中国地方政府公共支出膨胀的实证分析研究

【摘要】中国地方政府公共支出随着经济发展呈现出不断膨胀的基本态势，本文基于我国省级行政单位数据，对中国地方政府公共支出进行基本情况分析和计量分析，得出了我国地方政府公共支出存在膨胀性并且分税制改革以来膨胀加快的结论。同时，本文尝试对我国地方政府公共支出膨胀的原因进行了分析，并指出了其相伴而生的问题，最后提出相应政策建议以期促进公共支出的合理有序增长。

【关键词】公共支出 地方政府 支出膨胀 实证分析

最近几年来，中国面临的经济下行压力日益增加，2014年GDP增长率为7.4%，创下24年的新低，财政货币政策趋于稳健。进入2015年，经济形势依然严峻，2015年1～4月，全国固定资产投资累计增长12.0%，增速创15年以来最低，广义货币（M2）余额同比增长10.1%，创历史新低。半年内央行三度降低存款贷款利息率、两次降低存款准备金率，依然无法阻止2015年1～4月房地产开发投资同比增长仅为6%，比去年同期大幅回落10.4个百分点。在这样的背景下，中国财政收入逐渐进入中低速增长的时期，与此同时，财政支出具有一定的刚性难以在短期内迅速减少，结合我国地方政府普遍背负巨额债务的现状，中国地方政府的财政压力日益增大。因此，对我国地方政府不断膨胀的公共支出进行分析研究，是在当下经济条件下有时代意义的一项研究。

一、中国地方政府公共支出膨胀的现状

（一）中国地方政府公共支出的变化情况

为直观展示中国地方政府公共支出膨胀的基本态势，本文选取了地方政府（省级行政单位）公共支出增速均值、公共支出占GDP比重均值和超GDP增速的省级政府数三个指标进行分析。考虑到分税制改革前地方政府事权与改革后存在较大差异并且1978～1993年公共支出增长不明显，本文选取了分税制改革后的1994～2013年的数据进行分析。

表1结果显示，地方政府公共支出增速均值在1994年以来呈现波动上升的趋势且增长率一直在10%以上，体现出中国地方政府公共支出绝对值的膨胀趋势。虽然2008年后受累于宏观经济不景气的影响增长率出现大幅下降，但公共支出占GDP比重均值仍然不断上升，并与2013年达到了近20年来的最大值，整体呈现出基本没有回落的大幅上升的态势，这体现出中国地方政府公共支出相对规模的膨胀，并且这种相对规模的膨胀比绝对规模更能说明问题。不过，值得注意的是，2009年以来我国地方政府公共支出占GDP比例的均值一直大于20%，而20%是很多经典研究得出的最有效政府公共支出水平，一些比例较高的省份超过20%的年份还要更长，这是值得注意和控制的现象。而在超GDP增速的省级政府数方面，近20年来一直呈现着居高不下的态势，除1997和2003年外都在24个省份以上，即80%的省份公共支出增速超过了GDP增速，因此这不仅体现了我国地方政府公共支出增速长期处于高位，也提醒我们应当完善地方政府公共预算监督制度，抑制公共支出过快增长的现象。

（二）中国地方政府公共支出膨胀的原因

1.经济发展。随着工业社会经济的不断发展，政治压力、公共支出和经济调节的要求将促使公共活动范围的扩大和公共支出的增加，这是经典的瓦格纳法则的基本观点。在瓦格纳之后，马斯格雷夫、罗斯托和布坎南等也认同并发展了该观点，经济发展带来社会生活的更加复杂和经济活动规模的扩大使得政府公共支出膨胀也比较符合常识和现实。因此，中国现阶段的财政状况基本是符合瓦格纳法则的，经济发展是政府公共支出膨胀的重要原因。

2.人民诉求不断增加。现今我国政府职能正处于转型期，各地也正在建设服务型政府，而今人民生活水平不断提高使得人民诉求也在不断增加，这也成为我國地方政府公共支出膨胀的一大原因。随着人民物质条件的普遍提高，导致公共支出总量的膨胀，例如地铁建设，快速公交系统BRT修建和许多剧院、博物馆、社区健身设施的兴建等，这些非传统支出项目的需求不断增加基本上都需要地方政府负担，使得地方政府支出不断膨胀，在可预见的时期内，这种由人民诉求增加带来的支出膨胀还会持续，这也反映了政府转型的一般趋势，即职能转向服务型但支出规模反而增加。

3.经济下行压力需要提高投资支出。2008年金融危机给全球经济都带来了巨大冲击，中国经济也面临着近些年来少见的下行压力，在出口遇冷和居民消费仍显不足的情况下，投资（特别是政府投资）就成了带动经济的有效手段。这也是全球各国政府面临市场经济危机时的普遍手段，但处于经济快速上行期的中国明显对投资的需求更大，并且中央政府对地方政府扩张支出以增加投资也持有支持或者默许的态度，对此的限制基本不存在，这主要是基于保经济增长的目标，也成为近年中国地方政府公共支出膨胀的重要原因。

为了验证上述分析结论，本文在借鉴前人有关公共支出扩张的模型基础上，采用中国地方政府的数据进行实证分析。

（三）模型

关于政府公共支出膨胀有几种经典的模型，国际上较多采用的检验公共支出膨胀性的模型都是将公共支出（E）与地区生产总值（GDP）联系在一起进行检验。最基本也是较早的检验模型是Peacock- Wiseman模型——把公共支出和GDP直接进行检验：

