省以下地方政府支出责任划分理论、挑战与政策建议

2016-09-08吕凯波邓淑莲浙江工商大学杭州3008上海财经大学上海00433

地方财政研究 2016年5期

吕凯波邓淑莲（.浙江工商大学，杭州3008；.上海财经大学，上海00433）

吕凯波1邓淑莲2
（1.浙江工商大学，杭州310018；2.上海财经大学，上海200433）

内容提要：财政支出责任划分是建立健全现代财政制度的一个切入点，而省以下地方政府间的支出责任划分是改进财政资源在不同财政层级间配置的核心。本文围绕政府间支出责任应该怎样划分的功能理论和政府间支出责任为什么会这样划分的立法理论，在回顾河北、广东等地方政府试点改革进展的基础上分析了省以下地方政府间财政支出责任划分改革可能面临的五大挑战，认为从立法理论角度思考如何制定支出责任划分方案是改革成功的关键。文章最后提出了进一步深化支出责任划分改革的三点政策建议和两个配套改革措施。

地方政府支出责任划分功能理论立法理论

一、问题提出

作为建立健全现代财政制度的一个切入点，明晰各级政府的支出责任是财力与事权相匹配的基础环节和重要前提，是深化财税体制改革首先要解决的问题之一，只有明确了各级政府要承担的支出责任，才能进一步合理确定上下级政府间财政收入分享比例和转移支付规模（刘尚希，2012）。因此，立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，合理划分各级政府间事权和支出责任是全面贯彻落实全面深化改革精神、发挥财税改革撬动作用的行动体现。十八大以来，党中央高度重视政府间财政支出责任划分改革工作。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的现代财政制度。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不仅对政府事权划分的法制法提出了要求，还明确了省级财政在基本公共服务均等化方面的责任，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责”。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》则进一步展示了中央与地方财政支出责任划分改革的方向，“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”。财政在我国多级财政中的地位越来越重要。以2013年为例，中央级支出占全国公共财政预算支出比重只有14.6%，省级支出比重为16.2%，地市级支出比重为23.0%，而县乡级支出比重则高达46.4%。随着“省直管县”和“乡财县管”等财政体制改革在全国范围内展开，我国五级财政正逐步向三级财政转变，地市级政府和县乡政府成了直接提供城市基本公共服务和农村基本公共服务的基层政府。如果把地市级财政和县乡级财政统一归并为多级财政框架中的基层财政，我国基层财政占全国公共财政预算支出比重将高达70%左右。

在当前分税制财政体制框架中，处理省以下地方政府间财政关系遇到的一个问题是“上面点菜、下面买单”，上级政府出台相关政策、下级政府出钱落实的一个结果是造成市县基层政府的财政压力过大，最终结果是各项政策实际落实情况较差或过度依赖于“土地财政”或形成基层政府债务风险。根据审计署对全国54个县级政府2010年支出结构的分析，为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求和中央有关部门出台的达标增支政策安排的支出，是其当年公共财政支出的77.23%，留给县级政府自主安排的财力占比很小，政策性支出比重过高造成县级政府部分财政性支出存在一定压力；54个县2011年收到上级转移支付中有50.78%属于专项转移支付，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途。①中华人民共和国审计署.54个县财政性资金审计调查结果[R].2012年第26号公告.政策性支出比重过高和专项转移支付

图1　1994年-2013年公共财政预算支出级次情况资料来源：《地方财政研究》2015年第9期

关于中央与地方事权和财政支出责任划分问题的研究，国内学者取得了诸多研究成果。闫坤和于树一（2013）、卢洪友和张楠（2015）认为我国政府间财政支出责任划分存在纵向错配问题，按公共品的受益范围划分各级政府应该承担的支出责任是我国建设现代财政体制的改革方向。冯兴元（2005）、宋立和许生（2009）、中国国际经济交流中心财税改革课题组（2014）、于树一（2015）等进一步围绕中央地方财政关系从功能理论角度讨论了我国各级政府公共服务事权和支出责任划分改革依据及改革方案。不过，除李春根和舒成（2015）、寇明风（2015）讨论了省以下地方政府支出责任划分改革路径外，国内学者对如何划分省级财政与市县财政支出责任的研究还不多。鉴于市县基层财政在我国多级财政中的重要地位，笔者认为有必要加强省以下地方政府支出责任划分改革研究。

