路权问题的经济社会学分析*

2016-09-06朱立河朱采薇

武汉交通职业学院学报 2016年1期

关键词：路权外部性交通

朱立河　朱采薇

(1.山东省济南市公路管理局，山东　济南　250013 ；2.广东外语外贸大学南国商学院，广东　广州　510006 )

路权问题的经济社会学分析*

朱立河1朱采薇2

(1.山东省济南市公路管理局，山东济南250013 ；2.广东外语外贸大学南国商学院，广东广州510006 )

文章从经济学、社会学角度对路权进行剖析，阐述作者对路权的独特见解，探究当前路权中存在的三大矛盾，从若干方面提出了解决的思路和方法。

路权；经济社会学；交通运输管理；道路拥堵

城市道路拥堵已成为当今交通运输管理的难题，是一种现代城市病。拥堵直接造成行车速度下降，交通事故频发，环境污染严重，给社会公众出行带来许多不便，社会舆论反映强烈。拥堵的实质是路权资源紧张短缺，究其原因，既有道路资源供给不能满足出行需要，也有道路使用消费过程中无序行车造成的，更有出行理念狭隘，综合运输体系不完善等诸多因素，因此解决路权供需之矛盾，应从更广泛的视野来着手。本文拟从经济学、社会学等多视角，沿着路权的变迁轨迹，探寻其形成变化的规律，找出路权紧张面临的问题，提出解决问题的思路和方法。

一、学术界对路权概念的不同释义

按照百度百科的解释：“路权是交通参与者的权利，是交通参与者根据交通法规的规定，在一定空间和时间内在道路上进行交通活动的权利。可分为上路行驶权、通行权、先行权、占用权。路权英文是rjght of way ，表述为在通行中或者在路口处的优先权。车辆必须避让有优先权的行人和有优先权的其他通行车辆。在英国，公共路权是指在法律保护下可自由反复通行道路的权利。苏格兰规定，路权是指公众在某段路至少已经有20年不受阻碍地通行。有台湾学者对路权理解为，“ 用路人使用道路相关设施先谁后之的权利或利益”。

对于路权定义，许多学者对此有不同的看法，并且从不同角度进行了深入广泛的研究。西南政法大学博士王坚综合近二十多年国内对路权的研究，概括为四类观点，即对路权概念分为“一元论、二元论、三元论、四元论”。[1]其观点和代表学者见表1。[2-9]

表1　路权概念的代表观点及对应学者

二、路权观点新释

我们认为研究路权不能局限本身之狭隘范畴，而应从多角度来诠释。

(一)对路权四方面的理解(见图1)

1.逻辑学角度。从路权概念的外延切入，分为广义与狭义的。广义的路权是道路交通参与者的权利，即与道路交通利害相关者或干系人的权利，在这里引入“利害相关者”这一概念，这是借用项目管理学的术语。项目管理学认为利害相关者又称干系人，是指与项目有某种利害的组织与个人，[10]用到路权中其范围就广了，涉及道路交通社会组织、个人，包括行人、车辆驾驶人、乘客、道路建设者、管理者及维护者等。狭义的路权仅是道路使用者的权利。

图1　对路权的多角度理解

2.历史演变角度。路权可分为原始路权与现代路权，首先两者的差异在于交通工具。在汽车出现之前的交通工具，是以人力、畜力等非机械动力为主，速度比较低的非机动车，使用车辆只解决了行走的辛苦，根本无法谈效率。而现代意义的路权是指汽车诞生以后才有的，它是以机械为动力，是机动车。第二个差异是消费的负外部性。使用非机动车速度慢，资源利用低下，但既没有污染也不会损害其他车辆或行人，不存在消费的负外部性。机动车行车速度快，以往几分钟过一部车，现在几乎几秒中就通过一部车，车辆之间间距比较近，容易碰撞，不仅危害驾车人和乘车人的安全，也可能危害其他人的安全，并且随着车辆的增多，车辆尾气排放，对其他行人或整个社会都存在负面影响。第三个差异是驾驶车辆资格问题。正是由于机动车使用存在负的外部性，为克服这种负的外部性，驾驶机动车必须经过学习考试，取得驾驶汽车的资格，才能取得上路权，而驾驶非机动车则不需要。