另外，需要说明的是，考虑到验证地方政府公共支出的长期膨胀性，结合Ott A.F.&R.J.Cebula（2006）的线性模型分析并参考朱军（2013）的研究，本文将上述模型修正为面板数据模型。

（四）计量分析

本文计量分析所采用的数据说明如下：E代表地方公共财政支出，GDP代表各地区的国内生产总值，P代表物价指数（商品零售价格指数），数据来源为历年《中国统计年鉴》、各地区历年统计年鉴和《新中国60年统计资料汇编》。基于数据可获得性和经济发展阶段的考量，本文选取了1978年～2013年各省级行政单位的数据，并剔除了香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。又由于西藏自治区的公共支出规模和增长率不符合公共支出的一般规律，西藏自治区也未考虑入内（如前文所述），因而本文选取的数据是30个省级行政单位1978～2013共36年间的统计数据。

通过计量分析结果可以发现无论是1978～2013年还是1994～2013年的分析结果中，模型1与模型2得到的结果（值和值）都是大于0的，满足检验假设。并且p值都小于0.01，模型1和模型2都在1%的显著性水平上通过检验，即中国地方政府公共支出的膨胀性假说通过了检验，我国地方政府的公共支出存在膨胀性。同时对比不同时段的分析结果可以发现，1994年以来的我国地方政府公共支出膨胀速度要高于1978年以来的膨胀速度，无论是模型1还是模型2都证实了这一点（值和值均为0.31>0.04，说明解释单位每增加一单位，被解释变量增加的值从0.04上升到0.31），证明分税制改革以来，我国地方政府的公共支出出现了更大规模的膨胀，这也与事权下放的现实相符合。分析结果中的标准误均仅为0.01，样本可靠性程度较高。值得注意的是，两个模型分析得出的值和值在两个时间跨度内都相同，这说明我国改革开放以来的通货膨胀程度较轻，名义GDP和真实GDP增速大体一致。

二、对策与政策建议

（一）充实地方政府税收来源，完善转移支付制度

在我国地方政府公共支出膨胀存在较大合理性并且还会该趋势还会继续存在的情况下，改变现在地方政府普遍存在的入不敷出的情况就显得尤为重要。特别是现今营业税向增值税转型后，地方政府本级税收势必进一步减少，地方财政状况将更加捉襟见肘。因此，充实地方政府税收来源对于解决地方政府财政问题格外重要。现行地方税收收入缺乏主体税种，主要税收来源都是共享税，在营业税逐渐被压缩的情况下，地方与中央的税收收入差距势必会越来越大，这对于地方政府现在比较困难的财政状况来说是很不利的。同时，提高税收收入缓解地方财政困难和偿债压力有助于降低地方政府寻租和出让土地的驱动力，有利于促进地区经济稳定合理发展。

（二）给予地方政府一定发债权，加强债务管理

由于税收具有法定性的特征，在现阶段地方政府的税收收入很难再短时间内得到提升，因而给予地方政府发债自主权就成为了应对财政赤字问题可以采取的重要手段。特别是现阶段地方政府的支出主要依靠土地出让金和银行债务支撑，资金来源渠道相对单一，并且都存在较大风险：土地出让受到土地资源的限制并且受房地产行业影响较大；在经由正规融资渠道向银行贷款受阻时政府易转向信托等高融资成本的融资工具，成本高风险大，给予地方政府一定发债权是解决这一问题的有力途径。地方自主发债能拓宽融资渠道，但这也需要构建地方政府的财政信用，引入专业信用评级机制，同时还要提高地方财政预算制定和执行的透明度，需要一系列相关配套措施的施行。

（三）明确地方政府支出范围，改善支出结构

我国地方政府公共支出膨胀的一大原因是支出范围不清，公共支出存在于很多可以由民间资本完成的领域中，这也增加了政府的支出负担，还降低了经济效率。因此，应当明确地方政府支出范围，在交通运输、文化教育等领域逐渐让民间资本进入，减少政府投资的比重，在基础建设领域可以采用BOT（build—operate—transfer）和PPP（Public—Private—Partnership）模式充分发挥民间资本的作用，调动民间投资的活力，提高资源配置效率。同时在应当予以公共支出的领域改善支出结构，在非经济危机的情况下，地方政府应当逐渐减少直接投资干预经济的支出比重，不能为追求经济增长率政府一直刺激经济，应当促进市场经济自主进行资源配置，促进经济的良性发展。

三、结论

通过实证研究本文发现中国地方政府公共支出在改革开放以来存在着膨胀性，并且分税制改革后膨胀速度更快。针对我国地方政府公共支出膨胀的现实，本文对经济发展、人民诉求不断增加、财权与事权不匹配、支出扩张冲动和经济形势要求五大重要原因进行了分析，并指出了公共支出快速扩张中公共支出效率较低的问题并且可能带来的地方债务负担严重的隐患。最后，本文提出了充实地方政府税收来源，完善转移支付制度；给予地方政府一定发债权，加强债务管理；明确地方政府支出范围，改善支出结构和完善支出监管机制，提高支出效率四项政策建议，以期尽可能减少地方政府公共支出快速扩张的负面影响，消除预算和支出过程中存在的问题，使公共支出的膨胀能真正能够促进地区经济良性发展。

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作者简介：贺霞（1964-），女，湖北竹山人，任职于武汉大学经济与管理学院，研究方向：经济。