欠发达地区金融支持扶贫开发的实践与思考

【摘要】金融融扶贫是新时期国家扶贫开发的方向性重大举措，加强贫困地区金融扶贫机制建设，充分发挥金融在支持扶贫开发中的杠杆作用，已经成为一个亟待深入研究的重大课题。为充分了解保山辖区金融支持扶贫开发的基本情况，我们分别选取辖区四县（市）20户农户、3家市级涉农金融机构作为调查样本，对辖区金融支持扶贫开发工作进行了调查，分析金融支持扶贫开发中所存在的困难和问题，并对构建金融支持扶贫开发的路径提出针对性的建议。

【关键词】金融支持 扶贫开发 实践 思考

近年来，国家把金融扶贫作为扶贫战略的一个重要组成部分，越来越重视金融在扶贫开发中的重要作用。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》首次把金融服务作为新时期扶贫开发的重要政策保障。2014年，人民银行与财政部、金融监管机构等六部委联合印发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，对如何做好扶贫开发金融服务工作从总体要求、重点支持领域、重点工作、保障政策措施以及加强组织领导等方面提出了指导意见。而对于欠发达地区，金融机构如何在政策指引下，结合扶贫开发工作实际，充分发挥金融政策扶持作用，完善金融服务机制，提高扶贫开发金融服务工作水平，推动金融支持扶贫开发是一个值得探索和思考的问题。

保山市位于云南省西部边陲，古称永昌，是云南省开发最早的边疆多民族地区。辖隆阳、施甸、腾冲、龙陵、昌宁一区四县，均为滇西边境片区县。全市国土面积1.96万平方公里，山区面积占92%。2014年末总人口达258万，少数民族人口25.8万人。截止2014年末，保山市实现生产总值500.97亿元，增长11.2%；规模以上固定资产投资383.9亿元，增长33.1%；社会消费品零售总额154.1亿元，增长13%；进出口总额2.69亿美元，增长33.7%；公共财政收入47.18亿元，增长10.1%，居民人均可支配收入7626元。

一、保山市扶贫开发工作实践

“十二五”以来，保山市紧紧围绕“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的扶贫开发战略，创新扶贫开发机制，提高扶贫资金精准度，加快推动扶贫开发工作步伐，全市扶贫开发工作取得显著成效。

（一）扶贫开发示范项目稳步推进

近几年来，保山市在推进扶贫开发工作中，坚持把整乡（村）推进和产业扶贫作为落实片区开发与精准扶贫战略的工作重点，不断提高整乡（村）推进、产业扶贫项目的建设质量和建设效果。2011年以来，保山市先后实施了整乡推进项目14个，连片特困地区综合扶贫开发示范项目2个，项目共计规划总投资28.83亿元，覆盖7.48万户，27.83万人，其中贫困户3.35万户，10.51万人。同时，投入资金14.12亿元，组织实施了整村推进项目1329个。同时，加快易地扶贫搬迁工作步伐，全市进行易地扶贫搬迁户达1717户，共计7463人，扶持完成146个乡、563个村、1609个村民小组（自然村）5968户住房困难的农户安居房的建设工程。

（二）扶贫开发资金投入力度不断加大

近几年来，保山市通过持续加大扶贫开发的资金投入力度，极大改善了贫困地区的生活生产环境，提高了贫困户的生活水平，加快了贫困人口脱贫致富步伐。2011年以来，保山市共投入专项扶贫资金45.84亿元，是“十一五”期间的2.98倍。全市贫困人口从2010年底的65.42万人减少到2014年底的27.11万人，下降了58.56%，贫困发生率由29%减少到12.14%；全市农村居民可支配收入从2010年的3626元增长到2014年的7626元，4年间累计增加了4000元，增长了2.1倍，年平均增长20.4%。

