土地住宅制度的国际比较与经验借鉴

郭雪剑

摘 要： 从国际比较的视角来总结经验探求规律，是研究分析经济社会发展重大问题的基本方法。市场经济是中国全面深化改革的方向，美国是西方发达市场经济国家的代表；作为社会主义国家的越南，与中国同样面临着改革开放和经济全球化、市场化和信息化带来的机遇和挑战；新加坡是东南亚国家中经济发展比较成功的典范，一直是中国学习借鉴的重要对象。分析研究这三个国家土地住宅制度的历史经验，对于中国深化土地住宅制度改革，健全社会主义市场经济体制，比较有参考借鉴价值和现实意义。

关键词：土地住宅制度；土地改革；美国；越南；新加坡

中图分类号：F29331 文献标识码：A

文章编号：1000176X（2016）01011607

从国际比较的视角来总结经验探求规律，是研究分析经济社会发展重大问题的基本方法。目前，学术界关于土地住宅制度的国际比较研究尽管比较多，但大多偏重对某类国家的分析，而联系中国的实际情况，把不同类型的国家放在一起进行比较研究则比较少。有鉴于此，本文重点选择了社会主义国家越南、西方发达市场经济国家美国和东亚新兴市场经济国家典范新加坡这三个国家，进行介绍分析和横向比较，从中得出了一些比较有价值的经验和启示。

一、越南土地住宅制度历史沿革及现状

由于越南与中国同样是共产党领导的社会主义国家，同样人多地少并倚重农业，同样在改革或“革新”中从封闭走向开放、从计划走向市场，一段时期以来国内学术界比较关注越南土地改革的经验做法。在法国殖民统治时期，越南土地私有权得到承认，土地产权多样化，大量土地掌握在少数地主手中。1953年，北越颁布《农田土地改革法》，提出“还田于耕者”的口号，将殖民者、地主及资本家手中的土地分给农民。1957—1958年，北越建立集体土地管理制度。1959年，北越颁布新宪法，提出土地等生产资料所有制的主要形式为：国家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即劳动人民的集体所有制）、劳动者个人所有制和民族资本家所有制（即私有制）。同时，还规定财产征收和国有化在“公共利益”和“适当补偿”的前提下是合宪的，这为下一步推进公有化提供了宪法支持。从20世纪60年代开始推进集体化运动，有95%的农民被纳入合作社。值得注意的是，在北越农村合作社的制度设计里，大约有5%的土地平均分配给了每一户农民，以便农民各自耕种合作社不生产的少量蔬菜瓜果。没想到的是，农民平均年收入的60%—70%都来自对于这5%的土地的精耕细作，仅仅5%自留地的产出居然远远超过95%的合作社土地产出[1] 。20世纪70年代末期，越南出现了大规模罢耕集体田地的现象，一些地方开始偷偷搞违法的土地承包。1980年越南修改宪法，规定土地、山林和江河等资源均属全民所有，结束多种所有制并存的混乱局面，统一城乡土地所有制，进而实行“一元”的国家所有制的改革趋向。此外，宪法还允许“个人使用土地”和保护“个人合法所得、存款、房屋及其他财产”。1981年初，越南在农村试点分田承包基础上，允许合作社社员在上缴一定提留之后享有粮食剩余。1986年，越南实施“革新开放”政策，开始推行市场化改革。1987年颁布《土地法》，正式结束集体化的农村土地管理制度。1988年，通过完善生产承包制，把土地的使用权直接赋予农户，农户自主决策、自主经营。1993年，越南实施新的《土地法》，明确规定土地归全民所有、国家统一管理土地、经济高效使用土地、切实保护耕地、鼓励投资土地、土地拥有价值等六个原则及相关具体要求，确认了农民长期使用土地的权利和经济主体的地位，并借此形成了一个初具规模的土地流转交易市场。由于农民对所分土地享有比较充分的使用权，通过自主交换其所分的零散土地，促进了土地的集中使用。2003年，越南对1993年《土地法》进行了修改，确立了土地的“一元”国有制，并规定在土地国有制的前提下，有三种获得土地使用权的途径：国家分配土地（有无偿和有偿两种方式）、租用土地以及国家承认长期稳定使用土地。2006年，越共“十大”明确提出保障土地使用权顺利转化为商品，进一步深化了土地产权制度的市场化改革。