3.经济学角度。按照路权供需状况可分为供给者或所有者路权，消费者或使用者路权。供给者路权包括所有权、筑路权、经营权与管理权，是一种产权；消费者路权包括上路权、通行权、先行权、占路权，是一种使用权利。

4.社会学角度。路权是社会所有组织与个人参与道路的一种行为权利。社会角色理论认为，不同人在不同时间与地点扮演不同的角色，驾驶汽车时的角色是驾驶人，就应当按照有关路权规则扮演自己的角色，遵守交通法规，依规驾车；若作为行人，就应按照规则行走人行道；若作为管理者，就应当恪尽职守，认真做好管理工作。道路建筑者在道路设计、建设中应当从道路使用者角度考虑，按照技术规范和实际需求把道路建设好，为道路使用者提供一个良好的通行条件。

(二)路权的重新定义

综上所述，路权是道路交通利害相关者或干系人的权利，其实质是一种社会行为，包括广义与狭义两个方面：广义是包括供给者与消费者的权利，狭义只包含消费者的权利。路权包括所有权、筑路权、经营权、管理权、上路权、通行权、先行权、占路权，前四个权利是供给者或所有者之权利，后四个是消费者或使用者的权利。

三、多视角下的路权再探

通过以上分析我们可以看出，仅仅从法律法规的角度或者从实用角度分析是远远不够的。从经济学、社会学方面进行切入，重新定义路权的概念，更能反映其隐含的意义，更加清晰明确，更具有条理性、系统性、全面性。为路权的深入理解以及如何解决路权紧张、短缺之矛盾提供了一个清晰的脉络或思路。

(一)路权目前存在的问题

1.路权的供需矛盾。我们知道有限的资源是无法满足人类无止尽需求的，人们在交通管理的实践中逐渐认识到：(1)单纯地增加交通供应无法满足交通需求的无限增长，反而会给增、扩交通污染创造条件；(2)交通需求的无限增长，汽车滥用有限的道路资源是交通祸害的真正根源。[11]无论学术界还是实务界在这方面已基本形成共识，即有限的道路资源无法满足人们对交通的需求，并且永远无法达到供需之平衡状态。例如北京的交通现状，由于近年来北京市机动车尤其是私家车的增加速度过快，道路建设难以满足需要，交通拥堵现象日趋严重;中心区土地开发强度与交通最大允许容量的矛盾日益突出，均存在相当差距，这种交通格局很难满足持续增长的交通需求。[12]

2.汽车消费负外部性带来的矛盾。所谓外部性又称外部效应，指某种经济活动所产生的对无关者的影响，即这种活动的某些成本或收益并不由从事这项活动的当事人承担或享有，而由与这项活动无关的第三方承担或享有。这里需要说明的是经济活动包括人的生产、消费、分配、交换四个方面。外部性的产生主要是在生产与消费阶段，分为生产外部性与消费外部性，若收益由第三方承担就是正的外部性，若成本由第三方承担就是负的外部性，[13]如汽车大量使用造成的拥堵和污染就是明显的消费负外部性。据报道北方各大城市形成的雾霾天气跟汽车尾气排放有明显的正相关性，据央视报道，北京的空气中，雾霾颗粒中机动车尾气占22.2%，燃煤占16.7%，扬尘占16.3%，工业占15.7%。机动车尾气成为主要污染源。[14]