（三）产业扶贫开发步伐明显加快

近几年来，保山市在推进扶贫开发工作中，结合贫困乡村的资源状况、优势特色和产业基础，围绕高原特色农业发展战略，着力培育核桃、茶叶、蚕桑、中药材、养殖业、林下产业等优势产业，切实加快特色优势产业发展步伐，极大促进了贫困地区的经济发展，提高了贫困群众的经济收入水平。“十二五”以来，保山市共实施产业扶贫项目94个，组建贫困村互助社54个，到户贷款直接扶持农户4.5万户，发展种植业45.39万亩、养殖大牲畜19万头、家禽83万羽、水产40多万公斤。通过项目贷款扶持农业龙头企业66户，培育农民合作社1718个，发展茶叶、核桃等经济作物50多万亩，家禽养殖100万羽，农副产品加工10万吨，辐射带动农户15万户，有力地促进了贫困地区的经济发展，带动了贫困群众增收脱贫。

（四）扶贫开发工作机制不断完善

在推进扶贫开发工作进程中，保山市及时出台了《保山市建立精准扶贫工作机制实施方案》，引导各类扶贫资源优化配置，不断完善社会扶贫参与机制。通过建立定点帮扶工作机制，实现了建档立卡贫困村挂钩帮扶全覆盖，全市583个市、县区部门和企事业单位直接挂钩扶贫到村，建档立卡贫困人口达27.11万人、贫困村207个、贫困乡23个。同时，加强与教育部3所直属高校、滇沪合作单位、省级13个挂钩帮扶单位的对接汇报，为贫困地区赢得了实实在在的项目资金、信息技术及人力资源支持。2011年以来，各级挂钩帮扶单位共有5.8万人次深入到贫困乡村开展调研和帮助指导工作，直接投入帮扶资金2.7亿元，协调引进项目资金9.8亿元，扶持建设各类项目6000余个，举办农村实用技术和劳动力技能培训8600余期，资助贫困学生1万多名。

二、保山市金融支持扶贫开发工作实践

保山市金融机构结合扶贫工作实际，积极探索金融支持扶贫开发的路径与措施，不断完善金融扶贫政策体系，创新农村金融产品和服务方式，加大对产业扶贫、易地搬迁扶贫、农户扶贫、农业产业化发展的金融支持力度。金融支持扶贫开发取得初步成效。

（一）贫困县（区）的信贷支持力度持续加大

保山市贫困县（区）主要包括隆阳区、施甸县、龙陵县和昌宁县等4县（区），总人口达191.1万人，部分县域自然条件差，生态环境恶劣，经济社会发展相对缓慢。近几年来，保山市结合辖区实际情况，加大了对贫困区域的信贷支持力度。同时，针对县域资金外流问题，人民银行充分引导县域金融机构认真贯彻落实《县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款考核办法》及《县域金融机构涉农贷款增量奖励办法》等政策，促进了县域尤其是贫困县域资金反哺。据统计：2015年9月末，保山市贫困4县（区）贷款余额达350.07亿元，比年初增加50.39亿元，增长16.81%；同比增加64.49亿元，增长22.59%。贷款增速高于全市各項贷款平均增速1.75个百分点，当年贷款新增额占全市全部新增额的比重达74.82%。贷款较2013年增加105.77亿元，增长43.29%。其中：县域法人金融机构贷款余额115.81亿元，比年初增加15.76亿元，增长15.75%。同比增加19.49亿元，增长20.24%。较2013年增加了32.56亿元，增长39.1%