建立社会主义制度后，与中国相类似，越南对城镇居民实行了福利住房制度，主要采取单位实物分房、分地建房和低价租房等方式。随着城镇化的发展和居民生活水平的提高，原有的福利住房制度已难以满足居民日益增长的住房需求。为解决大中城市里的住房问题，越南推进住房商品化改革，逐步取消福利制度，允许房地产企业购地开发商品房。越南房地产市场虽起步较晚，但市场化程度比较高，房地产市场注重追求高利润，发展中高档住房建设，对中低收入群体的需求关注不够。近些年来，越南加大保障性住房规划建设力度，以缓解城镇中低收入群体住房紧张状况。但由于存在资金瓶颈等问题，并没有实现预期目标，目前越南正在致力于通过国内借贷、利用外资和国外借贷等渠道解决融资困难。

从越南土地住宅改革的历史沿革看，“师法中国”、“以华为师”的特点很鲜明。比如，越南的集体化运动、之后的土地承包制改革以及农民拥有长期使用土地的权利等。需要引起重视的是，越南在改革或“革新”实践中，并没有亦步亦趋、“全盘中化”。事实上，与中国的土地住宅改革相比，越南的改革走得更远、更为彻底，同时也带来了一些新的矛盾：

一是放弃了集体土地所有制和集体化的土地管理制度。农村土地管理中的集体制度涉及的利益关系错综复杂，事关农村发展、农业生产、农民增收和基层社会稳定等重大问题。越南在重新分配土地、“去集体化”过程中，遇到了诸如官员贪污腐败、失地农民权益难以保障和贫富差距拉大等问题，不过总的来看，取得的成绩和经验是主要的。而且，根据越南的经验，地方官员的贪腐可以通过加强农民话语权（比如设立农会）、扩大媒体自由度来制衡；失地农民并没有在土地市场化中增加，反而减少了；而贫富悬殊就基尼系数而言，土地市场化程度相对较高的越南要远低于土地市场化受限的中国[1]。

二是实行了土地的“一元”国有制。在中国，城乡二元结构和体制的长期存在，很关键的是土地所有制的城乡二元。客观地说，当前中国农地征用中的种种问题和不公，其根源也在于土地所有制的城乡二元。而越南的经验表明，土地管理制度从城乡二元走向城乡一元，不仅具有理论意义，在实践中也是可行的。当然，这并不是说越南的“一元”国有制是毫无瑕疵的。李昌平[2]到越南实地考察后就认为，在“一元”国有制的框架下，越南的土地事实上是“私有化”了，但并没有所宣传的或所想象的那么美好，比如农民土地虽然可以自主买卖，但农地并不值钱，农民也没有能力维护自己的土地，很容易失去土地；又如没有集体经济以后，农村公共设施没法保证，农民种地越来越不方便，灾害风险越来越高，成本也越来越高了。尽管如此，看问题还是要看主流，存在的问题是可以通过完善制度、加强管理予以逐步解决的。

三是比较彻底的市场化改革难以保障居民日益增长的住房需要。越南“革新”后，农村中没有了类似中国的集体建设用地，也没有任何可以机动的土地，且土地用途受到严格管制，“农转非”的审批权力完全被政府和少数人所掌控，因此，一般农民建房必须花钱购买宅基地，绝大多数农民也许一生的积蓄只能在农村买宅基地。由于农地并不值钱，农民根本无法靠出售农村土地的收益购买城市的住房[2]（1亩农地不够在城市买1平方米住房），所谓的“退田进城”根本不可能。因此，越南农村及进城农民的住房问题比中国更加突出。事实上，在越南的胡志明市和河内市等城市，其房价远高于中国的北京和上海等一线城市。

