政府预算的衔接性：理论探索、实践与反思

2016-09-08唐仲张绘

地方财政研究 2016年5期

关键词：收支社会保险科目

唐仲　张绘

（中国财政科学研究院，北京100142）

政府预算的衔接性：理论探索、实践与反思

唐仲张绘

（中国财政科学研究院，北京100142）

内容提要：预算的衔接性是预算研究中的重要问题。本文首先对“四本预算”的目标、定位和范围进行了梳理，分析了预算保持相互衔接的依据，在此基础上，以2015年中央财政预算报告为例，总结了现有政府预算体系下形成的五组衔接关系。目前在预算衔接性方面存在的问题包括：政府性基金预算与其他预算衔接不明，国有资本经营收益多个“帐套”、预算支出重叠，社会保险基金预算公开不足。相应的改革思路在于进一步清理规范政府性基金，扩大国有资本经营预算的范围并重新界定其支出，推进社会保险基金预算的编制工作。

政府预算预算报告预算衔接性

一、引言

简单来说，政府预算就是政府的基本收支计划。而政府预算报告，则是各级政府财政部门的行政首长向同级人民代表大会提交的关于上一财政年度预算执行情况和本财政年度预算安排草案的报告（马蔡琛，2002）。如2015年3月在第十二届全国人民代表大会第三次会议上财政部部长楼继伟向各位代表提交的《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》。我国的政府预算报告由两部分组成，一是预算执行情况表和预算表（草案）；二是对预算执行情况和预算草案的说明。其中，预算表（草案）是预算报告的核心部分，也是各级人民代表大会重点审议的内容。

本文研究探讨的政府预算的衔接性，是指不同预算间的收支关系和对接关系。这种关系在预算报表中则体现为不同预算报表之间的相互对应，也就是本文所说的预算报告的衔接性。通常，学者们将政府预算之间内容、结构以及相互关系的规定和安排概括为政府预算体系问题。所以，政府预算的衔接性问题可以看作是政府预算体系问题中一个重要的子问题。

需要明确的是，政府预算由不同的预算组成是产生预算衔接性问题的前提。在比较普遍的政府预算就是单一预算（通常是公共预算）的情形下，比如美国、日本、英国等，并不存在本文所探讨的预算衔接性问题。在这个意义上，政府预算的衔接性问题是个具有特殊性的问题。在我国，政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，也就是我们通常所说的“四本预算”。所以，我国预算的衔接性是这四本预算相互间的收支关系而形成的对接关系。

以往关于政府预算体系的研究，大多是结合中国政府预算实践的现状及问题，提出相关的改革建议，如赵福昌、李成威（2014），孙继华（2011）等。另外，不少学者在研究国有资本经营预算时会涉及国有资本经营预算与公共预算的关系问题，如丛树海和吕建永（2001）、万莹（2003）、文宗瑜和刘玉廷（2013）等。杨敏、许大华等（2009）从基础法律关系出发，研究了国有资本经营预算与公共财政预算的关系；李丽琴（2009）认为国有资本经营预算和公共预算都应该以公共财政为目标导向，保持相互补充与衔接；文宗瑜、刘微（2008）则详细分析了国有资本经营预算与公共预算如何对接的问题。本文试图从横向的维度对政府预算体系进行剖析，相对全面地探讨政府预算不同组成部分的衔接关系及其在预算报告中的体现，并尝试提出改善预算编制方面管理效率的改革思路。

本文的结构安排如下：第二部分对“四本预算”的定位、目标与范围进行梳理；第三部分探讨不同预算保持相互衔接的依据；第四部分以2015年中央财政预算报告为例，对预算报告的衔接关系进行详细分析；第五部分指出现有政府预算体系在预算衔接性方面存在的问题；最后提出相应的改革思路。