（二）产业扶贫的信贷支持不断增强

保山市各级金融机构按照金融扶贫开发工作要求，以加大贫困地区农业产业化的信贷支持作为金融扶贫的工重重点，为贫困地区特色产业发展充分发挥出了支持与保障作用。一是传统农业的信贷支持力度不断加大。近几年来，保山市各级金融机构针对贫困地区传统农业占比较大的实际，持续加大对传统农业经济的信贷支持力度，为夯实贫困地区农业产业化发展基础提供了信贷支持。据统计：2015年9月末，保山市农林牧渔业贷款余额达48.74亿元，同比增加0.46亿元，增长0.96%。其中：农户农林牧渔业贷款余额31.39亿元，同比增加2.7亿元，增长9.43%；农村企业农林牧渔业贷款余额5.55亿元，同比增加0.67亿元，增长13.84%。二是农业产业化龙头企业的信贷支持力度持续加大。按照产业扶贫要求，保山市各级金融机构根据地方农业产业化发展战略，加大对农业企业特别是农业产业化龙头企业的授信额度和投放总量，为贫困地区农业产业化发展发挥出了资金保障作用。据统计：2015年9月末，保山市农村企业贷款余额117.3亿元，比年初增加16.36亿元，增长26.67%；同比增加28.57亿元，增长32.2%.其中：农业产业化龙头企业贷款余额达15.09亿元，比年初增加0.69亿元，增长4.82%，较2013年增加了2.25亿元，增长17.5%。1～9月，累计发放农业产业化龙头企业贷款90笔，金额达10.57亿元，较2013年同期增加了3.19亿元，增长4.32%。

（三）金融扶贫产品和服务方式不断创新

目前，在扶贫工作方案指引下，保山市不断深化金融扶贫机制创新，加快金融扶贫产品和服务方式创新步伐，积极探索适合贫困地区农业产业发展的贷款专项产品和服务模式，切实加大对贫困地区产业发展的支持力度。一是加快农村金融产品创新步伐。近几年来，保山市金融机构以林权抵押贷款为突破口，积极探索将农村住房财产权、土地承包经营权、林权等纳入抵押品范围，不断扩宽抵押品范围，有效满足了贫困地区产业发展的信贷资金需求。据统计：2015年9月末，保山市林权抵押贷款余额为7.29亿元，受益企业25户，受益农户243户。截止9月末，保山辖区内5个县区中已有3个县启动“两权两证”试点工作。其中：全市农村土地承包经营权抵押贷款累计发放41笔，金额263.8万元，贷款余额达188.5万元；农村房屋（宅基地）抵押贷款累计发放63笔，金额615万元，贷款余额达507.5万元。二是不断提高金融支持农民专业合作社的质量。保山市以提高金融支持农民专业合作社的质量为主要工作措施，加快农村金融服务方式创新步伐，在人行、财政、人社、供销社、烟草公司和各金融机构的推动下，拓展了“贷免扶补+农民专业合作社+农户贷款”、“烟草公司+合作社+农户贷款”、“助保贷”、“龙头企业+合作社联保”等贷款模式，较好满足了贫困地区农业产业化发展的多元化的信贷资金需求。据统计：2015年9月末，保市金融机构农民专业合作社贷款达1.67亿元，比年初增加0.51亿元，增长44.21%；同比增加0.61亿元，增长58.31%。1～9月，累计发放农民专业合作社贷款60笔，贷款金额达1.66亿元，较上年同期增加0.38亿元，增长29.98%。

