对政府性资金进行审计全覆盖的探索

史冬梅

【摘要】在国家治理的角度下，对政府性资金进行审计“全覆盖”是新时期防腐倡廉，维护民众利益的重要战略。然而怎样真正实现政府性资金审计全覆蓋，发挥其在国家治理中的免疫系统功能。这是对审计方法理论的一大挑战，也是中国审计不可避免的发展之路。本文就针对中国现实的审计条件和审计环境，分析存在的审计全覆盖难点并提出对策。

【关键词】政府性资金 审计全覆盖 难点与对策

政府运用公权力征集、管理、使用的全部资金都属于政府性资金的范畴，具体包括财政资金、行业基金、基本建设国债、主权外债资金等。政府性资金审计是覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的管理监督机制。李克强总理一再强调提高政府性资金运行透明度的重要性，强调要对所有使用政府性资金的项目进行审计监督。刘家义审计长也指出，审计全覆盖的重要性，尤其是对于国家财政资金的全覆盖，更加是重中之重[1]。《意见》要求，凡是涉及管理、分配、使用政府性资金的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计。可见，对于政府性资金的审计全覆盖国家一直是大力支持而且寄予厚望的，但审计全覆盖却迟迟没有达到应有的效果，这与中国的现状和审计自身的发展水平有关。

一、政府性资金审计全覆盖的现状

（一）对政府性资金审计难度越来越大

使用政府性资金的部门多、涉及领域广，包括教育、交通、电力、水利、城市的基础设施建设和土地整改、农业的综合开发、城镇保障性安居工程等。资金使用情况的一些基本信息分布在各部门，搜集难度大。而且政府投资项目一般时间跨度大，在项目进行过程中牵涉主要负责人众多，人员调动也极为正常[2]。除此之外，政府性投资项目的审批情况也是错综复杂，有些项目的实施是由上级部门直接下达给下级部门的，即使是一个地方的发改部门也未必对所在地区所有项目全部了解，审计机关要想对所有项目实施审计监督更是难上加难。因此，政府性资金审计全覆盖的难度也升级了。

（二）对政府性资金进行审计在国家治理中的角色越来越重要

在国家治理角度下，国家审计属于经济问责，政府治理中确定任务母系统及配置资源子系统是主要的问责对象。在经济问责系统中，国家审计是经济问责有效性的信息保障机制，直接报告业务直接提供了经济问责信息，基于责任方认定业务确保了经济问责信息的真实性。对政府性资金进行审计全覆盖有两个方面的含义，一是取得治理主体项目运行及资金使用的信息，二是评价监督治理主体项目实现进度及资金使用情况，并根据评价结果进行相关处罚或者奖励。政府性资金在审计范畴里有其不可替代的重要地位，代表了中国审计未来的发展方向，是国家治理的重要组成部分。

1.为政府性资金的使用效果提供真实数据基础。政府性资金审计为政府机构提供了真实可靠的财政信息。它不考虑资金在部门之间流动而产生的损失，依据最规范的操作步骤和严格的财务政策，得出可靠的数据基础。在审计全覆盖实现后，政府性资金使用的透明度将达到一个全新的高度，成为政府反腐的依据和也是政府管理和分配资金的数据基础。这也符合温家宝总理提出的审计跟着财务资金走，确保“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”[3]。

2.为分析宏观经济状况提供真实数据基础。政府机构制定和完善经济政策，又或者是评估经济政策执行是否有效，都离不开审计部门为其提供最新的真实客观的审计数据。宪法地位决定了审计是独立的政府机构，拥有审计监督的职权，同时也决定了审计数据的真实可靠性。政府性资金审计从政府财务决策需求出发，反映出管理和使用资金的真实情况，确保政府能够对宏观经济运行有效性做到事先控制，也可以客观评价宏观经济政策的实施效果并能够及时修订调整。大量的客观数据提供了宏观经济政策效果的评判依据， 增加了进行真实客观的宏观经济分析的可能性，并保障了宏观经济政策的制定基础。

（三）政府性资金审计全覆盖成果不明显

从审计全覆盖的广度来看，我国政府审计远没有实现全覆盖。通过查阅2008年至2012年预算执行和其他财政收支审计结果公告，可以统计这5年，审计署在预算执行审计中审计的中央一级预算单位分别为54、56、53、49和57个，剔除重复审计的审计对象，预算执行审计2008至2012年5年来共审计单位110个，占全部中央一级预算单位的5.82%。

从审计全覆盖深度来看，我国政府审计并未实现有深度的全覆盖。根据审计署绩效报告，2010至2012年，通过审计署向司法、纪检监察机关移送案件线索和事项分别为131、177和351件，年度分析结果表明审计署向司法、纪检监察机关移送的案件呈逐年上-升趋势。但是从违法违纪案件的查处情况来看，审计结果公告显示，2008年至2013年，通过审计署移送并结案的违法违规案件为270件，占全部移送案件659件的40.97%。

