以统战工作促进社会组织协商研究

摘 要 社会组织协商作为一种新的协商方式尚处于探索阶段，在现实运用中不可避免会遇到各种问题，统战部门在整合资源、协调关系方面的独特优势，能够较好地应对这些问题，探索统战工作的新路径。

关键词 社会组织 统战工作 协商方式

基金项目：教育部人文社科研究基地项目（15JJD770033）。

作者简介：韩军，贵州大学马克思主义学院。

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-150-03

在中共中央2015年2月9日印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（下文简称《意见》）中，明确了我国协商民主的7种渠道：“要重点加强政党协商、政府协商和政协协商，积极开展人大协商、基层协商和人民团体协商，逐步探索社会组织协商。”相比于其他6种渠道，《意见》对社会组织协商没有做出具体的规定，只是在探索开展社会组织协商的表述中要“坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好地为社会服务。”在创新社会治理、激发社会活力的大背景下，各地在探索培育社会组织、拓宽社会组织参与民主协商的渠道和范围方面都在进行着不断地尝试和创新。在此，对处于探索阶段的社会组织协商的理论研究和实践创新应予以重视和梳理。

一、社会组织的发展现状及在协商民主中的优势、面临的困难

近些年来，我国社会组织迅不断发展壮大，其总数从1988年归口民政部登记管理之初的4446个增长到2014年6月的56.1万个，增长超过100倍，平均每年增长约 21% 。从民政部门的登记情况来看，社会组织在经济、政治、文化、社会、生态等领域都有覆盖，已经是现代社会的重要组织形态，作为一支新兴的社会力量，成为社会治理的重要主体。在经济发展和社会转型的过程中，社会组织能够动员和整合各种社会资源、提供一定的公共服务、推进公民参与和社会治理、表达公民诉求、维护公民权益等，对社会发展起着多方面的作用，日益成为一支相当重要的社会力量，推动民主政治的进一步完善和发展。

（一）社会组织协商的内容和形式

社会组织协商，是党政部门、公民个人以社会组织为平台和载体，以社会公益为取向，在平等的基础上，就社会、经济发展的重大问题和直接关系到人民群众现实利益的问题进行对话、讨论，通过协商，达成共识，制定出符合最大多数人利益的法律法规、政策和决议。在各地的民主协商实践中，社会组织参与的协商形式主要有：立法协商、决策协商、行业协商、社会协商、社会组织与社会组织之间的协商以及社会组织内部协商。社会组织在各种形式的协商中发挥出越来越大的作用：就立法协商来看，各地各部门在法律法规、部门规章和地方性法规、规章的制定和修改中，都规定了征求社会组织意见的环节；不少行业协会还是相关行业标准、规划和政策的实际起草者，在加强行业自律，规范行业秩序方面也卓有成效，成为行业协商以及社会组织内部协商的重要参与主体；就决策协商来看，全国性行业协会商会2013年全年共代表行业和会员企业向政府部门提出政策建议1729项，其中被采纳912项 ；就社会协商来看，社会组织的积极参与在化解社会矛盾、解决社会问题、推进社会治理方面取得了良好的社会效应，如如浙江温岭的工资集体协商，上海市静安区1+1+X（街道党委+居委会+社区社会组织）的基层治理模式，浙江临海市新居民组织“圆桌议事”模式，都是各地在社会组织协商的探索中凸显的亮点。

（二）社会组织在协商民主中的优势

社会组织具有非政府性、非营利性、志愿性、公益性的特点，在与其他协商形式相比较时，社会组织所具有的行业性、专业性、灵活性、群众性、居间第三方的相对中立性等独特功能，决定了它在协商民主中的独特优势。

1.促进公民有序参与的优势：公民作为单个的个体，人微言轻，力量相对薄弱，需要寻求同一利益诉求的组织来壮大自己的力量，提升话语权。社会组织的整合功能，能够将分散的个体整合起来，将单个个体的行动整合为有序的组织状态，形成集体合力，有利于诉求的实现；能够将组织内部各个成员之间相对分散的利益诉求，整合成一个整体利益，有效反映群众利益诉求。社会组织的协调功能，不仅能协调组织内部各个成员之间的关系，也能协调组织外部与党政各部门、其他社会主体之间的关系，营造组织生存发展的良好环境。可见，公民通过社会组织的形式参与协商民主，能够促进公民有序地政治参与，提高协商民主的实效性。