3.路权内部结构比例失调的矛盾。私人汽车与公共交通、慢行交通之间比例不合理，私人汽车爆发性增长，占用了大多数道路资源，而公共交通、慢行交通的优势却没有丝毫显现出来。如北京市停车空间和停车设施严重不足，乱停车现象影响交通;小汽车占据了北京市区道路网负荷能力的77%，却仅仅承担了市区全部客运量的12%。[5]

(二)如何解决路权存在的矛盾

概括讲就是“树立一个理念，把握两个特性，规范三种行为，按照四个原则，抓好五个创新”。

1.“树立一个理念”，即树立由单纯以修建道路资源型供给为主转变为对需求管理的理念。所谓交通需求管理，最初主要是从减轻或消除道路交通的拥挤这个角度，通过交通政策等的导向作用，引导交通参与者的交通选择行为的变更，或增加每辆车的乘坐人数，以减少道路上机动车的总出行量，从而达到减轻或消除道路交通拥挤的目的。但“交通需求管理”这一译名，用传统交通管理观念来看，很容易会被理解为限制汽车数量，限制汽车行驶等种种限制性的管理措施。其实，从交通发达国家普遍采用的“交通需求管理”各种措施看，交通需求管理的基本含义应是：“引导人们采取科学的交通行为，理智地使用而不是滥用道路交通设施的有限资源”。[11]简言之，交通需求管理主要是引导人们理性地使用汽车，而不是是否拥有汽车。

2.“把握两个特性”，即秩序性、社会性。这一点无论是对道路使用者还是路权供给者尤为重要，路权的秩序性应从两个角度理解：一是路权的生产供给秩序，二是路权的使用消费秩序。

路权的供给秩序体现在三个方面：(1)道路资源供给秩序，即建设、管理维护秩序。道路的建设与日常维护要严格按照道路内在的规律，依法依规按照一定的程序和步骤在事先规划好的范围内，有计划进行科学施工养护，为社会提供高质量的道路资源。(2)制度供给的秩序。这里的制度是涉及到使用道路的路权规则，即交通法规，制度供给秩序体现在立法，要符合程序，广泛调研，听取意见，开门立法，科学立法，符合实际，确实能达到规范道路消费者的行为，而不能只是纸上谈兵。(3)道路管理者所应遵守的秩序。即在对道路使用管理中，能按照法律法规规定的程序和步骤，认真执法、严格执法、不徇私情。

路权使用消费的秩序体现在三个方面：(1)上路权。这是维护路权秩序基础，包含两层意思：一是驾驶人必须经过一定的培训通过考试具备驾驶技能，掌握熟悉交通规则；其二是对驾驶工具，即车辆必须符合国家有关规定要求，不符合要求的不能驾驶上路。(2)通行权与先行权。在道路某一空间范围内进行交通活动的权利。先行权是指享有通行权的车辆或行人依据交通法规在一定的空间范围内优先通行的权利。例如，行人通过人行横道享有先行权。机动车辆行经人行横道时，应减速行驶，遇行人正在通过人行横道，应当停车让行；借道通行的车辆或行人，应当让在本车道内行驶的车辆或行人优先通行；在窄路或狭桥会车有困难的，有让路条件的一方让对方先行；在有障碍的路段，有障碍一方让对方先行；在狭窄的坡路，下坡车让上坡车先行，但下坡车已在行驶途中而上坡车未上坡时，上坡车让下坡车先行，等等。通行权与先行权有着密切的关系，二者相互转化，是道路通行权在道路交通活动中的两种不同的表现形式。先行权所要解决的是车辆、行人在道路上相遇时让行的问题。先行权以通行权为前提，只有享有通行权的车辆或行人才可能享有先行权。没有通行权，就不可能有先行权；享有通行权，也不一定就享有先行权。只有在交通法规设定的情况下，车辆或行人才享有先行权。(3)占用权。这是指人们依据交通法规在道路的、一定空间和一定时间内进行与道路交通有关活动的权利。在道路上进行的与交通有关活动，包括的内容很广，有交通占道、施工占道、公用设施占道、安全设施及绿化设施占道、商业占道等，这些都关系到道路交通的安全、畅通，也同样受到交通法规的规范或制约。