二、美国土地住宅制度历史沿革与现状

美国土地制度的基本理念是个人拥有土地所有权。这种理念可以追溯到英属殖民地时期，当时由英王赐田地给村社，村社再将土地分给居民，或者移民通过自行占用田地成为自耕农或建立小型农场。1785年，美国独立后颁布了土地法令，规定政府按低价出售公有土地。1862年林肯政府颁布了《宅地法》，规定所有年满21岁的美国公民，只要以耕作为目的，只需交少量登记费（初期为10美元），就可领到160英亩土地，在领得的土地上连续居住或耕种5年后，就可取得土地的所有权，或在土地上住满6个月并对土地有所改良，可以按每英亩125美元的价格购买其所有权[3]。这些措施有力地推动了美国土地资源的私有化。目前，大概有58%的土地属于私人所有，剩下42%的土地由联邦、州、县、市政府所有。值得注意的是，美国各级政府所有的土地归本级政府支配，相互之间在所有权、使用权和受益权上都各自独立，不能随意占用或平调，如果需要在政府之间调剂土地，也要依法按照买卖、租赁等有偿方式进行。

美国广大农村的土地分私有和公有两种基本形式：私有土地一般采取自有自营的形式；公有土地并不是由国家直接经营，而是以租佃形式租给农场主使用，政府只保留法律意义上的所有权及其相应的收益分配权。包括经营权、使用权和处置权在内的其他权益，均归家庭经营主体或农场主所有。在美国的农场制度中，农场主土地自有率呈下降趋势，自有率在19世纪前期为95%以上，到20世纪末连30%都不到。同时，主要依靠租用别人土地进行经营的农场主越来越多，1950年以前，这种农场的比例在37%以下，20世纪90年代后却增加到60%以上[4]。

美国的私有土地所有权受国家法律保护，土地可以自由买卖和出租，各种土地实行有偿使用。在地产市场上，土地的买卖价格完全由当事人双方根据土地的经济价值自行确定，或者由私人估价公司帮助双方达成协议，政府在此环节中充当的只是“守夜人”角色[5]。美国土地资源丰富及市场竞争充分，而且开发区的道路、学校等基础设施费用又由政府负担，所以开发商进行土地开发建设的费用并不高，这保证了土地供应量大、价低，客观上也为美国发展房地产业创造了良好条件。事实上，到20世纪70年代美国就已经不存在住房短缺问题了。

政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。城市规划在美国具有很高的权威性，任何投资者都必须严格遵守其规定，否则会受到法律的制裁，蒙受巨大的经济损失[5]。在征用土地时，美国是按征用时交易市场上的公平价值，对被征地者进行补偿。所谓的公平价值，不仅根据征用时的使用价值，而且还根据被征用土地的最佳使用价值，也就是土地因其未来的开发潜力而具有的潜在价值。这充分体现了美国对居民个人私有土地财产权利的保护。

20世纪20年代以前，美国城市化水平还比较低，现代城市中的住宅问题并不突出。1929年世界性经济危机发生后，大量工人无家可归，既是为解决民生问题，也是为恢复经济，国家开始实施公共住房政策。1937年，罗斯福总统签署了首个住房法案，提出联邦政府资助地方政府建造公共住房，符合条件的低收入者在入住时需缴纳一定房租。1949年，美国国会通过了住房法，对住房政策进行调整，政策目标也不再局限于低收入阶层，而是着眼于“为全体美国人民提供体面、安全和整洁的房屋”，为此要求每年兴建公共住房。20世纪60年代后，随着战后婴儿潮时期出生的人口进入婚育年龄，住房需求开始大幅攀升。针对这种状况，约翰逊总统实施了房租援助计划和抵押贷款援助，其中房租援助计划既直接向低收入家庭提供租金补贴，又向住宅开发商提供低于正常市场水平的贷款利率，使其为中低收入者提供低于正常市场租金水平的住房。从20世纪70年代开始，由于市场上的住房总量比较充足，住房领域的主要矛盾从住房短缺变为低收入阶层所付房租相对其收入过高，美国政府住房政策的重点调整为对低收入租户房租的直接补助上。1974 年，尼克松总统签署的住房和社会发展法案，规定符合条件的租户可以通过从地方住房管理机构获得租金证明，到市场上租住规定租金范围内的住房。之后，政府又出台了租金优惠券计划，政府发给符合条件的租户一定的租金优惠券，租户可以在市场自由租用住房，如果费用超过优惠券的额度，多出部分自己负担即可。显然，与限制较多的租金证明计划相比，在租金优惠券计划中，租户自主性更大，也更受租户青睐。此后，历届美国政府都把住房政策的重点放在租金优惠券计划或者与此类似的一些货币租金补助政策上。