2.推动政府决策科学化、民主化的优势：大多数社会组织在某一领域具有较强的专业性、行业性、植根基层等优势，各级政府在制定政策和重大事项决策时，在意见搜集采纳、听证程序、社区共建诸环节一般都把社会组织纳入其中，使得代表不同利益群体的社会组织的意见和主张在政府决策的过程中得到充分的表达，通过充分的对话、讨论和协商所达成的共识，能够体现最大多数人的利益，能够避免和减少决策偏差，提高政府决策的科学性。

3.促进公共政策有效施行的优势：一方面，通过不同利益主体间充分的协商从而达成共识，在此基础上制订的公共政策具有更大的正当性和合法性，更容易被参与协商的各方所接受，实施起来也更加顺畅；另一方面，社会组织出于公益目的、非营利性的特点，更能吸引民众参与其中，其植根基层、贴近群众的优势，能及时的把政府的处理意见转达给社会成员，推动政府和民众的交流互动，减少公共政策在施行中的阻力，提高有效性。

4.维护社会和谐稳定的优势：社会组织联系的群众十分广泛，通过社会组织的协商民主建设，让想提意见提建议的人有表达的渠道，让有怨言的人有纾解情绪的空间，在政府、企业、公民个人之间牵线搭桥，避免直接的交锋和冲突，可以更好地协调社会关系。与司法手段、行政手段相比较而言，社会组织处理社会矛盾的方式更为亲民、平和，社会成本更小，更能为群众所接受，有利于化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

5.推进生态文明建设的优势：现在已有相当多的环境保护社会组织在行动，许多的环保理念如“少开一天车”、“空调只开26摄氏度”、“地球一小时”等等都是由一些民间环保组织倡导并逐渐推行于全国的，他们在水资源保护、野生动植物保护、环境污染治理、清洁能源开发方面与党政部门及相关利益群体有广泛的合作，在环保理念的宣传、环保政策的制定、环境保护的监督、绿色消费的倡导、可持续发展的设计上，都起到了积极的作用，其良好的公益形象有利于带动更多的社会力量投入到生态文明建设之中。

二、社会组织协商存在的问题及原因

就现有情况来看，社会组织作为新兴的社会力量，社会组织协商也是一项正在探索的民主协商渠道，尚处于起步阶段，在没有顶层设计的情况下，各地所进行的探索在思想认识、理论研究、制度设计方面难免有不成熟之处，在现实运用中不可避免会遇见各种问题。

（一）存在的问题

1.社会组织作为协商民主的主体地位难以得到保障：一是相当部分社会组织难以取得合法身份。现有法律规范对社会组织的登记注册尚在一个逐步放开的阶段，注册资金、验资证明等繁琐且各地要求不一的注册程序，使得许多社会组织尤其是草根型社会组织难以取得合法身份。二是不受重视。政府部门出于原有的思维惯性，往往把社会组织当做管理对象，没有给予其与协商主体相一致的重视与尊重。三是比例低。从各级人大、政协的代表构成来看，社会组织的代表比例偏低；从代表的自我认同来看，代表们多是以企业家、行业精英而不是以社会组织代表的身份参政议政；从既有的社会组织代表对身份来看，在协商中出现的也多是具有官方背景的工青妇等社会组织，挤占了社会自发型社会组织参与协商民主的空间和机会。

2.社会组织参与民主协商的范围有限：社会组织参与协商大多属于“应邀参加”，且局限于所涉的专业领域，对专业外的涉及较少。许多地方政府在起草或修订法规、政策、制定规划时，在重大项目的决定、重要资源的分配时往往想不到或是干脆避开社会组织，以简化程序减少阻力。

3.社会组织参与民主协商的机制不健全：在很多地方的人大、政协都没有社会组织界别，以社会组织名义参加的各类民主协商没有正式的制度安排。在很多地方的政府部门尚未建立起制度化规范化的协商机制，也没有与社会组织对口协商的机制；没有制度的约束与保障，想协商就协商，征求意见的方式往往较为随意，通常就是开个座谈会，且“喜欢你就找你来协商，不喜欢你就不找你来协商”；即便有了协商成果，其落实也缺乏制度化的反馈、约束机制。