二、“四本预算”：目标、定位与范围

在政府预算理论中，预算目标是预算试图达到的目的，预算定位是某个预算在预算体系中的位次，预算范围则是预算收入的来源和由预算目标所界定的支出范围。通常来说，预算的目标、定位与范围是直接由预算相关法律、法规和部门规章进行规定的。也有学者对这个问题进行了相关的理论探讨。邓子基（2005）曾提出，社会主义国家财政本质内含着“一体五重”①“一体五重”指的是：一个主体(国家或政府)；两种身份(行政行使者、国有资产所有者)；两种权力(政治权力、财产权力)；两种职能(社会管理、经济管理)；两种分配形式(税收、国有资产收益)；两种分配关系(税收征纳、利润上缴)。的关系，这构成了公共预算和国有资本经营预算“双元结构”的理论基础，以该理论为指导所构建的政府预算具有“一体两翼”②财政是“母体”，税务与国资是与母体不可分割的“两翼”。的框架。

（一）一般公共预算

根据新预算法，一般公共预算的预算目标是“保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转”。无论理论还是实践都支持将一般公共预算作为政府预算体系中的主体预算，至少是“双元结构”中的“一元”（邓子基，2005）。一般公共预算凭借的是行政权力，建立在税收法律关系以及收费法律关系基础之上（杨敏、许大华等，2009），主要的收入来源是税收和收费。其支出范围体现了政府社会管理和经济管理的职能，典型的支出项目包括国防支出、外交支出、一般公共服务支出、公共安全支出、教育支出、社会保障支出等，集中在公共产品/公共服务领域。建立在市场失灵理论和公共产品理论基础上的公共财政理论为一般公共预算奠定了坚实的理论支撑，世界范围内各国政府普遍建立了公共预算。

（二）政府性基金预算

政府性基金预算的预算目标是“支持特定公共事业的发展”。③新预算法：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”该目标具有相当的模糊性，这种模糊性也导致其在预算体系中定位的不清晰。从实践来看，政府性基金预算的产生与加强预算外收入管理和税费制度改革有着密切的关系。1996年发布的《政府性基金预算管理办法》（财预字（1996）435号）就是以国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发（1996）29号）为根据。2002年7月起，所有的政府性基金纳入预算管理范围。政府性基金预算的支出取决于特定的公共事业，其收入来源于“向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金”④同上。。其预算编制和管理相对繁杂，不同的基金项目差异较大，管理总原则要求“先收后支，专款专用”⑤《政府性基金预算管理办法》(财预字(1996)435号)。，在预算实践中中央和地方的情况也有所不同。

表1　“四本预算”的目标、定位与范围

（三）国有资本经营预算

“国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对国有资本收益做出支出安排的收支预算。”①建立国有资本经营预算制度，目的在于“增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推动国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题”。②《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)。

国有资本经营预算在我国预算体系中占有重要地位，它是“双元结构”中的“一元”（邓子基，2005）。③文宗瑜、刘微(2008)认为国有资本经营预算应该附属于一般公共预算。国有资本经营预算体现的是国有资本收益收取法律关系，政府以国有资产所有者的身份分配国有资产收益。（杨敏、许大华等，2009）国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出三大类。其中，费用性支出主要用于弥补国有企业改革成本，在必要时其他支出可部分用于社会保障。④《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)。201505/t20150508_1229044.html。

（四）社会保险基金预算

“社会保险基金预算是专项用于社会保险的收支预算。”⑤见新预算法。预算目的在于“加强社会保险基金管理，规范社会保险基金收支行为，明确政府责任，促进经济社会协调发展”。⑥《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发[2010]2号)。该预算在我国预算体系中有着特殊的地位，具有鲜明的问题导向，很大程度是为了解决社保基金历史缺口的问题而产生。随着中国人口结构的变化以及越来越明显的老龄化趋势，社会保障问题日益成为政府关注的重点问题，相应地社会保险基金预算的地位也将不断提升。

“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。”⑦同上。根据《2015年全国社会保险基金预算情况》⑧见财政部网站，http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/，社会保险基金预算包括：基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等。其收入来源主要有“社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金”。⑨见新预算法。

对以上“四本预算”的目标、定位与范围的总结见表1。

三、预算相互衔接的依据

在政府预算“一分为四”的体系中，不同的预算都受公共财政理论的指导，预算之间保持相互联系和衔接符合我国预算管理制度改革的价值追求。预算面临的“有余有缺”的现实使得政府预算保持衔接成为预算逻辑性的内在要求。预算相关法律法规的规定则直接为这种预算实践提供了依据。

