从森林生态保护角度浅谈对领导干部实行自然资源资产离任审计

吴显宝

【摘要】面对资源趋紧、环境污染、生态系统退化的严峻形势，党的十八届三中全会《决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计。这是一个新的审计课题，本文从森林生态保护的角度列举数据说明我国森林资源现状，分析自然资源资产审计的背景，阐述了此项审计工作的重要意义，并提出了四点建议，以期为开展领导干部自然资源资产离任审计提供理论参考。

【关键词】森林生态保护 自然资源资产 离任审计

自然资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，主要包括矿产、土地、森林、草原、湿地、水、海洋、野生动植物等资源。我国自然资源由于被过度利用，生态失衡的现象日益凸显，为促进生态修复，提高环境质量，保护好我们美丽的家园，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”本人知识面有限，现仅以森林资源为例，针对自然资源资产审计谈一些个人的见解，以供大家相互交流探讨。

一、我国森林资源现状与自然资源资产审计的背景

2014年国家林业局和统计局联合发布的《中国森林资源核算报告》显示：第八次全国森林资源清查期末，全国林地资源资产实物存量3.10亿公顷，其中森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，活立木总蓄积164.33亿立方米。全国林地林木资源资产总价值21.29万亿元，每年提供的主要生态服务价值达12.68万亿元，按照2012年末全国人口13.54亿人计算，相当于我国国民人均拥有森林财富1.57万元，每年提供了人均0.94万元的森林生态服务。全国森林生态系统每年涵养水源量达807.09亿立方米，相当于近15个三峡水库的设计库容量；年固土量为81.91亿吨，大约相当于我国11条主要河流年土壤侵蚀总量的11倍；年固碳总量为4.02亿吨，相当于14.74亿吨二氧化碳，按每人每年7吨的二氧化碳排放水平计算，森林的固碳量可抵消2亿多人每年的二氧化碳排放量。这些数据表明，森林作为重要的自然资源，不仅蕴藏着巨大的绿色财富，而且是“最公平的公共产品”和“最普惠的民生福祉”。

经过改革开放30多年的持续快速发展，我国已跃升为世界第二大经济强国，但是，传统经济发展模式存在隐性的资源过度利用，导致诸多社会经济问题。这些问题，特别是环境问题，威胁着人类的健康和生存，损害了子孙后代的利益。就森林破坏来说，我国近几年平均每年损失流失林地200多万亩，超限额采伐森林7000多万亩，乱砍滥伐、违法猎捕等林业案件多发。这些突出问题的发生，地方党委政府领导及林业部门主管领导对森林资源资产总量和质量应负有重要责任。因此，对领导干部实行自然资源资产离任审计势在必行，这是对环境保护的一种重视，也是一种很明显的制度进步。

二、对领导干部实行自然资源资产离任审计的重要意义

对领导干部实行自然资源资产离任审计，探索编制自然资源资产负债表，是推进生态文明制度建设、加快转变经济发展方式、建设资源节约型和环境友好型社会的重要举措。2013年11月中央印发的《关于开展“四风”突出问题专项整治和加强制度建设的通知》要求纠正“唯GDP论英雄”，通知还强调：干部的政绩，不能只顾“显性”实力发展、形象工程、政绩工程，不能以牺牲土地、环境、资源、百姓利益等“隐性”实力为代价。由此不言而喻，对领导干部实行自然资源资产离任审计意义重大，主要体现在三个方面：一是有利于领导干部树立“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的理念，鞭策各级领导干部践行绿色发展、循环发展、低碳发展的经济发展思路，为生态文明建设作出更大贡献，为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境；二是有利于增强领导干部的环境责任意识，守法尽责，严守生态红线，加强对资源消耗的监管；三是有利于客观评价领导干部的政绩，真实揭露领导干部履行经济责任同时所产生的资源问题，以便进行追责。

三、开展领导干部自然资源资产离任审计的几点建议

（一）明确审计目标，把握审计重点

目前，自然资源资产审计工作刚起步，审计目标不宜定位太高。笔者认为，试点阶段开展领导干部自然资源资产离任审计的目标是：摸清资源“家底”，强化领导干部对生态文明建设的责任意识，建立健全自然资源保护、开发、利用与监管等相关法规制度，为建立生态环境损害责任终身追究制提供决策依据。

开展领导干部自然资源资产离任审计应把握的重点是资源的管理保护、开发利用。审计审查的重点内容包括：污染物排放总量控制制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度等制度的建立和执行情况；自然资源培育、管理、保护措施落实情况及资金投入使用效益情况；开发利用資源的消耗量及植被恢复情况；能以实物量反映或经济价值量化的自然资源资产的增减变化及剩余情况。就森林资源而言，审计重点内容是：第一，审查贯彻执行国家关于林业建设及发展方针政策的情况；第二，审查森林保护各项措施是否落实到位；第三，审查年度造林任务完成情况；第四，审查森林覆盖率、森林蓄积量每年的增长目标是否完成；第五，审查年度森林采伐、火灾、病害等损失林地林木面积是否控制在限额和可控指标内；第六，重点建设项目征占用林地是否经过严格审批，有无非法占用林地的问题；第七，审查林业专项资金的管理使用是否合理合规及产生的效益情况；第八，审查育林基金、森林资源补偿费、植被恢复费收缴使用情况以及占用林地后的植被恢复情况。