我国公共财政预算支出级次情况决定了省以下地方政府间支出责任划分在整个现代财政体制建设中的核心地位。从图1展示的分税制改革以来公共财政预算支出级次分布情况来看，省以下地方规模较大造成了县级政府财政自主性很小，使得市县基层政府不能根据自身发展需求统筹安排支出项目，预算权力的碎片化也给地方政府财政支出效率带来了一定负面影响。

分税制改革以来我国政府间财政关系虽几经调整，因上下级政府间财政支出责任误配而导致效率损失的现象在各级政府间仍普遍存在。一方面，应该由中央负责的国家安全、边防、海域和海洋使用管理等全国性公共事务以及跨地区公路铁路基层设施、跨流域大江大河治理、跨地区环境污染治理等区域性公共事务，中央政府没有完整系统地负责起来，地方政府承担了理应由中央负责的事务，不仅造成权责脱节、地方政府参与激励不足，而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱；另一方面，在学前教育、社会主义新农村建设等适宜地方管理的事务没有完全下沉到基层政府，中央政府过度干预地方性公共事务既不利于地方基层政府因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务而丧失了统筹全国性性公共事务的比较优势。①楼继伟.推进各级政府事权规范化、法律化[N].人民日报，2014-12-01.上级政府的过度介入造成了各级政府的职责并无明显区别的格局，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，“上下一般粗”和支出责任划分层级性差等问题比较突出。

本文接下来第二部分介绍了政府间支出责任应该怎样划分的功能理论和政府间支出责任为什么会这样划分的立法理论；第三部分在回顾河北、广东等地方政府试点改革进展的基础上分析了省以下地方政府间财政支出责任划分改革可能面临的五大挑战，认为从立法理论角度思考如何制定支出责任划分方案是改革成功的关键；文章最后提出了进一步深化支出责任划分改革的政策建议和配套改革措施。

二、政府间财政支出责任划分的理论基础

理论上，可以根据公共产品的层次性和不同级次政府行为目标的差异性对政府间支出责任进行划分，但现实中的政府支出责任划分是一个极其复杂的问题，不仅要受政治体制结构和经济关系（如经济发展水平、经济体制、经济结构等）的影响，还可能受历史文化（如民族构成、宗教文化）乃至地理疆域等多种因素的制约（财科所课题组，2010）。财政支出责任划分的两套理论——功能理论和立法理论，其中功能理论解决的政府间支出责任应该怎样划分的问题，属于“规范分析”的范畴；立法理论解决的是政府间支出责任为什么会这样划分的问题，属于“实证分析”的范畴。

（一）财政支出责任划分的功能理论

财政支出责任划分的功能理论认为各级政府的事权范围各有不同，但都有扩大自己优势领域同时缩小劣势领域的趋势。功能理论认为发展和再分配是政府的两个主要经济目标，发展计划提供必要的经济、社会基础设施以促进一国经济的发展，而再分配计划是一项“劫富济贫”的政策，旨在将社会经济资源从那些在经济发展中获得最多利益的群体向那些获得最少利益的群体转移。根据自身优势，较高层级的政府应该对再分配职责承担主要责任，而较低层级的政府对社会经济发展负主要责任。因此，地方政府承担的经济性公共基础设施包括公路、大型集成运输系统、公共卫生系统、公园以及其他多种基础公共设施，承担的社会性公共基础设施，包括保护个人和财产不受非法侵犯、应对突发事件、保障公共健康、教育下一代等②保罗·彼德森.联邦主义的代价[M].北京：北京大学出版社，2011.。具体来说，关于各级政府自身优势的确定又涉及公共品的受益范围理论和公共品偏好识别理论。

公共品的受益范围理论是地方政府间支出责任划分的基本原则。公共品的本质特征是消费的非竞争性和受益的非排他性，但完全满足这两个特征的纯公共品少之又少，大多数情况下各级政府提供的公共品受地理因素的影响只有局部的非竞争性和局部的非排他性，公共品受益范围的闭合性造成了公共品层级性特征。依据公共品的层级性特征，公共品可以分为国际性公共品、全国性公共品、区域性公共品和地方性公共品，某一类公共品由哪一级政府来承担是最有效率的取决于相应公共品的受益范围和供给的规模效应。对于省以下地方政府间支出责任划分而言，主要依据地方性公共品的受益范围以及外溢性程度。