（一）公共财政理论的指导

一般公共预算是直接以公共财政理论为指导的政府预算，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算虽然并不是完全以公共财政理论作为理论支撑，但都属于“公共财政基本框架”。特别是社会保险基金预算，其公共财政属性尤为明显。1998年中央决策层做出“逐步建立公共财政基本框架”的重大决定，公共财政体制是与社会主义市场经济体制相对应的，而“四本预算”都是在公共财政的框架下逐步建立健全的。公共财政的目的是为了满足公共需要，作为公共财政框架有机组成部分的“四本预算”显然也要服务于这一目的。为满足公共需要，保持预算的相互衔接——特别是政府性基金预算、国有资本经营预算与其他预算的衔接——是必要的。

（二）现代预算制度的追求

党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。财政这一新定位的确定，要求建立现代财政制度。现代财政制度包括全面规范、公开透明的现代预算制度，有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度，事权和支出责任相适应的制度。②见楼继伟：《深化财税体制改革建立现代财政制度》。http://www. qstheory.cn/dukan/qs/2014-10/16/c_1112805189.htm。作为现代财政制度的题中之义，现代预算制度的价值追求是“全面规范、公开透明”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和新预算法也确定了这一改革的总方向。

在四本预算构成的有机整体中，保持预算之间的相互衔接可以更全面规范地反映预算的整体收入来源和预算资金的合理分配情况，符合我国预算制度的价值追求。

（三）预算逻辑的内在要求

在预算体系中，不同预算面临的收支状况也不相同。社会保险基金预算的支出压力大、刚性大，长期来看存在收支缺口。相关法律要求社会保险基金预算遵循“收支平衡，留有结余”的基本原则③根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发[2010]2号)。。政府性基金预算，其管理总原则要求先收后支，专款专用，在预算上按基金项目编制，自求平衡，从而做到以收定支。④根据新预算法和《政府性基金预算管理办法》(财预字(1996)435号)。这种对预算平衡的法律规定以及“有余有缺”的现实状况要求预算之间相互统筹调剂，在预算收支中形成对应关系，从而形成预算的衔接关系。

另外，政府预算应具备的可理解性也要求预算保持相互衔接。所谓可理解性，是指对于那些对政府及其活动具有一定的知识并愿意去研究的信息使用者来说，政府预算报告所提供的信息是可理解的。在“四本预算”构成的预算体系下，如果不保持预算之间相互衔接，要让使用者理解预算报告显然是不可能的。

（四）预算法律法规的规定

我国的预算相关法律、法规和部门规章要求预算保持相互衔接。新预算法第五条明确规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”这是对预算衔接性的总要求。

具体而言，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发［2007］26号）规定，国有资本经营预算要坚持相对独立，相互衔接的原则。“既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与一般公共预算的相互衔接。”“其他支出”在必要时，可部分用于社会保障等支出。新预算法则要求：“国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。”

《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）要求社会保险基金预算坚持“相对独立，有机衔接”的指导思想和原则。“在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。”在编制方法上，要求“统筹地区人民政府应根据社会保险基金收支、财政收支等情况，合理安排本级财政对社会保险基金的补助支出。”另外，新预算法直接将一般公共预算安排和其他方式筹集的资金列为社会保险基金的收入来源。

四、预算报告的衔接关系

根据前面的分析，我国政府预算形成了五组衔接关系，分别是：（1）一般公共预算与社会保险基金预算的衔接；（2）政府性基金预算与一般公共预算的衔接；（3）政府性基金预算与社会保险基金预算的衔接；（4）国有资本经营预算与一般公共预算的衔接；（5）国有资本经营预算与社会保险基金预算的衔接。

在预算编制方面，预算的衔接性大致可以分为“预算报表——政府收支分类科目——财政总预算会计科目”三个层次。其中，最为关键的是政府收支分类科目这一层次，因为财政总预算会计科目的设置以政府收支分类科目为主要依据，必须与政府收支分类科目相适应。另一方面，政府收支分类科目也是各部门、各单位编制部门预算草案的依据。①新预算法第三十二条规定：“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”

2007年我国进行了政府收支分类改革，改革后，政府收支分类体系分为“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三大类。其中，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。根据新预算法，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。