（二）构建系统完整的生态文明制度体系

对领导干部实行自然资源资产离任审计是加强生态文明制度建设的重要内容，是对经济责任审计制度的补充和完善，也是落实领导干部新的政绩考核机制的具体举措。应当借此契机建立自然资源资产核算制度和追责赔偿制度，完善自然资源保护制度、开发利用制度、环境治理制度和生态修复制度，创新科学规范的自然资源统计调查制度，从而构建系统完整的生态文明制度体系。

（三）建立自然资源信息管理系统

开展领导干部自然资源资产离任审计，必须做好数据资料储备，建立自然资源信息管理系统。要围绕自然资源统计监测指标体系，通过实地调查、访谈询问、仪器测量采集基础数据，并充分运用现代科技手段和科学的统计分析方法计算出自然资源资产的重要指标数据。据此建立规范化、标准化的自然资源信息管理数据库，同时登记自然资源资产增减变化的统计台账。环保、国土、林业、水利、农业等多部门要密切沟通配合，做到自然资源信息共享，加强数据质量核对、评估和检查，以便审计部门能够有效利用自然资源资产的相关信息，最终达到合理评价领导干部任期内对自然资源资产管理保护和科学利用的责任。就森林资源数据来说，林业部门要利用好森林资源连续调查、规划设计调查的基础数据和第八次全国森林资源清查结果，建立森林资源数据库管理系统，全面掌握森林资源现状及生态质量，为完善森林资源资产核算及其资产负债表编制提供真实可靠的基础数据。

（四）探索自然资源资产负债表编制的工作思路

目前，如何编制自然资源资产负债表尚处于探索阶段，笔者认为，只要自然资源资产可以计量，就可以编制自然资源资产负债表。对于市场机制决定自然资源资产配置的，可采用重置成本法、市场法、收益法评估其价值；对于纯粹公益性的生态环境保障资源，不能开发利用，可采取资源恢复费用法、替代产品价值法、假想市场法（即假想你希望得到什么样的补偿或支付多少钱才愿意放弃对某项资源资产的所有权和使用权）等方法衡量生态系统服务及环境资源价值。因此，通过搜集整理自然资源的信息资料，将一些重要的自然资源量化为“数量、质量、价值量”指标的自然资源资产负债表也是可行的，可以按以下思路分步实施。

1.试点阶段以编制自然资源“数量”指标为主的资产负债表。在自然资源核算理论框架下，以自然资源管理部门统计调查数据为基础，按照“期初存量+本期增加量-本期减少量=期末存量”的平衡关系编制自然资源资产负债表。在表中列示：自然资源资产的期初存量，本期增量（例如新培育、新发现、自然增长等），本期减少量（例如开发利用、自然减少、人为损失等）和期末存量，对比领导干部任期期末与期初自然资源资产的增减变化。这样形成的自然资源资产负债表可以反映出某一时点自然资源资产的“家底”。

2.总结试点经验，编制自然资源“数量、质量”双重指标的资产负债表。表中除反映自然资源资产实物量指标外，还要反映生态系统服务和环境功能的质量指标，比如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量的变化情况等。通过定量与定性分析，可以准确把握经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复情况及其行为对环境的影响与破坏情况。

3.努力探索，时机成熟时，编制自然资源“數量、质量、价值量”完整指标的资产负债表。编制报表时，应对列入审计范围的自然资源分别编制资产负债表。例如森林资源资产负债表应反映出领导干部任期期初和离任时，该地区林地及森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量、天然林和人工林所占比重大小、公益林和商品林所占比重大小、森林中野生和人工养殖的动植物等所具有的显性价值，以及森林涵养水源、净化空气、防风固沙、生物多样性等环境服务及其功能的潜在价值。最后将土地、林业等资源管理主管部门的报表进行合并。这样形成的自然资源资产负债表可综合评价：领导干部任期内自然资源资产的实物及其价值的增加量、消耗量，离任时自然资源资产的剩余量，以及自然资源的优化程度与恶化程度等。

四、结语

要让领导干部自然资源资产离任审计工作全面展开，并收到应有的效果，必须加快推进自然资源资产管理体制改革，规范相关法律法规，进一步完善自然资源资产核算理论框架和内容，充实生态服务核算指标，不断提高核算的精确度和精细度，确立科学的自然资源实物量核算和价值量核算方法。最终形成一个与国家统计制度衔接的自然资源资产核算和负债表编制的方法体系框架。为开展领导干部自然资源资产离任审计提供有力的组织保障和制度支持。

参考文献

[1]党的十八届三中全会.《关于全面深化改革若干重大问题的决定》.2014.

[2]国家林业局和统计局.《中国森林资源核算报告》.2014.

[3]蔡春，毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考[J].审计研究，2014（06）.