（二）可能存在的原因

1.思想认识不到位：一是党政部门对社会组织协商的认识不到位。党政部门长期以来形成的管理思想将目光偏重于社会组织的消极方面，将社会组织视为可能导致社会不稳定的因素，重监管；个别干部尚未认识到社会组织是现代社会的重要组织形态，已经成为协商民主建设的社会基础，是协商民主建设的重要渠道和重要主体，认为它可有可无，多一事还不如少一事；有的干部虽然认识到了社会组织协商民主的重要性，但在实践中不知道怎么具体操作，当然这与现在尚处于尝试阶段有关。二是社会组织自身的认识不到位。我国社会组织的迅速发展是近几年的事，大部分的社会组织尚处于初创期，要在政府扶持下才能生存，使得相当一部分社会组织对政府的依赖较大，在协商中也多半不会提出自己独立的意见或建议。

2.社会组织整体发展水平还较低：很多社会组织缺乏专业化职业化的社会工作人才，缺乏“自我造血”机制，在组织的内部治理、外部协调方面存在很大不足，不能有效整合不同群体的利益诉求，其代表性和公信力都会受到影响，导致这些社会组织难以成为合格的协商民主的主体；现有的协商范围和渠道窄、协商机制不健全的情况下，有能力参与协商的社会组织也由于缺乏锻炼的机会，不熟悉民主协商的规制和技巧，普遍经验不足。

三、以统战工作促进社会组织协商的路径探索

社会组织作用的日益扩大，若对其服务、引导、管理得好，它可以成为党和政府联系群众的桥梁纽带，让公民有序地政治参与的积极力量，相反就可能转化为消极力量，影响社会的和谐稳定。

（一）统战部门牵头社会组织协商具有独特优势

1.统战部门在协调关系方面的优势：统战部门“求同存异”工作理念与协商民主以理性协商、对话、讨论来探求“最大公约数”的理念是高度契合的。统一战线所具有的广泛性、包容性、多样性和社会性的特征，使其在说服、协调、团结方面具有独特的优势，能建立起一个以信任和合作为基础的关系网络。统一战线可以利用这一优势，在政府、企业、社会组织之间搭起沟通交流的平台，在互动中逐渐建立互信、合作的新型关系。

2.统战部门在整合资源方面的优势：以“大团结、大联合”为主题的统战部门能够打破政府部门之间、社会组织之间的壁垒，将双方或多方的资源汇聚在为社会公共利益服务这一共同目标之下，彼此合作，形成社会发展的合力。

可见，由统战部门来做社会组织有序参与协商的引导、协商能力的培育工作是很合适的。

（二）统战部门做好社会组织协商工作的点、线、面路径探索

社会组织并非统战工作的重点，原有统战工作的方式方法对于开展社会组织的统战进行社会组织协商来说，过于粗略，缺乏具体的系统的依托和载体。依照社会组织的特点，要有针对性地从点、线、面上分头着力，点上抓社会组织的建设，线上抓行业协会、商会等枢纽型社会组织的辐射带动，面上抓各部门的协调整合以及制度建设，形成多层级更广泛的统战工作网络。

1.协调整合资源做好制度建设：首先，整合政府部门资源，建成联动机制。要做好对社会组织的服务、引导和管理，根据2015年5月18日公布并施行的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）的相关规定，建立健全党委统一领导、统战部门牵头协调，民政、工商、财政、税务以及社区和有关人民团体各负其责的工作机制，促进社会组织协商建设，做好社会组织统战工作。这些联动机制内的部门，要通过学习、培训的方式，针对社会组织的特点，将原有的工作理念由以管理为主转变为以服务为主，探索对社会组织的新工作方式方法，在协商中推进合作。

其次，确保社会组织参与协商的主体地位。明确并维护社会组织的社会主体地位，是尊重和维护《宪法》规定的公民“自由结社权”的基本要求，要进一步放开社会组织的注册登记，降低注册资金、简化注册程序和要求，让更多的社会组织取得合法身份。政协要设立社会组织界别，使其在现有制度架构内有合法的协商身份；参照广东省关于加强社会建设的1+7系列文件的内容，政府应该将协商作为重大项目、重大决策出台前的一项必经程序，在程序中将社会组织列为协商对象。