本部分以2015年中央财政预算报告为例②相关资料来自于财政部网站，http://yss.mof.gov.cn/2015czys/index. htm。，详细分析政府预算在报表（草案）和政府收支分类科目两个层次的衔接性。

（一）一般公共预算与社会保险基金预算的衔接

《2015年中央本级支出预算表》中第八类“社会保障和就业支出”下“财政对社会保险基金的补助”款“财政对基本养老保险基金的补助”项2015年预算数为117.93亿元，2014年的执行数则为102.77亿元。这117.93亿元构成全国社会保险基金预算收入中财政补贴收入的一部分。

另外，该表第八类“社会保障和就业支出”下“补充全国社会保障基金”款“补充全国社会保障基金”项，2015年预算数为200亿元，为财政性拨入全国社保基金资金。虽然这部分资金不直接构成社会保险基金的预算收入，但是因为全国社会保障基金的性质是国家社会保障储备基金，根据财政部、人力资源和社会保障部共同下达的指令和确定的方式，基金理事会可以拨出资金用于补充社会保险基金预算，所以这部分资金构成一般公共预算与社会保险基金预算的间接衔接关系。

相应地，在政府收支分类科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分类科目：“20803”款“财政对社会保险基金的补助”③政府收支分类科目编号，支出在按其功能分类细分为类、款、项的情况下，支出功能分类科目的最底层科目由7个数字构成，如“2080301”是“财政对基本养老保险基金的补助”，“201”是类编码，“03”是款编码，“01”是项编码。；“20804”款“补充全国社会保障基金”“02”项“用公共财政预算补充基金”；“23008”款“调出资金”“01”项“公共财政预算调出资金”。（2）支出经济分类科目：“305”类“转移性支出”；“399”类“其他支出”“03”款“补充全国社会保障基金”。（3）收入分类科目：主要是“10201”款“基本养老保险基金收入”“02”项“基本养老保险基金财政补贴收入”；“11009”款“调入资金”“01”项“公共财政预算调入资金”。

（二）政府性基金预算与一般公共预算的衔接

在当年的中央和地方财政预算报告中，政府性基金预算与一般公共预算并没有明显的衔接关系，而是提出对政府性基金预算部分项目的改革。报告提出将“地方教育附加等11项基金收支列入一般公共预算”，其中涉及中央财政预算的政府性基金包括文化建设事业费、森林植被恢复费、中央水利建设基金、农田水利建设资金、船舶港务费、长江口航道维护费等6项。

相应地，在收入分类科目中，将相关的6项基金涉及的项从“10301”款“政府性基金收入”下删除，在“10302”“专项收入”、“10304”“行政事业性收费收入”等款下新增相关项。在支出功能分类科目中删除相应的项。①具体的政府收支分类科目修订前后对照情况见《关于完善政府预算体系有关问题的通知》(财预[2014]368号)。

（三）政府性基金预算与社会保险基金预算的衔接

在《2015年年中央本级政府性基金支出预算表》第十三类“彩票公益金安排的支出”下“用于补充全国社会保障基金的彩票公益金支出”款2015年预算数为327.34亿元，2014年的执行数则为269.81亿元。这327.34亿元构成财政性拨入全国社保基金资金，属于政府性基金预算与社会保险基金预算的间接衔接关系。

相应地，在政府收支分类科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分类科目：“22960”款“彩票公益金安排的支出”“01”项“用于补充全国社会保障基金的彩票公益金支出”。（2）支出经济分类科目：“399”类“其他支出”“03”款“补充全国社会保障基金”。

（四）国有资本经营预算与一般公共预算的衔接

《2015年中央本级国有资本经营支出预算表》第九类“转移性支出”下“国有资本经营预算调出资金”款2015年预算数为230亿元，2014年的执行数则为184亿元。这230亿元构成《2015年中央一般公共预算收入预算表》中“非税收入”类“国有资本经营收入”款2015年预算数（2485亿元）的一部分。

相应地，在政府收支分类科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分类科目：“23008”款“调出资金”“03”项“国有资本经营预算调出资金”。（2）支出经济分类科目：“305”类“转移性支出”。（3）收入分类科目：“10306”款“国有资本经营收入”。