美国的土地和住房政策是相当成功的，目前大概有2/3的美国家庭拥有属于自己的住宅，低收入家庭也通过政府租金支持等政策解决了居住问题。但需要注意的是，美国的成功，与其说是由于自由放任的私有化政策，还不如说是因为得天独厚的优越条件：

一是幅员辽阔、土地肥沃，人口又相对比较少。林肯政府颁布《宅地法》后，年满21岁的美国公民，只需要交少量的登记费，就可领到近千亩土地，而且居住或耕种5年后，还可以得到产权。因此，与人多地少的中国不同，美国历史上农民几乎不存在为“耕者有其田”而苦恼。可以说，美国农民只要想耕就有田，想耕多少就有多少。

二是经济发展水平比较高，经济实力雄厚。美国经济实力之强举世公认，到20世纪70年代就已经不存在住房短缺问题，这在世界上是很少的。在这样的经济基础上，对少数低收入家庭的住房保障问题，美国政府完全有能力包揽下来。

三是市场经济体制比较健全，法治基础环境比较好。除了必要的管制和规划外，美国的土地住宅资源几乎完全由市场机制配置，政府只是充当“守夜人”角色，这些都是以美国比较健全的市场经济体制为基础。市场经济顺畅运行离不开良好的法治环境，而美国对土地住宅领域有关重要事项严格按法定程序实施[6]。比如，在农用地管制方面，早在1936年就制定了《水土保持和国内生产配给法》，此后又相继制定了《土地政策和管理法》和《联邦土地管理法》，以此来加强土地的开发与利用。在美国的城市化已基本完成后，美国政府于1981年又颁布了《农地保护政策法》，将全国的农地划分为以基本农地、特种农地、州和地方的重要农地三大类，实行严格的用途管制。

三、新加坡土地住宅制度历史沿革及现状

新加坡既是一个以华人为主的国家，长期受儒家传统思想熏陶，又曾是英国的殖民地，法律制度和土地产权制度等都移植了英国的很多做法，是东方文化和西方文化融合最成功的典范。在英国殖民时期，新加坡遵循“只有英王才能拥有土地，其他人只能有限期地保有和使用土地”的理念，政府拥有土地所有权，其他个人只拥有一定期限的土地使用权。当殖民地政府开始向居民授予土地产权后，第一批符合条件的被授予999年产权，后来授予过20年、60年和90年产权。1960年，殖民地的新加坡正式开始统一施行当时英美国家通行的托仁斯土地登记制度，全面确立了登记优先制度：只要土地产权在国家登记机构正式登记，就获得了不可剥夺的权利，条件是该土地之取得符合善意诚信原则并且付出了相应对价。这个制度一直沿用至今[7]。

沿袭英国重视对私人产权的保护，新加坡的土地制度也尊重和保护私人产权。新加坡的土地产权可以划分为自由保有地产、租赁保有地产和永久地产三类。其中，自由保有地产保证了占有人对地产的终生保有和自由使用，相当于所有权；租赁保有地产可以通过支付一定的租金后，在一定的期限内占有和使用，但与所有权有着质的区别，新加坡的大多数商业或住宅用地都属于这类地产；永久地产是指在满足一定的条件下，国家授予个人永久持有的地产权。从新加坡对土地转让交易的有关规定看，政府将一定年限的土地使用权以拍卖、招标、有价划拔和临时出租等方式出让给使用者后，使用者可以在市场上自由买卖和出租，不过使用年限不变。当土地使用期满后，政府将无偿收回土地及其地上附着物；使用者若想继续使用土地，须经政府批准，并按照当时的市价进行重新购置。