再次，拓展社会组织参与协商的空间。在现有制度范围内，要逐渐扩大化社会组织的协商范围，由与其行业专业相关的领域开始参与专业协商、专题协商，逐渐拓展到更多的协商内容。在尚未有制度化的非重大的领域，根据《行政许可法》的精神，社会可以自行决定的事项，政府应该退出，将属于社会领域的事项，交由社区、社会组织来主持开展群众内部的协商对话。协商的议题可结合当地经济社会发展的重点、热点和难点，信息反馈中得知的矛盾集中点，发挥社会组织专业性、行业性、基层性的优势，积极回应底层民众的权益诉求。

最后，完善相关制度建设。建立由统战部牵头、相关党政部门参加、社会组织参与的联席会议制度。贯彻政协十二届三次会议精神，要“积极拓展社会各界有序参与政协协商渠道，要搭建好机制化、常态化的协商参与平台，坚持和完善全体会议、常委会议、专题协商会、双周协商座谈会制度，积极开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政和远程协商等新形式，使协商更加广泛多层地展开、更为灵活经常地进行 ”。进一步规范协商程序，明确哪些重大决策的制定、哪些重大项目的上马、哪些重大人事安排必须经由社会组织协商，从知情、沟通、协商、议决、执行反馈几个环节入手制定相关会议制度、跟踪督办制度、反馈问责制度等等，让社会组织在协商民主中的权力得到保障，让社会组织协商常态化、规范化、制度化。

2.发挥各类枢纽型社会组织的辐射带动作用： 社会组织的面广量大，统战部门没有这么多精力也不可能来对各个社会组织进行沟通协调，必须依托现有统战部门的既有资源，延伸统战团体的工作手臂，拓展其沟通联系面，发挥各统战团体在各自领域内的辐射、指导作用，将同性质、同类别的社会组织聚合起来，形成一条条以统战为核心的延长线，串起和带动更多的社会组织。

3.帮助社会组织做好自身建设：

首先，建立良好的社会组织内部治理机制。这是社会组织获得公信力和维持“续航”能力的重要保证。对社会组织章程规定的内部治理，要参照公司法人治理模式，建立权责明确、合理制衡、协调运作的治理结构，建立健全内部的各项规章制度。

其次，做好人才队伍建设。按《条例》的规定，由统战部门负责与有关党政部门进行会商，提出对党外人大代表、党外人大常委会组成人员候选人的推荐。建立统一的党外后备干部名单，把社会组织中的代表人士，纳入到政治体系中来，做好社会组织新一代党外代表性人士队伍的发现、挑选、培养、评价、使用。

最后，健全社会组织培育机制。在降低注册门槛的同时，需要对初创期的社会组织给予政策、场地、资金、税收减免等等扶持。拓宽社会组织参与购买服务的途径，还应从政策层面支持和鼓励企业、公民个人以捐赠、公益创投等方式支持社会组织，形成一个良好互动的社会参与机制，实现多方互益、和谐发展。

（三）需要注意的问题

1.重视社会组织协商微观的议题：传统的协商偏宏观，微观的议题未得到重视而进不到协商程序中。但社会组织的特点决定了他所参与的协商很多时候就是具体而微的实际问题和困难。在实际中，较为宏观的议题要落在实处，也必须是由许多可分解的目标来达成，这些小目标的落实，就是社会组织协商存在的空间。因而，要给予这些细微的琐碎的社会组织协商议题必要的重视，要按照协商的程序规范的进行，让社会组织在协商中得到锻炼和成长。

2.对社会组织协商要渐进式的推行：社会组织协商尚处于尝试阶段，很多的规章、制度、机制未健全，大量的社会组织也缺乏参与协商的能力，还处于经验积累阶段，不能一讲协商就将许多涉及事项都列入协商内容全线放开，那样带来的混乱恰恰是对协商民主的损害。应该让社会组织由与其行业专业相关的领域开始参与专业协商、专题协商，当积累了一定经验，条件成熟后再逐渐拓展到对口协商、决策协商、立法协商、事务协商、预算协商等所有方面，循序渐进，踏实地推进社会组织协商。

注释：

何谓社会组织协商.北京日报.2015-02-02（17）.

俞正声：努力让群众感到政协离自己很近，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015lh/ 2015-03/03/c_134033966.htm.

参考文献：

[1]康晓强.社会组织协商民主建设的四个关系.学习时报.2015-04-13（4）.

[2]杨卫敏.基层协商民主应是我国协商民主建设的重中之重.中央社会主义学院学报.2014（5）.