（五）国有资本经营预算与社会保险基金预算的衔接

《2015年中央本级国有资本经营支出预算表》第三类“社会保障和就业支出”下“国有资本经营预算补充社保基金支出”款2015年预算数为11.36亿元，2014年的执行数则为21.58亿元。这11.36亿元构成财政性拨入全国社保基金资金，属于国有资本经营预算与社会保险基金预算的间接衔接关系。

相应地，在政府收支分类科目中涉及的科目如下：（1）支出功能分类科目：“20804”款“补充全国社会保障基金”“51”项“国有资本经营预算补充社保基金支出”。（2）支出经济分类科目：“399”类“其他支出”“03”款“补充全国社会保障基金”。

概括起来，在我国目前的政府预算体系下，形成了五组衔接关系，第一类衔接关系体现为政府收支分类科目的直接对应，第二类则体现为间接的衔接关系，主要是通过全国社会保障基金来实现的。政府预算之间具体的衔接关系见图1。

图1　我国政府预算的衔接关系

现有政府预算体系下，预算衔接性存在的问题主要集中在两本预算，即政府性基金预算和国有资本经营预算。产生的原因既有理论研究的不足，也有管理体制分割、部门和地方利益法制化的因素。社会保险基金预算目前仍处于试编阶段，在预算编制和预算公开方面仍有待进一步推进。总结起来，政府预算在衔接性方面存在的问题主要包括以下几个方面。

（一）政府性基金预算衔接性不明确

总体来说，除了彩票公益金，政府性基金预算与其他预算的衔接关系并不明确。②《彩票管理条例》将彩票资金划分为彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金，其中“彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业”。如第四部分介绍的，彩票公益金通过补充全国社会保障基金，形成与社会保险基金预算的间接衔接关系。虽然新预算法要求政府性基金预算与一般公共预算相衔接，但政府性基金预算的理论和实际运行都表明，建立政府性基金与其他预算有效而明确的衔接关系存在困

五、存在的问题

难。造成这一现象的原因主要有三个。第一，就整体来看，政府性基金预算涉及的项目多、性质杂，难以统筹衔接。1996年政府性基金预算建立的首要目的就是清理规范基金项目，加强预算外资金的管理，解决基金设置过多过乱的问题。而后政府性基金预算的范围虽经过多次调整，但涉及基金项目多、性质差异大、可以统筹使用的少这一特点并没有改变。第二，就单个基金项目来看，政府性基金具有“特别政策性、被课征群体特定性、特殊的法律关联性、非对待给付性和专款专用性”（陈发源，2012）。第三，就预算管理原则来看，“先收后支，专款专用”的管理原则和“以收定支”的规定也构成了政府性基金预算与其他预算保持衔接的障碍。

在政府收入分类科目中，政府性基金收入根据基金项目全部列为“103”类“01”款“政府性基金收入”下的项，而在政府支出功能分类科目中，采取的则是将具体的基金支出作为款级科目直接设到相关类级科目下后，再将基金支出细分为项级科目。

（二）国有资本经营收益多个“账套”

目前，国有资本经营收益存在于一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算等多个预算“账套”中。以2015年中央国有企业国有资本经营收益为例，纳入中央国有资本经营预算编制范围的是832户一级中央企业①2015年中央国有资本经营预算编制范围如下：国资委监管企业112户，所属企业37户；教育部所属企业410户；工业和信息化部所属企业75户；农业部直属黑龙江北大荒农垦集团公司、广东省农垦集团公司；卫生计生委所属企业3户；新闻出版广电总局直属中国电影集团公司；体育总局所属企业48户；中国国际贸易促进委员会所属企业29户；民航局直属首都机场集团公司；中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业112户；中国烟草总公司；中国邮政集团公司。一级企业共计832户。；中央金融企业上缴的国有资本经营收益纳入一般公共预算，属于非税收入中的国有资本经营收入；中国投资有限责任公司上缴的经营收益则属于中央特别国债经营基金财务收入，归入政府性基金预算②《关于2013年中央政府性基金决算及相关政策的说明》，http://yss. mof.gov.cn/2013qgczjs/201407/t20140711_1111724.html。。2015年，纳入国有资本经营预算的资本经营收益仅为35%③根据《2015年中央财政预算报告》，中央国有资本经营收入年预算数为1550亿元，中央一般公共预算收入中的国有资本经营收入为2485亿元(扣除国有资本经营预算调入数为2255亿元)，中央特别国债经营基金财务收入也有642.65亿元。。造成这种现象固然有企业国有资产监督管理体制④在中央层次，履行出资人代表职责的部委包括国有资产监督管理委员会、财政部、人民银行等。的原因，但主要原因恐怕要归咎于国有资本经营预算涉及的实施范围、预算单位、经营收益上缴方式等始终没有在法律层面得到明确。

