滚动预算编制的试点。另外，对于需要多年度连续实施并且规划进度比较明确的信息化建设项目（电子设备运转费）也可以作为编制滚动预算的项目。下一步，结合预算绩效管理工作的开展，可逐步扩大滚动预算的编制范围。

3.规范编制三年期项目预算。对于纳入三年滚动预算编制范围的项目，要按照各部门中长期规划分别填列各个年度的项目预算安排情况，明确三年总体和分年度的绩效目标和考核指标。以编制2016年预算为例，2016年的资金安排要细化到每个具体事项，同时，要立足各部门中长期目标，编制2016～2018年的滚动预算，对项目按照轻重缓急进行排序，确定财力支出的重点方向，按照集中财力办大事的原则合理安排资金。在编制2017年预算时，结合2016年度预算执行的实际情况以及部门工作目标的变动，修正2017年的预算，分析滚动因素，测算三年滚动期各年支出相对上一年度的变动幅度，并向前递推编制2017～2019年的滚动预算，做到预算时间的连续性，预算内容的滚动性。

五、人民银行实施滚动预算面临的挑战

实施三年滚动预算首要的工作是要理清未来三年的工作计划和目标，增强支出的预测性和计划性，同时，还要对某些跨年度的项目进行优先和重点考虑，在此基础上形成滚动项目预算。这对预算编制工作提出了很高的要求，目前主要面临以下挑战：

（一）职能部门中长期规划能力不强

编制滚动预算要求各相关职能部门制定出关于本部门业务的中长期发展规划，明确发展的中长期目标、重点方向，以及分年度实施计划，并在此基础上形成滚动预算编制规划体系。这就要求相关职能部门有相当强的业务规划能力，但是目前人民银行分支机构多数职能部门主要是贯彻落实总行所制定的相关政策，依据总行的部署开展工作，往往只是在每年总行相关司局召开年度工作会议、明确工作要点和思路后规划当年度的工作安排，或者根据总行相关文件精神修正工作计划，而对以后年度的工作缺乏相应的规划能力。同时，某些部门某个年度可能会有不可预测的专项工作，这些专项工作特点往往是时间紧、任务急、要求高，不计成本。预测准确性不高严重影响着预算安排、执行以及预算绩效的考核。

（二）部门对中期预算认识不足

从河北省编制三年滚动预算的试点情况来看，尽管取得了一些成绩但也存在一些不足，主要表现在：一是部门编制长期发展规划的质量不高，滚动预算与年度预算缺乏衔接，二是三年滚动预算项目中，个别项目申报不完整，后两年的项目较为笼统、不够细化，分年度的滚动实施计划和分解目标落实得不够具体等，造成这些问题的原因一是编制人员缺乏经验，难以对长期发展做出完整的规划，二是有些部门没有充分认识到中期预算的重要意义，对编制滚动预算的重视度不够，认识不到位，内部协调机制不健全，从而存在被动应付的现象。

对于人民银行来说，同样会面临此类问题。从编制年度预算的情况来看，基层人民银行很多职能部门对预算编制的重视程度不够，认为编制预算只是会计财务部门的职责，不参与或很少参与编制预算；另一种情况是，个别部门将预算看作是未来会给予其支出授权的预期，从而夸大自身的支出需求，虚报预算，以求得到较为充裕的预算额度。究其根源，主要是职能部门对预算的编制、作用认识不到位，缺乏主动配合编制预算的意识。而中期预算对于人民银行预算编制人员来说是一项新兴事物，涉及到全行的中长期工作规划，更需要各职能部门的密切配合，因此，如何让其他部门认识到中长期规划以及预算的重要性是目前实施滚动预算所面临的又一难点。

（三）预算编制人员能力有待提高

编制滚动预算对预算编制人员的能力提出了很高的要求，首先，预算编制由年度预算转向中期滚动预算，会大大增加编制的工作量，且要求编制者有长远眼光，综合考虑各种因素。其次，滚动预算中，各年的延续性较强，相互之间的影响也较大，要求制定者具有较强的敏感性和发现问题的能力，在每年预算执行结束后，根据以后年度计划的变更及时调整预算，否则小问题会扩大为大问题，直接影响到以后年度的预算执行。而现在基层人民银行的财务人员多数时间被繁杂、单调的事务性工作所占用，对新业务、新知识的学习能力不够，综合管理能力不强，在一定程度上会影响滚动预算的编制质量。

六、人民银行实施滚动预算的保障措施

为保证滚动预算能够顺利实施，发挥预期的作用，针对人民银行实行滚动预算所面临的问题与挑战，提出以下建议：

（一）加大滚动预算的宣传力度，提高各部门的认识，建立中期视角理念

兵马未动，粮草先行。一项政策或制度的实施，如果有了充足的认识和思想基础，其推行就会得到事半功倍的效果。加快推进滚动预算的实施，首要任务就是创新工作理念、加强引导与宣传，让各职能部门充分认识到滚动预算不仅仅是制度上的创新、在时间上的延长，而是实现资源合理配置、防范预算执行风险、提高预算资金使用效率与效益的重要途径，更是人民银行实行财务精细化管理、缓解预算与实际不匹配的有效手段。

在实践中，可以通过专题会议、工作简报、指导交流等多种方式广泛、持久地宣传编制滚动预算的内涵及重要意义，积极营造氛围，鼓励全员参与，逐步引导全行上下打破传统、提高认识、增强责任意识、建立中期视角理念，进而形成预算与中长期工作规划相结合，预算部门与单位内部职能部门有效配合的新格局，逐步做到没有中长期滚动预算就不能编制年度预算，没有中长期规划就不予安排预算支出。

（二）加强制度建设，规范编制程序，为滚动预算顺利推进提供制度保障

为有效做好滚动预算工作，人民银行有必要出台一系列原则性、纲领性、规范性的制度办法，以书面形式规范滚动预算的编制程序，明确会计部门和其他各职能部门在编制滚动预算中的职责和相应的惩罚措施，形成规范有序的管理方式和程序，努力提高中长期规划的约束力，为全面实施滚动预算提供制度保障。滚动预算的地位只有得到制度保障，才能使其约束功能更加强化，监督作用更加有力。

（三）逐级提高计划的前瞻性和连续性，促进滚动预算与中长期规划紧密结合

由于目前分支机构多数职能部门主要是贯彻落实总行所制定的相关政策，依据总行的部署开展工作，从而对中长期规划能力不足。因此，对于需要各分支机构予以贯彻落实的工作，有必要从总行层面制定措施以提高各职能司局中长期规划的前瞻性和连续性，使得各分支机构对未来几年内的工作安排有明晰的方向，更好的制定本级中长期工作规划，提高支出预测的准确性，避免计划与实际相脱节，为滚动预算的规范编制打好基础。

（四）加强业务培训和工作交流，共同促进人民银行滚动预算发展

提高预算编制人员专业能力和综合素质是推进滚动预算顺利实施的关键一环，必须加以重视。一方面，可以聘请财政部或者高校的专家，对中期滚动预算的编制内容、方法、测算模型、数据口径等重要内容进行系统培训，引导相关工作人员加强滚动预算管理方面的学习和调研，不断提升专业能力和综合素质。另一方面，充分利用人民银行召开的年度工作会议和调研等机会，促进各级兄弟行之间的交流与学习，推介成功经验、宣传先进做法、总结阶段成果，相互借鉴、促进各行共同提高预算编制水平，提高三年滚动预算的科学性、实用性。

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作者简介：王月梅，女，现任职中国人民银行天津分行，硕士研究生。