从现在的审计环境和审计结果看来，这与我们一直倡导的加大审计力度、提高审计效果相悖。如果按照现行的审计力度或者审计手段，要想达到这样的要求仍是一项艰巨的任务。

二、政府性资金审计全覆盖存在的难点

（一）审计计划管理模式不能满足审计全覆盖的要求

中国审计现在采取的地方审计计划和中央审计计划分开管理的模式，不利于分别充分发挥国家审计资源。通过对2004年审计人力资源有关数据的分析，地方审计机关约有75000人，审计署及其派出机构目前约有2500人，在数量上前者几乎是后者的30倍。根据有关法律规定，组织领导全国的审计工作和分配全国审计资源都由审计署负责。根据调查数据显示，目前落实到具体的审计项目计划安排上的审计署人员和相对任务繁重，人数众多的地方审计机关缺乏足够的人力资源，因此审计署的直接管理控制能力也可见一斑。同时，按照目前审计署的审计计划分散使用本来就相对紧缺的审计人力资源，不利于统一规划使用审计资源，难以形成审计合力[4]。此外，在双重管理模式下，地方审计机构的独立性和权威性较弱，容易受到当地政府和有关部门控制，最终导致审计计划制定的不科学和不合理。由于审计工作容易受到当地一些领导人或部门的干预，审计机关不愿对这些“重要政党”和当地政府行政负责人直接负责的项目安排审计，导致审计机构不能有效的履行职责。

“重年度计划轻中长期计划”一直是审计计划编制中存在的问题。制订中长期计划没有引起审计机关的足够重视，大多数审计机关尤其是地方审计机关没有制定过此类计划，有的即使制订了也没有认真执行。审计机关目前仍采取单独管理不同年度审计计划的模式，容易导致对审计职责范围内的重点对象进行缺乏全面考虑和前后配合地反复审计，不但造成审计资源浪费，也很可能会导致一些行业和单位存在长期得不到审计的盲区，造成审计监督不全面，没有实现全面覆盖。

“重计划完成轻可行性研究”是审计计划制定中存在的问题。由于缺乏足够的调查分析和必要的可行性研究，使得审计计划实施难度大、严重脱离实际情况。审计机关在具体执行审计计划时为了成功地完成上级布置的审计计划，容易只求按计划完成审计任务，应付了事，难以确保审计质量，存在较大的审计风险。

（二）审计机关缺少与审计任务匹配的资源

在未来，用数据流形式显示和保存的各级政府部门的经济业务活动所产生的数据量将成倍增长。随着国家信息化建设不断推进，财务信息将演变成越来越丰富的数据类型和格式。审计全覆盖必将造成审计任务和工作量的增加。面对数量庞大且多样的数据源，审计机关不仅要有大量的数据采集和存储能力，更重要的是快速分析和数据挖掘能力，从而迅速发现审计线索得出审计结论[5]。当前审计机关面临的主要矛盾是任务重、时间紧而人手少。要想实现审计全覆盖，审计机关和人员在审计理论和审计管理、审计方法、审计范围等各方面面临前所未有的挑战，急需探索一条新的道路。

（三）审计机关缺乏把握重点与消除盲区的能力

审计机关审计缺乏管理思维，选择审计对象相对随机没有固定的标准，也没有固定的审核周期。对于关键审查对象没有好的把握力、选择的对象不覆盖所有业务，选择行业的主要审计对象往往缺乏代表性。由于审计整个范围不仅包括国有资本的使用，也增加了个人绩效审计。审计范围再次扩大，这次审计的基础上扫除审计盲区例如社区审计，乡镇审计都被提及。然而现在，审计机构明显缺乏相关的能力，它已成为审计全覆盖的一个主要障碍。

三、解决审计全覆盖困境的对策

为了审计全覆盖的开展，中国学者做了大量的研究。吴焱新等从审计功能全面实施和审计功能充分发挥，审计计划制定和审计质量控制四个方面阐述了一个覆盖有效的审计监督手段[6]。李厚喜提出要定期评估审计监督对象变化，更新全覆盖范围；建立涵盖所有国有资源、国有资产、公共基金的财务报告框架；构建有效的监督机制框架[7]。严畅根据审计分析的样本和审计结果公告，提出通过科学的审计计划，增加审计调查问题的深度，实现大数据时代的审计模式的创新[8]。刘振锋根据政府性资金全覆盖的现状，指出实现审计全覆盖应处理好流量资金与存量资金审计、审计任务重与审计资源不足、把握重点与消除盲区三个关系[9]。结合以前学者做出的研究，我分析总结得出以下几点解决审计全覆盖的对策：

（一）增强审计威慑弥补审计计划管理模式不完善

在当前的审计计划管理模式没有改变的情况下，只使用良好的审计威慑，使其变得无处不在、变成“无形的力量”，政府性资金审计全覆盖这一目标才可以实现。审计全覆盖不仅要发现问题，惩治腐败，更应注意審计建设的影响。在强大的舆论氛围下形成一个报警，建立起有效的问责制，促进被审计单位自觉遵守法律法规，被审计人员自觉遵守职业操守，实现察于未萌，止于未发的审计目标，我认为应该从以下两个方面设计工作机制