另外，部分国有企业在上缴国有资本经营收益的同时，还以其他形式上缴专项收入或收益金。如石油石化企业一方面在上缴企业利润，另一方面以石油特别收益金的方式上缴专项收入，纳入一般公共预算中的其他收入。烟草企业一方面上缴利润，另一方面上缴专项收入，纳入政府性基金预算。而在理论上，石油特别收益金和烟草企业专项收入都具有税收的属性。

（三）国有资本经营预算支出重叠

《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发［2007］26号）将国有资本经营支出分为三大类，在政府支出功能分类中，财政部门将“国有资本经营预算支出”作为款一级科目处理，把三类支出细化为9项，包括国有经济结构调整支出、公益性设施投资补助支出、战略性产业发展支出、生态环境保护支出、支持科技进步支出、保障国际经济安全支出、对外投资合作支出、改革成本支出、其他国有资本经营预算支出。然后将这个款一级科目及下面的9个项设到相关支出功能分类的类一级科目下。以2015年中央财政预算报告为例，相关的类包括：教育支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出、其他支出。

这种方式有利于清晰地将国有资本经营支出从统一的政府支出功能分类中区分出来，便于国有资本经营预算的编制。但是，两者分类逻辑的不一致造成9项国有资本经营预算支出与相关支出功能分类的类级科目存在交叉重叠的现象，如“公益性设施投资补助支出”和“交通运输支出”，“国有经济结构调整支出”和“资源勘探信息等支出”。这一方面造成国有资本经营预算和一般公共预算的衔接不畅，同类预算支出的统计困难，另一方面也容易导致预算资金的使用效率低下和浪费。

（四）社会保险基金预算公开不足

《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，全国社会保险基金预算草案“待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告。”2014年，全国社会保险基金预算首次编入预算草案。但截至目前，只是由财政部公布当年的全国社会保险基金预算情况，并没有公布分保险项目、分资金来源的预算表。地方各统筹地区的社会保险基金预算草案的编制进度则有快有慢，例如北京市2015年开始公布《社会保险基金预算收入计划情况表》①《北京市2015年社会保险基金预算收入计划情况表》：http://www. bjcz.gov.cn/qyyw/qyzcfg/t20150128_521770.htm。。在预算报告衔接性方面，社会保险基金预算目前公布的分保险项目下的财政补贴收入或政府补贴收入应该仅指一般公共预算下对社会保险的补贴，而全国社会保障基金对其的补贴并没有得到体现。这与新预算法“透明公开”的要求还有一定差距。公众无法掌握其他预算与社会保险基金预算衔接的细节，专业人士则难以通过社会保险基金预算了解社会保险缺口的大小及测算未来财政的压力。

六、改革的思路

针对预算报告在衔接性方面存在的问题，改革的重点在于进一步规范完善政府预算体系，关键在于进一步推动政府性基金预算和国有资本经营预算的改革。新预算法确立了“四本预算”的政府预算体系，但也留出了改革的空间。②新预算法规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。”主要的思路包括以下几个方面。

（一）进一步清理规范政府性基金

虽然每一项政府性基金的设立都以相关的法律法规作为依据，但就其涉及资金的公共性而言，政府性基金预算与一般公共预算并无区别，都构成纳税人的负担。（杨志勇，2014）下一步的改革思路应紧紧围绕满足公共需要，以公共财政为导向，进一步清理和规范政府性基金。