（四）精准扶贫工程项目的信贷支持稳步推进

根据精准扶贫工作要求，保山市各级金融机构在开展金融扶贫的基础上，及时调整和优化信贷结构，加大对精准扶贫工程项目的信贷支持力度。一是不断完善扶贫贴息贷款机制。按照精准扶贫工作要求，保山市各级金融机构以完善扶贫贴息贷款机制为工作重点，以实施扶贫到户小额贷款贴息项目为工作措施，加快建立扶贫项目到村到户的工作机制，充分发挥扶贫到户小额贷款贴息资金在精准扶贫中的重要作用。据统计：2015年9月末，保山市金融机构扶贫贴息贷款达3.51亿元，比年初增加403万元，增长1.16%；同比增加0.19亿元，增长6.02%。较2013年增加了0.97亿元，增长38.07%。1～9月，保山市金融机构累计发放扶贫贴息贷款5504笔，金额达2.48亿元，较上年同期增加0.32亿元，增长15.18%。二是加大对易地扶贫搬迁的信贷支持。根据精准扶贫工作要求，对不具备生存发展条件、就地脱贫成本高、难度大的贫困户实施易地扶贫搬迁。在该政策指引下，农发行结合地方扶贫工作实际，以支持精准扶贫为突破口，切实加快易地扶贫搬迁贷款业务的推广步伐，及时上报易地扶贫搬迁贷款项目3个，贷款金额23.55亿元。同时，在易地扶贫搬迁项目贷款成功获批的基础上，农发行切实加快贷款发放步伐，于今年9月成功发放了15亿元易地扶贫搬迁项目贷款。该项目分别涉及龙陵县、滇西边境山区昌宁县片区和施甸县三个易地扶贫搬迁工程建设项目，共涉及35个乡镇、123个行政村、300多个扶贫安置点。该项目完成后将有12205户分困户，49727名分困人员受益，其中：建档立卡农户5039户，总计19789人。三是加大对贫困地区民生教育事业的信贷支持。保山市各级金融机构按照精准扶贫工作方案要求，积极配合云南省“雨露计划”精准扶贫工程的实施，加大对贫困地区劳动力教育、培训及就业的信贷支持。据统计：2015年9月末，保山市金融机构助学贷款余额1.02亿元，比年初增加0.32亿元，增长46.67%。1～9月，全市金融机构累计发放助学贷款5290笔，贷款金额达3238万元，较上年同期增加578万元，增长21.73%。下岗失业人员小额担保贷款余额3.49亿元，比年初增加635万元，增长1.85%。1～9月，全市金融机构累计发放下岗失业人员小额担保贷款2028笔，贷款金额达1.34亿元。

三、保山市金融支持扶贫开发面临的困难和问题

（一）经济总体上欠发达，金融有效需求不足

目前，保山市贫困4县（区）经济总体欠发达，经济总量较小，贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深仍是全市最基本的特征。据统计：2014年末，保山市贫困人口达27.11万人，且绝大多数贫困人口居住在自然条件较差、自然灾害頻发、生产条件差、基础设施落后的冷凉山区、干热河谷地区以及边境民族地区，脱贫难度大，返贫率高。经济增长中存在产业结构发育程度较低，资本密集型、技术密集型产业缺乏，区域经济发展的比较优势尚未形成，经济增长的质量和效益不高等问题，贫困地区难以形成具有一定规模和优势的产业项目，无法获得更多的信贷资金支持。

（二）贫困农户的贷款难问题仍较突出，贷款成本较高

据对辖区4县（市）20户农户问卷调查，分别有9户、6户、8户农户认为在金融扶贫过程中，存在贷款条件苛刻、利率水平过高、贷款过分强调抵押担保等问题，占比分别为45%、30%和40%。对于贫困农户，其生产性资金和生活性资金都很缺乏，虽然他们也有一定的资金需求，但基本很难获得贷款。主要是因为贫困农户抵御风险能力太弱，贫困群众因灾、因病、因缺劳力、因供子女上学、因增收渠道少等因素返贫的问题十分突出，且居住分散，户均贷款额度小，风险相对较大。据对辖区4县（市）20户农户问卷调查显示：有20%的农户将贷款用于供子女上学。

（三）农村金融基础设施建设滞后

金融服务覆盖率仍然较低。目前，保山辖区乡镇及以下地区主要存在农村信用社网点和少数农业银行网点以及业务功能单一的邮储银行网点，农业发展银行和有的国有商业银行、地方性商业银行网点未完全覆盖到县级，少数乡镇只有金融流动服务机构，金融知识普及不够，农村支付环境建设需进一步改善，农村信用体系建设需进一步加强，农村产权交易市场不健全，金融供给与贫困地区现实需求还有较大差距。据对辖区4县（市）20户农户问卷调查显示：有50%的农户认为在金融扶贫过程中，存在金融机构网点少，离家太远等问题。

（四）农户对小额贷款的需求较大、金融授信额度偏小

据对辖区4县（市）20户农户问卷调查显示：35%的农户认为贷款额度较小，按照规定，贫困农户贷款金额一般在2～8万元，贷款期限不超超过2年，但有不少农户反映，扶贫贷款额度偏小，貸款时间过短，与当前农业生产或种植养殖的投资规模及周期不相匹配。相当一部分农户因贷款额度与其项目所需投入资金差距较大，导致一些有前景的项目因资金不足难以启动。