1.增强审计成果的实效性。审计实效性主要体现在审计深度、广度和审计成果的利用方面。通过制定审计工作计划消除监控盲区，抓住关键的审计点，不断增加审计监督范围。通过结合地方审计机关的监督力量，挖掘出全部的违法纪律问题，再利用审计结果完善审计机制，增加了揭示有深度问题的力度和处理问题能力。通过增加审计的威慑力，帮助被审计单位自觉消除避免审计的侥幸心理，自觉树立接受监督的观念[10]。利用重大案件调查的强大威慑力和广泛影响，最终实现审计力量的全面提升，有效地预防腐败，发挥审计“免疫系统”功能。在审计重大案件的过程中，不仅威慑了违法违纪的机构和人员，更是扩大了审计的影响提高了全民的关注度，成为了打击贪污舞弊最有效、最直接的手段。审计重大案件能够防止国家的经济损失，树立审计形象，扩大审计影响，阻止国家的不良之风和国有资金的流失。

2.扩大审计结果公开的范围。重点关注以前容易被忽视的地方审计机关的审计结果和没有得到充分重视的审计披露出的问题的整改结果，进一步完善审计公告制度，在社会监督和舆论监督之下提高审计的威慑作用。目前，地方审计机关得出的审计结果受到的关注度和透明度不高。县、市审计机关的审计结果披露仍存在很多阻力，因为担忧公布审计结果带来的负面影响和社会压力，一些地方审计机关从来没有向社会公布审计结果。为了完善审计结果公告制度，有必要加强审计执行的规范性和独立性，对审计结果公布制度进行宣传，扩大审计权威和关注度，积极构建违规必追究的审计监督环境。

（二）建立“大兵团作战”模式把握重点消除盲点

精准地抓住对全局举足轻重的审计对象是实现审计全覆盖的前提条件。但目前我国的审计资源不足且审计任务繁重紧急，把握关键审计对象成为了一大难点。重点审计对象就像是一个由点、线、面组成的整体。点是指具有代表性或者典型性的重要单元；线是指从资金的分配，审批，形成一个完整的操作链；表是指根据审计的要求，地方审计机关安排确定的关键领域。建立全面的审计项目系统和工作机制，是把握审计重点的关键。审计结果能够反映国民经济的运行中存在的问题，为国家经济决策提供重要的参考意见的前提是选择出能够代表整个行业，整个地区，甚至辐射整个国家的重点审计对象。

建立一个“大兵团作战”的组织模式，实现审计主体的纵向垂直。纵向垂直是指审计人员垂直整合的组织和管理，形成一个“国际象棋”模式的审计工作。国家审计署在业务上拥有更高的权威和独立性，扩大目前的审计管辖范围使审计达到全面覆盖，集中全国的审计资源从中央到地方，形成对抗模式。强化重组可以迅速彻底把握总体形势，站在国家高度关注资金运行中暴露的问题，分析问题，并提出了建议。

（三）与其他政府部门协作增加审计资源

首先，由于国家审计是行政执法部门，审计手段仅限于审阅、函证、询问等常规手段，实行审计监督主要依赖被审计单位数据信息，缺少对被审计单位和人员强制性的执行权，当被审计单位出现违法违纪的迹象时无法获得足够的审计证据。因此，国家审计需要与公检法部门建立联动工作机制，扩大审计成果。其次，审计机关在审计前可以利用社会审计和内部审计结果，聘请民间组织或相关专家参与国家审计项目可以弥补审计资源缺乏的情况。为弥补国家审计人员的知识结构有限，审计机关可以与其他审计组织协调审计，吸收在各个领域有造诣的内部审计和社会审计人员。《意见》中也明确表示支持国家审计机关向民间审计组织购买审计服务，从而增强审计力量，节约审计成本。

参考文献

[1]刘家义.2013年全国审计工作会议上的讲话[EB/OL].审计署网站，2013（12）.

[2]李军杰.进一步规范地方政府性资金收支行为[J].宏观经济研究，2008.

[3]肖琳.国家治理理论下对全部政府性资金审计的探索[J].审计与理财，2012.

[4]蔡守宇.对审计监督全覆盖实现路径的一点探讨[N].中国审计报，2014.

[5]刘波.公共资金绩效审计“全覆盖”路径探析——以2012年度全国社会保障资金审计为例[A].2014年中国审计学会公共资金绩效审计研讨会——江苏省送审论文，2014-03-01中国会议.

[6]吴焱新，周春山，蔡守宇.审计监督全覆盖实现路径探究[A].江苏省审计学会第三届理事（会）论坛论文集，2014-07-14.

[7]李厚喜.推动国家审计监督全覆盖的思路与建议[J].审计月刊，2014（2）：46.

[8]严畅.实现审计全覆盖的初步探讨[J] .审计月刊，2014（3）：13-14.

[9]刘振锋.公共资金审计全覆盖是提高监督层次的重要途径[J] .审计月刊，2014（6）：20-21.

[10]谢盛纹.国家治理视角下的政府审计目标与对象[J].当代财经，2012-04-15.