近年来财政部门一系列的举措也反映了这一思路。《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预［2014］368号）提出将11项政府性基金收支列入一般公共预算。2016年1月，财政部发布了《关于取消、停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知》（财税［2016］11号）。政府性基金的目的在于“支持重大基础设施建设、加强经济社会发展的薄弱环节和促进战略性新兴产业发展”③http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/ystx/201405/t20140505_ 1075145.html。。归结起来，清理规范政府性基金的思路包括这几个方面：对于具有公共性、能够统筹使用、有持续征收必要的政府性基金，可转列一般公共预算，如烟草企业上缴专项收入；对于支持重大基础设施建设、具有改革时代特征的政府性基金，应进一步规范，到期予以取消，如中央农网还贷资金收入、南水北调工程基金收入和三峡水库库区基金收入等；对于不符合现代财政价值追求、不具有公共性的政府性基金项目，应予以坚决清理。

随着对政府性基金的进一步清理和规范，一般公共预算和国有资本经营预算的逐步健全，经过一定时期，政府性基金可以完全纳入一般公共预算的范围，最终取消政府性基金预算，从而将现在的“四本预算”体系变为由一般公共预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的“三本预算”体系。

（二）适时扩围国有资本经营预算

适应经济形势发展的要求，适时扩围国有资本经营预算，建立统一的国有资本经营预算应该是下一阶段改革的重点。尤其是积极推动金融国有企业经营收入实现预算“账套”调整，将中国投资有限责任公司上缴的经营收益从政府性基金预算调入国有资本经营预算，实现国有资本经营预算的全覆盖，使其成为具有完整性、统一性的政府预算。在中央政府层面，国有资本经营预算则要成为囊括国资委监管和所属企业、财政部监管企业、其他中央部委、总局、局所属企业等全口径国有企业的预算。

考虑到目前国有企业主要集中在中央和省级政府，省级以下地方政府的国有企业数量少、规模小，经本级人民代表大会或者其常务委员会批准，省级以下各级政府可以根据当地的实际情况不再单独编制本级国有资本经营预算，将相关收支事项纳入一般公共预算。

同时，应进一步在法律上明确国有资本经营预算涉及的预算单位、经营收益上缴方式和路径等问题，强化各级财政部门作为预算主管部门的作用，协调财政、国资、发改和其他相关部门的职责，推动国有企业收入分配制度的进一步完善，促进国有经济布局和结构的战略性调整。

（三）重新界定国有资本预算支出

国有资本经营收入作为社会主义财政的一种收入形式，其使用范围并不应该由其收入来源来决定，而应取决于政府的总体预算目标，在履行政府职能、满足国家机构运转的基础上再考虑其特殊性。要着力减少国有资本经营预算与一般公共预算的支出重叠，打破国有资本经营预算的支出限制，进一步理顺国有资本经营收入的分配制度，破除部门利益藩篱，切断其预算支出与收入来源的事实挂钩，进而实现与一般公共预算的完美对接。

在政府支出分类方面，建议国有资本经营预算全面采用一般公共预算的支出功能分类科目，并通过增设部分类、款级别科目来表现其特殊性。例如，可考虑在相关支出功能分类的类级科目下面增设“国有经济结构调整支出”、“改革成本支出”等款级科目，体现国有资本经营预算推动调整国有经济结构，解决国有企业历史问题的宗旨。这样既便于提高预算的编制管理效率，集中预算资金，也有利于避免相关预算资金的浪费，改善资金的使用绩效。

（四）推进社保基金预算编制工作

加快推进社保基金预算的编制工作，中央和各统筹地区应尽早公布全国和各地的社会保险基金预算表，并将其纳入政府预算报表体系。为更好地表现其他预算与社会保险基金预算之间的衔接关系，并让公众掌握其相互衔接的细节。建议调整社会保险基金收入项目，将原有的财政补贴收入或政府补贴收入细化为一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算对相应社会保险项目的补贴，并增设全国社会保障基金对相应社会保险项目的补贴。

改进对社会保险基金预算的说明。借鉴美国政府财务报告中社会保险表的列报方式，基于对社会保险政策和参加人数的假设，为每一个主要的社会保险项目提供关于未来收支状况（比如75年）的长期预测。建议在社会保险基金预算中将当年收支状况和对未来的收支预测分别列示，并把全国社会保障基金的收支状况作为社会保险基金预算的补充材料，从而更好地反映社会保险基金的缺口状况，以便有效评估中央和各统筹地区政府未来的财政压力和可能存在的财政风险。

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