新加坡土地资源非常稀缺，为加强统筹规划利用，提高土地使用效益，对整个城市的建设发展做了长远概念规划和总体规划。其中，长远概念规划是一种土地综合利用和交通规划的结构图，用来指导未来40—50年新加坡全国的城市发展、基础设施建设和公共事业发展；总体规划是长远概念规划在各个具体时期和具体空间上的落实，为未来10—15年城市建没和土地利用提供指导并带有法令性[8]。为保证国家规划的实施和推动城市建设发展，政府需要掌控足够数量的土地资源，这就需要从私人手里收购土地产权。在这个问题上，新加坡政府的强势发挥得淋漓尽致。《土地收购法》第5条授权总统宣布收购私人土地产权，其门槛设置很低，只要收购目的是为了公共需要，或者是为了任何个人或者公司从事某一个部长所认为的公共事业的需要，甚至还可以是为了任何住宅、商用建筑或者工业发展之目的[7]。通过不断强行征用个人土地，新加坡的国有地产占比持续上升，土地所有制也从私有制占主导变为公有制占主导，目前新加坡政府及其法定机构拥有全国90%的土地。

新加坡的公共住房，又称组屋，也就是组合房屋，通常把新加坡的公共住房制度称之为组屋制度或组屋政策。1965年新加坡刚独立时，人均GDP只有516美元，属于发展落后、居民贫困的国家行列。当时，政府面临严峻的“屋荒”，近一半居民“蜗居”在贫民窟。随后，在政府的积极作为下，开发建设了大量组屋，仅用10年的时间就基本解决了大多数新加坡人的居住问题。到目前为止，80%以上的新加坡人拥有自己的组屋，剩下不到20%的民众，收入特别低的困难家庭租赁廉租组屋，高收入的在市场上购买住房，真正实现了“居者有其屋”的目标，引起了全世界的关注。梳理其中的成功经验，主要有：

一是李光耀政府为民的执政理念和强大的行政能力。在执政期间，李光耀提出并践行了“居者有其屋”的政策理念。1960年成立建屋发展局，推行政府的组屋政策，为包括中低收入在内的所有买不起房子的家庭提供经济实惠、性价比高的住房。为确保建屋局工作的顺利推进，新加坡采取了三大策略：让建屋局专司其职，授予获得土地、原材料和人工的权力；采取整体策略，把设计、整理土地和建造房屋视为一个完整的流程来管理；强有力的政府支持，表现为毫不含糊的政治意愿、资金投入和立法支持等[7]。

二是以建房低成本保证售房低成本。由于有《土地收购法》的支持，政府在使用城市土地资源中占据了主导地位，而且法律还规定只有政府有权调整被征用土地的价格，保证了能够以低价得到大量用地，一举解决了其他国家在城市化中土地增值过快、售价过高等问题。当然，这与前一个原因密切相关，也反映了新加坡政府的强势作用。

三是实行中央公积金制度。新加坡自1955年开始强制实施个人储蓄式的中央公积金制度，规定雇主和雇员按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，每月缴交的公积金连同利息均归雇员所有。在使用中，中央公积金除支付雇员5%—10%的正常提款外，其余全部用于购买政府债券。通过这种方式，公积金的储蓄积累实际上转到政府手里，其中的大部分再由政府用于组屋建设和个人购房贷款。显而易见，正是因为有中央公积金制度的支持和发挥作用，不仅使得政府“建得起”组屋，也让居民“买得起”组屋。可以说，新加坡住房制度的成功，公积金制度功不可没。

四是以租售并重满足中低收入居民的住房需求。新加坡对收入特别低的特困家庭推出廉租组屋，政府每个月象征性地收取少量房租。1994年政府推出了一个政策项目，即对廉租组屋的租户以折扣价出售并给以充分的按揭抵押。自2003年开始，建屋局开始为月收入低于8 000新元的家庭提供低利息的房屋贷款[7]。政府对首次申请购买组屋的中低收入者设定了门槛——必须是新加坡公民，每月家庭总收入不超过1万新元（约合人民币5万元），在国内外不得拥有任何私人住宅产业，申请日期前的30个月内不曾售卖任何私人住宅产业，购买组屋后5年内不得自行在市场上出售。为照顾收入相对较低的家庭购买组屋，政府规定收入不超过5 000新元的低收入家庭，可获得最高4万新元的额外公积金补贴，收入越低，补贴越高。