四、保山市金融支持扶贫开发的路径探索

（一）大力发展县（区）域经济，增加有效金融需求

保山市滇西连片特困4县（区）要结合当地实际，科学制订“十二五”县域经济产业规划和发展战略，明确经济的主要发展方向，积极实施县（区）域经济一体化，依托主导产业来发展特色经济，改善其弱质性特征，切实提高县（区）域经济发展的核心竞争能力。同时，通过一系列产业政策的制订，规划和指导社会资本投向和投量，形成一批具有地方特色和竞争力的产业聚集区，增强县域经济对信贷资金的有效需求和吸纳能力。

（二）持续完善农村金融组织体系，改善农村地区金融服务环境

一是改进信贷管理模式，对贫困地区的机构网点在业务范围、信贷审批、授信额度、利率定价等方面给予特殊政策，金融机构要加强与当地重点项目和特色产业的对接，结合国家扶贫专项资金与扶贫项目安排，有针对性地开展扶贫开发，提高专业化扶贫水平。二是扩大金融机构网点覆盖面。研究出台鼓励和吸引各类金融机构入驻及设立的办法，继续加快发展村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融组织，为县域金融服务提供有益补充，同时，继续加大惠农支付服务点和惠农金融综合服务站建设，引导金融机构加快农村地区金融基础设施和硬件服务设施建设步伐，

（三）继续推动农村金融产品创新，有效满足农户贷款需求

积极开发适合贫困地区特点的信贷产品，推动农村产权交易市场建设，加大“两权两证”及其他创新产品推广力度，引导农村信用社不断扩大小额信用贷款覆盖面，提高农户贷款比例。同时，结合农户贷款需求特点，灵活设计不同项目、不同期限的小额信贷产品，可以尝试把小额信用贷款及联保贷款的额度进一步扩大，以满足农户的贷款需求。可尝试构建符合农民贷款承受能力的弹性贷款利率机制，以减轻贫困地区农民的利息负担。

（四）不断完善金融扶贫政策，增强金融机构金融扶贫动力

一是强化政府的引导作用。各级政府要科学制定和推进落实扶贫开发规划，加强对扶贫专项资金的管理和运用，通过政府对开发项目的引导性政策和财政资金对重点行业的引导性投入，实现财政扶贫与金融扶贫的有效对接，同时，加强扶贫信息透明化建设，促进各扶贫主体之间的信息交流与共享，使金融机构能够全面把握金融扶贫的政策和需求。二是完善金融扶贫激励政策。建议国家有关部门统筹出台金融扶贫优惠政策，扩大扶贫贷款贴息覆盖面，对贫困地区银行业金融机构实行税收减免政策，对扶贫贷款实行营业税优惠及奖励政策，加强政策性担保平台建设，对服务扶贫开发效果显著或者承担政策性任务较重的金融机构给予税收减免、奖励等优惠政策，改进扶贫贴息贷款管理，调动各类型金融机构参与扶贫开发的积极性。三是切实完善风险补偿机制。在政府层面，应推动设立风险补偿基金，界定补偿办法和范围，帮助银行业金融机构消化贷款损失。在保险层面，要加强涉农保险的推广，引导和鼓励商业保险公司进入农业保险市场，增加自然灾害、养殖风险等险种，并通过宣传推动、保费补贴等方法，扩大保险覆盖面，分担产业波动风险。

参考文献

[1]范建伟等.云南少数民族地区扶贫开发中金融支持研究.昆明：时代金融，2015.8.

[2]马文科.论金融支持扶贫的创新与实践.北京：财经界（学术版），2014.7.

[3]宁爱照等.新时期的中国金融扶贫.北京：中国金融，2013.8.

作者简介：范应胜（1978-），经济师，供职于中国人民银行保山市中心支行，研究方向：经济金融。