地方性公共品由地方政府独立承担支出责任。如果地方性公共品有上级政府统一提供，那么不同地区对公共品需求的差异将被忽略，由此会造成财政支出责任误配的效率损失。如图2所示，假设地区1和地区2对某类地方性公共品有不同的需求曲线，分别为D1和D2，地方性公共品G的提供成本由相应的地方税收承担。在地方政府自主决定支出规模的情况下，地区1和地区2将分别选择G1和G2的支出规模；在由上级政府统一决定支出规模G3的情况下，对地区1的居民而言公共品提供规模过大（税负过重）而产生了效用损失ΔCDE，对地区2的居民而言公共品提供规模过小而产生了效用损失ΔABC。当然，在上级政府能够有效识别下辖地区居民偏好的情况下，上级政府能够根据居民偏好的差异在不同地区提供不同的支出规模，从而避免效率损失的产生。但在信息不对称的情况下由上级政府去有效识别居民偏好是困难的，上级政府提供的结果是在各个地区统一提供。因此，从效率角度而言，地方性公共品应该由地方政府独立承担支出责任，收益范围局限于乡镇辖区政府内的支出责任由乡镇政府独立承担、收益范围局限于区县辖区政府内的支出责任由区县政府独立承担、收益范围局限于地市级辖区政府内的支出责任由地市级政府独立承担、收益范围局限于省级辖区政府内的支出责任由省级政府承担。不过，本文认为在实际操作中很难判断地方性公共品属于乡镇级公共品、区县级公共品、地市级公共品或省级公共品，用公共品受益范围理论来确认地方政府的支出责任存在可操作性挑战。

图2　上下级政府间财政支出责任误配的效率损失

区域外溢性公共品以本地政府承担支出责任为主并给予一定转移支付。当地方性公共品存在区域外溢性时，地方政府自主决定的支出规模并不是社会最优的。在图3中，地方政府会根据本地居民的公共品需求∑D确定公共品供给量G1；由于公共品的外溢性，社会对该公共品的需求为∑D+d，社会最优的公共品提供规模为G2。当其他地区享受本地公共品时，如果增加的使用者的边际成本仍然保持不变，为使本地政府提供社会最优的公共品供给量，上级政府或享受公共品外溢性的相邻政府需要向本地政府提供转移支付T×（G2-G1），本地政府与其他政府的支出责任比例为（T×G1）：［T×（G2-G1）］；如果地方性公共品因为外地居民的使用而变得拥挤时（图4的情形），边际成本会开始增加，上级政府或享受公共品外溢性的相邻政府需要向本地政府提供转移支付T1×（G2-G1），本地政府与其他政府的支出责任比例为（T×G1）：［T1×（G2-G1）］。为此，在该类支出项目支出责任划分过程中，如何测量外溢性程度成了确定政府间转移支付额度的基础，如何防止地方政府搭便车动机的机制设计成了地方政府协同治理的制度保障。

图3　区域性公共品最优规模

图4　具有拥挤性的区域性公共品最优规模

信息不对称下的公共品偏好识别理论是地方政府间支出责任划分的重要原则。相比于中央政府，地方政府更接近民众和更加了解辖区居民对公共品的需求，当一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同选择，地方政府就成为了一种有效配置公共资金的机制。相应的，就省以下地方政府而言，省级政府与市县级政府在公共品偏好识别方面也存在信息的优劣势，当基层政府在了解辖区内居民需求方面具有信息优势时，为减少“下情上传”带来的信息成本，可以考虑市县基层政府承担相关支出责任。

（二）支出责任划分的立法理论

支出责任划分的立法理论认为现代财政分权体制受制定法律的立法者政治需要的影响，各级政府的立法者都为了追求自身政绩而为政府利益服务，如果可能的话，他们会将本级政府的负担转移到其他级别的政府。强制性预算（政策性支出）可以从中央政府下达省级政府和地方政府，或者从省级政府下达到地方政府。如美国联邦政府会通过一项法案要求州政府执行“空气和水洁净法”，或者要求州政府和地方政府提供对残疾人的服务，执行这些法律要花费州和地方政府上亿美元的财政资金。同样，州政府也会制定一些法律，暗含着地方财政支出的增加，如州政府通过一项关于如何处理有毒废品的法律，市政府就必须执行，在州政府没有对应拨款的情况下财政支出责任完全由市政府承担。①艾伦·鲁宾.公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡(第四版) [M].北京：中国人民大学出版社，2001.20世纪90年代初，美国联邦政府要求加利福尼亚州和其他各州扩大医疗保障系统服务的数量和质量，造成了加州的医疗援助计划以两位数的速度快速膨胀和随之发生的财政危机，因此州长皮特·威尔逊向联邦政府请求17亿美元拨款用于向外来移民提供医疗服务。这部分医疗服务是应国会要求向移民提供的，但国会没有拨付相应资金。②保罗·彼德森.联邦主义的代价[M].北京：北京大学出版社，2011.