由于较好实现了“居者有其屋”目标，新加坡的土地住宅制度是其他国家或地区竞相学习借鉴的对象。早在20世纪90年代初，中国上海借鉴了新加坡的经验，推出了住房公积金制度。其实，中国改革以来实施的经济适用住房、廉租住房和住房公积金等制度，在很大程度上也是学习参考了新加坡的做法。然而，新加坡作为一个发达的城市国家，人均GDP高达五万多美元，而人口只有五百多万，相当于中国的一个人口不算多的大城市，与中国的国情截然不同。这也意味着，在形式上简单模仿新加坡的做法，对解决中国住房问题的效果可能会很有限。尽管如此，新加坡在长期实践中积累的许多做法和经验，很有学习借鉴价值。除了前文介绍的这些外，还有很多比较好的理念和做法。比如，李光耀政府倡导的一些执政理念：“不搞施舍”，不建福利社会，不搞消费补贴，但是要“通过让资产增值来重新分配财富”，其手段是让人民拥有可支配的财产[7]。

四、比较分析及经验借鉴

越南、美国和新加坡的自然条件、历史传统、社会文化和政治经济等方面都各不相同，其土地制度具有不同的特点，研究其中的特点和规律，比较其中的个性和共性，对于中国深化土地制度改革具有重要的参考借鉴意义。

1清晰、明确的土地产权制度安排是使市场在配置土地资源中起决定性作用的关键

市场经济的健康运行，价格机制调节供求关系、优化资源配置等作用的发挥，都是以明晰的产权为前提。从越南、美国和新加坡的情况看，尽管土地所有制有公有与私有之分，但产权安排都很清晰，个人法律意义上的财产权利也得到充分保障。比如，越南早在1980年的宪法中，就明确规定保护“个人合法所得、存款、房屋及其他财产”，实行市场化改革后，在“一元”国有制的基础上，土地产权边界更加清晰。又如，美国宪法法律保护土地私有产权不受侵犯，土地买卖交易由私人自主决定，政府仅发挥“守夜人”作用，甚至政府之间的土地产权也各自独立，不能以行政命令任意占用或平调，都要依法进行买卖或租赁。还如，新加坡虽然政府行政力量比较强大，但毕竟沿袭了英国重视对私人产权的保护，在调整土地关系中都以法律为依据。

2以国家立法的形式推进改革，并以法治方式保障改革成果

土地涉及基本的生产资料，住宅涉及基本的生活资料，与广大群众的切身利益息息相关，承载着很多复杂的权利义务关系。土地权利除了所有权之外，还有地上权、地下权、地役权和采光权等各种土地权利，实际上存在着像权利树一样的权利义务关系集合体[9]。所以，每当调整或改革重大土地住宅制度时，各国往往以加强立法来保护并巩固改革成果。比如，1862年林肯政府在南北战争时颁布的《住宅法》，为让美国人民人人有权获得土地，规定政府应廉价出售公有土地。为加强对农用土地开发利用的管理，美国先后颁布了《水土保持和国内生产配给法》、《土地政策和管理法》、《联邦土地管理法》和《农地保护政策法》等法律。又如，越南1987年颁布了《土地法》，正式宣告集体化的农村土地管理制度的结束；1993年颁布了《土地法》，来确认农民长期使用土地的权利和经济主体的地位；2003年对《土地法》进行了修改。

3作为基本经济制度，土地产权安排注重保护公民的财产权益，并保持相对稳定性

从越南、美国和新加坡的土地产权制度规定看，除了宪法法律明确保护个人合法的土地权益外，还通过相关制度安排，防止政府公权力对居民土地财产权利的侵害：

一是在具体的征用土地行为中保护居民的财产权益。比如，美国在征地过程中对被征地者的补偿，所依据的是公平价值，即不仅包括土地的现期使用价值，而且还包括潜在的开发价值，最大限度地保障了居民个人的土地财产权益。