在中国特色的制度背景下，支出责任划分的立法理论也有着其特殊的含义——上下级政府支出责任划分不是利用明确的法律规定手段而是通过上级政府的政治权威或政策文件来向下级政府施加财政支出责任。我国宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏法律权威的规范性和约束力，事权划分缺乏法律规范容易导致事权频繁上收下放，一些领域支出责任划分存在较大的偶然性和随意性，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。③楼继伟.推进各级政府事权规范化、法律化[N].人民日报，2014-12-01.

三、地方政府间支出责任划分改革进程及面临的挑战

（一）地方政府间支出责任划分改革进程

河北省和云南省在十八届三中全会前的积极探索。根据《河北省人民政府批转省财政厅关于省以下政府间财政支出责任划分改革试点意见的通知》，河北省2008年按照区别轻重缓急、循序渐进的原则探索推进省以下地方政府财政支出责任划分改革，首批选取涉及公共安全、民族宗教事务、农村义务教育、城市义务教育、文物保护、医疗卫生、社会保障与就业、污染防治、农业资源保护、水库移民后期扶持、农村公路建设与养护、土地资源管理12类47项内容进行试点。根据《云南省省与省直管试点县（市）政府间财政支出责任划分方案》，云南省在2009年确立了省政府与3个省直管县改革试点县在宏观（行政）管理类支出、社会管理类支出、公共事业发展类支出、社会保障类支出和经济建设类支出等五大类支出项目的责任划分。从两个省份的试点力度来看，省以下地方政府对支出责任划分改革的态度十分谨慎，河北省试点改革的支出项目相对有限但覆盖面较广，所有的市县政府都纳入了试点改革的范围；云南省试点改革的支出项目比较齐全但覆盖面有限，纳入试点改革的只有3个进行省直管县试点改革的市县政府。

江苏、山东、广东等省份在十八届三中全会后的试点改革。根据2014年《中共江苏省委江苏省人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》，江苏省将在教育、卫生、交通等基本公共服务领域开展先行先试，划分省与市县政府事权和相应支出责任。根据2014年《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》，2015年山东省将在教育、卫生、交通运输等基本公共服务领域先行先试，探索划分省与市县政府事权和支出责任。根据2014年11月颁布的《广东省深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案》，广东省事权置换调整通过试点先行，成熟一项推进一项，并在此基础上，采取省级限制列举、剩余归属市县的方式，逐项明确省与市县的事权范围。2014年，广东省选择有代表性的个别市开展省以下事权和支出责任改革试点，对教育、民政、社保、交通、水利领域的部分事权和财政支出责任，在省与市县之间进行置换调整；2015年，扩大试点范围，在全省1/3的地级以上市开展试点，并适当扩大事权和财政支出责任在省与市县之间的置换调整范围；建立事权和支出责任动态调整机制；2016年，将试点范围进一步扩大至全省1/2的地级以上市，并适当扩大纳入试点的事权和财政支出责任范围；2017年，在全省全面铺开，采取省级限制列举、剩余归属市县的方式，明确省以下政府全部事权和财政支出责任划分，到2018年率先基本建立省以下事权和财政支出责任相适应的制度。

（二）地方政府间支出责任划分改革面临的挑战

从试点省份的改革进展和笔者的调研情况来看，进一步深化省以下地方政府间支出责任划分改革可能会面临以下几个方面的挑战：

第一，政府职能界定不清，政府与市场、政府与社会的边界界定不清导致了政府“越位”与“缺位”并存。在政府职能转变和政府支出领域不断优化的过程中，如果各级政府都从竞争性领域逐步退出来并相应增加社会公共服务领域的管理职能，相应的需要对变化了的财政支出责任在上下级政府间重新划分。因此，在目前各级政府和各个职能部门“权利清单”制度尚未建立健全的背景下对支出责任在上下级政府间进行划分可能会造成“政府是否要介入某项支出领域”的困惑。

第二，省以下地方政府间支出责任划分在很大程度上中央与地方财政支出责任划分密切相关，在中央未明确如何与省级政府划分支出责的情况下率先开展省以下政府间支出责任划分会造成改革方案的稳定性较差，一旦中央政府调整了中央与省级政府的支出责任，省级政府与市县政府的支出责任也要跟着变动。如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》虽明确提出“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”，但不明确《决定》中提及的国防支出是指现役部队等支出还是包括目前地方政府承担的预备役部队支出、民兵支出和国防动员支出。如果按照字面意思理解，所有的国防支出可能由中央政府承担，省以下地方政府间没有必要进行国防支出责任的划分；但从支出责任划分的可操作性层面来讲，中央政府并不适宜直接进行国防动员，国防动员工作仍可能由市县基层政府具体操作并相应产生国防动员的费用。

第三，政府间支出责任重新划分可能会与现行法律法规相冲突。改革从某种程度上就是打破旧有条条框框的束缚，支出责任划分改革同样需要突破既有法律的一些规定。我国虽然没有在《宪法》中详细界定各级政府的事权，亦没有专门的《政府责任法》规定各级政府的支出责任，但在一些法律文件中或多或少地涉及了支出责任如何划分的问题，因此在支出责任划分改革中可能会与现行法律法规相冲突。如《审计法》第十一条规定“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”，但十八届四中全会提出要“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，因此审计事务支出责任的重新划分势必要重新修订《审计法》。在法律修订权限在中央政府的情况下，地方政府自主探索财政支出责任划分无论是在广度上还是在深度上都受到了限制。

第四，财政支出责任调整涉及到政府职能转变，梳理部门职能的工作量巨大，并且是对各部门利益格局的重新分配，部门利益的协调问题可能会是支出责任划分改革的一大障碍。专项转移支付的分配权本来握在省政府各个部门中，通过支出责任划分改革将转移支付由省级财政部门直接拨给市县政府可能会遭到各个职能部门的集体反对，部门利益的协调问题可能会成为财政支出责任划分改革一道障碍。在上级政府条条块块下指标、布置任务的情形下，单凭财政部门一个部门的力量可能无法达成支出责任划分规范化、清晰化的目标。因此本文认为省以下地方政府间支出责任划分改革中同样需要征求相关职能部门的意见，财政部门与其他职能部门共同调研并形成相应的支出责任划分改革方案。

第五，各市县对政府间支出责任划分偏好的差异较大，省级财政与市县财政的改革意见也存在不一致。根据笔者对某东部沿海省份9个基层财政部门的调查，除国防支出责任划分意见比较统一外，各个市县对各类财政支出如何进行支出责任划分并没有一致的意见。在被调查市县中，一些财力相对薄弱市县的财政部门希望省级财政在所有的支出项目都承担更多的支出责任，而财力相对丰裕市县的财政部门则希望各项支出责任划分状况基本维持不变（国防支出除外），其他市县的财政部门则希望一些支出项目由区县财政承担更多责任、另外一些支出项目由市本级财政承担更多支出责任，政府间支出责任划分偏好的地区差异较大也可能给省级与市县财政支出责任划分造成挑战。与市县财政部门希望加强省本级财政支出责任不同，省级财政部门相关处室认为该省份目前的支出责任划分基本上是合理的，对各类支出责任划分的建议是维持不变。

四、进一步深化地方政府间支出责任划分改革的政策建议

由于按功能理论来指导政府间支出责任划分存在地方性公共收益范围不易确定、区域外溢性测度难度大和地方政府搭便车动机等一些问题，本文认为对进一步支出责任划分改革指导意义更大的是立法理论，以上下级政府协商一致的方式确定各项支出责任在不同层级政府间的分配。

（一）深化支出责任划分改革的基本思路

一是支出责任划分方案需要与预算支出科目按功能分类的款级科目或项级科目相匹配，并借鉴广东省限制列举省级支出责任、剩余支出责任归属市县的方式在全国范围内推开。理想的支出责任方案应该明确地列出省级政府和市县政府需要承担的事权清单，事权清单与政府预算编制中的预算支出科目一一对应就形成整个省以下地方政府间支出责任划分的一览表和分工图，而各级政府预算中支出科目就代表着各级政府应该承担的支出责任。我国目前预算支出功能分类科目分为类级科目、款级科目和项级科目，如果仅按类级科目划分各级政府应该承担的支出责任难免会出现“上下一般粗”的问题，理想的改革方案应该按款级科目或项级科目划分。不过，我国预算支出款级科目、项级科目繁杂且基层政府对支出责任划分存在异质性偏好，财政部门试图通过制定一揽子的政府间支出责任划分方案，将很难做到各级政府都能接受的穷尽式规定。以教育支出责任划分为例，不仅需要规定省级教育部门所属的行政事业单位和直接从事学前教育、高中教育、高等教育、中专教育、高等职业教育、技校教育、广播电视教育和特殊学校教育的学校运行经费与项目支出，还要规定市县级财政承担的教育事务管理、普通教育（由学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、其他普通教育构成）、职业教育、成人教育、特殊教育等各项教育支出。因此，折衷的改革思路是限制列举省级支出责任、剩余支出责任归属市县，这不仅有利于发挥利用基层政府灵活应对繁杂的剩余支出责任的比较优势，而且还大大减少了支出责任划分改革任务，可以为在2020年基本建成现代财政制度争取时间。当然，在限制列举省级支出责任过程需要遏制省级政府将本级政府的负担转移到市县政府以规避支出责任的倾向。