二是稳定土地产权制度是保护公民权益的重要体现。如越南2003年修订《土地法》时，把土地使用期限从20年或50年延长到70年。

4从改革的发展方向看，土地产权制度安排呈现出所有权与使用权相分离，并逐步从重所有权向重使用权转变的趋势性特点

20世纪以来，特别是“二战”以来，土地产权理论和制度呈现出从注重归属到注重利用的发展趋势[3]。在美国等实行市场经济的国家，如果土地产权属于私人，相当多的土地产权所有人其实并不直接经营土地，而是把土地出租给市场经营者使用，只是凭借其所有权收取一定的租金；如果土地产权属于国家或政府，则大多通常也是出租给市场经营者使用。比如，前文中所介绍到的，在美国的农场制度中，农地自有率从19世纪前期的95%以上下降到20世纪末不到30%的水平。在越南等实行计划经济的国家，如果说过去土地所有权归国家或集体，而农业耕作坚持集体共同劳动，生产出来的粮食等生活资料也由集体进行分配，还有所有权和使用权相结合的特点，则近些年来都相继尝试承包制改革。一方面，使所有权与使用权走向分离；另一方面，注重发挥使用权的作用，激励劳动者提高农业生产率。在越南，更是实行了比较彻底的重使用权的做法，任何农户或个人对所分土地都享有交换、转让、租赁、继承或抵押等权利。

5政府主动担责、积极作为，建立健全住房保障制度，发展多层次住房供应体系

住房具有消费与投资双重属性，既要满足低收入家庭的刚性消费需求，又要满足中等收入家庭的改善性住房需求，还要满足较高收入家庭的投资性需求。从理论上说，社会上应该有一个多层次的住房供应体系。所以，除了实行计划经济的极个别国家由政府或集体集中分配住房外，世界上绝大多数国家的住房供应体系都呈现出分众化、多层次的特点。比如，新加坡政府开发建设了大量被称为组屋的公共住房，目前，80%以上的新加坡人拥有自己的组屋，但在剩下不到20%的民众中，收入特别低的困难家庭租赁廉租组屋，高收入的在市场上购买住房。随着社会文明进步和社会保障事业的发展，越来越多的人认为，居住权是生存权的重要内容，保证低收入者住有所居是政府的重要职责。其实，在多层次住房供应体系中，最重要的也是政府最能发挥作用的，是保障低收入者的基本住房需求。具体的保障方式主要有两种：一种可以称之为“补供方”，通常是政府或受政府委托资助的机构直接建造并持有公共住房，并把这些公共住房以较低租金出租或以较低价格卖给低收入家庭，新加坡的组屋政策就是“补供方”的典型。另一种可以称之为“补需方”，也就是让需求方拿着政府的补贴，在市场上相对自由地租赁住房。比如，美国尼克松政府推出的租金优惠券计划，即政府发给受保障家庭一定的租金优惠券，租户可以在市场自由租用住房，如果费用超过优惠券的额度，多出部分自己负担即可。

6尽管房地产市场受诸多因素的影响，但土地供应充足和地价稳定是平抑住房价格、促进房地产市场健康发展的较为有效的重要手段

在进行国际横向比较时发现，土地供应数量稳定以及较低的价格，在调控房地产市场中具有重要的基础性作用。比如，在美国，由于政府负担了开发建设区块的道路、学校等基础设施费用，开发建设商取得私有土地权与开发权的代价不高，导致土地供应量大且地价低。有这些为基础，美国房地产市场是比较稳健的，大多数美国人拥有了自己的住宅。又如，新加坡由于政府强有力，能够控制土地资源和被征用土地的价格，从制度上保证了能以低价得到大量建房用地，这是政府能够以较低成本建造组屋，以及以较低价格出售组屋的前提。

7加强对土地资源的科学规划和统筹配置，切实发挥计划这只“看得见的手”的作用

鉴于土地在国家可持续发展及国民经济发展全局中的重要地位，美国、新加坡等国家都很重视对土地资源进行统筹规划，并刚性执行已制定的规划。比如，美国的政府规划权威性很高，任何投资者都必须严格遵守；新加坡对城市建设发展的总体规划，能够为未来10—15年城市建没和土地利用提供指导并带有法令性。值得指出的是，一般来说，市场经济国家的土地规划是建立在市场机制正常运行的基础上的，事实上也只有通过灵敏的市场价格机制，各地各领域的具体用地需求才会得到相对充分的反映，政府也才能据此制定符合实际的规划和有关控制性指标，从而促进土地使用效益的提高。但从越南的实践来看，一方面，在转轨过程中价格机制并未充分发挥作用；另一方面，农村缺乏规划，住房乱七八糟布局，农村建设规划受到土地“私有”的严重制约[2]，政府规划的作用也没有发挥出来，使其土地住房的市场化改革饱受诟病。

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（责任编辑：刘 艳）