二是要按照区别轻重缓急、循序渐进的原则探索推进省级政府与市县政府公共财政支出责任划分改革。力争首先在公共教育、公共医疗卫生、公共安全、社会保障与就业等基本公共服务领域明确界定省级政府与市县政府的财政支出责任，在条件成熟的情况下将支出责任划分逐步推广到节能环保、涉及市政建设的城乡社区事务支出和交通运输等其他公共财政支出领域，最后将改革范围拓展到政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出和社会保险基金预算支出领域。

三是按照动态调整的思路不断完善支出责任划分方案。一方面，要根据中央财税体制改革和事权及支出责任划分进程，适时调整省级政府与市县政府财政支出责任划分；另一方面，在厘清政府与市场边界的基础上处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在政府“让位”与“归位”的过程中适当调整省级政府与市县政府支出责任划分。

（二）支出责任划分的配套改革措施

一是以完善负面清单和权力清单建设为契机，加快政府责任清单建设步伐。如果说负面清单和权力清单是政府间支出责任划分的前提，责任清单则是支出责任划分的直接依据。地方政府在负面清单、权力清单和部门责任清单建设方面已初见成效，在接下来的财税体制改革工作中可以在既有“三定方案”的基础上考虑将责任清单建设与支出责任划分改革相结合，两项改革内容协同推进。

二是要以财政收入划分调整和转移支付制度重构为“两翼”，推进支出责任划分试点改革。财政资源的误配会造成效率损失，如果市县政府承担的

支出责任过多而财政收入分享过低或缺乏足够的转移支付，市县政府缺乏财力向社会提供有效公共服务；同样，如果市县政府承担的支出责任较少而分享的财政收入较多，会造成市县财政资金的浪费损失，因此，财税体制改革追求在支出责任划分、财政收入划分和转移支付方面保持大致平衡。由于支出责任划分涉及上下级政府各自需要花多少钱的问题，试点改革任务的顺利完成需要同步做好财政收入划分和转移支付额度确定的“加减法”，如果改革后市县政府承担的支出责任有所加重，财力分配需要适当向基层政府倾斜；如果改革后省本级集中了更多的财政支出责任，在可支配财力许可的范围内可以保持财政收入划分不变或适当增加省本级财政收入分享比例，具体该如何进行“两翼”建设则取决于支出责任划分改革力度的测算。

〔1〕财政部财政科学研究所课题组.政府间基本公共服务事权配置的国际比较研究[J].经济研究参考，2010(16).

〔2〕冯兴元.我国各级政府公共服务事权划分的研究[J].经济研究参考，2005(26).

〔3〕寇明风.省以下政府间事权与支出责任划分的难点分析与路径选择[J].经济研究参考，2015(36).

〔4〕李春根，舒成.基于路径优化的我国地方政府间事权和支出责任再划分[J].财政研究，2015(6).

〔5〕刘尚希.明晰支出责任：完善财政体制的一个切入点[J].经济研究参考，2012(40).

〔6〕卢洪友，张楠.政府间事权和支出责任的错配与匹配[J].地方财政研究，2015(5).

〔7〕宋立，许生.各级政府支出责任划分改革与支出结构优化调整[J].经济研究参考，2009(26).

〔8〕闫坤，于树一.论我国政府间财政支出责任的“错配”和“纠错”[J].财政研究，2013(8).

〔9〕于树一.论国家治理框架下事权和支出责任相适应的政府间财政关系[J].地方财政研究，2015(5).

〔10〕中国国际经济交流中心财税改革课题组.深化财税体制改革基本思路与政策建议[J].财政研究，2014(7).

【责任编辑连家明】

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