路权另一个特性是社会性。从供给者或所有者角度看路权即产权应归属一个组织。《物权法》第五十二条规定“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有” 。《公路法》第八条规定“国务院交通主管部门主管全国公路工作”，并且规定“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内工作”。两个法律都是全国人大制定并颁布的，很明显人大已授权国务院交通主管部门负责管辖全国公路，县级以上地方人民政府交通公路部门负责本区域公路工作，也就是说各级人民政府交通主管部门负责公路工作。在道路建设、维护方面也是有社会组织来负责建设、维护的，城市道路一般都由市政部门，公路建设维护主要是地方交通公路部门通过招标，委托社会组织进行施工建设等。消费者路权既有个人消费也有组织消费。可见，路权的社会性体现在方方面面。

3.“规范三种行为”，即规范道路资源供给者行为、管理者行为、消费者行为。交通拥堵不单单是道路资源不足，或者是持续增长的需求造成的，还有消费、管理、供给路权的社会组织或个人行为失范造成的，例如就路权供给者来说，有的在进行道路维护时，随意扩大施工作业面，或者在交通高峰施工，造成车辆堵塞，使稀缺的资源更加紧张。有的消费者驾驶人违反交通规则，随意超车、变道加塞。管理者应提供的各类服务不到位，管理力度不够等失范行为无疑对紧张的路权雪上加霜。因此，三个行为主体应按照法律法规、社会公德、伦理道德的原则在路权使用上严格约束各自行为，路权供给者应依法科学、合理地进行维护工作，路权消费者按照交规各行其道、相互礼让，管理者尽职尽责，严格执法、管理到位。三个主体如果行为不失范，即使道路资源稀缺，也能缓解拥堵之现象。

4.“遵循四个原则”。(1)公平原则。这不单是路权分配问题，更是社会问题。所谓公平就是公正平等，是指人们之间各种利益关系和权利关系的合理分配。体现在路权上，一是各行其道，二是道路消费者在使用道路时应严格遵守交通法规做到先后通行，有先有后，三是利益平衡和弱者保护。前面提到路权的社会性，就是说路权不只是人们驾车行路的一个权利，它是社会各个组织或个人围绕路权的一种社会行为，是一个动态社会的缩影，是一组行为束。因此在交通规则设计中要充分体现这一点，如公交优先等。山东济南经十路是省城最宽最长的道路，但现在却成了最堵的道路。台湾学者张学孔建议“把经十路的一半让给公交、轻轨、BRT等公共交通出行方式，一半留给小汽车”，他指出“在法国里昂把道路空间一半留给了轻轨、电车、自行车、行人，另外一半留给了小汽车，刚开始造成非常大的反弹，可是经过几个月之后，大家慢慢地熟悉习惯了”。[15]张学孔先生的观点就体现了公平性，这给我们解决路权紧张提供了一个很好的思路。

(2)效率原则。交通法对行人和非机动车的行为自由加以一定的限制，如行人不得进入高架道路、高速公路内，机动车、非机动车分道行驶等。此外，在交通事故及其损害赔偿上，该法同样体现了这种“效率优先”的价值理念。为了效率，轻微交通事故提倡“私了”，为了效率，在赔偿责任主体上，直接规定了驾驶员、驾驶员单位、车主、保险公司等相关组成部门或人员为不同情况下的责任承担者，使交通事故纠纷能够得以尽快解决。

(3)充分尊重生命健康权原则。这是路权制度安排体现的首要方面，对生命健康权的尊重，是处理通行权和生命权之关系的必然选择。有学者认为，“生命健康权在权利体系中是最高的权利和最基本的权利，相对于通行权来说，生命权高于通行权，生命权优先于通行权是毋庸置疑的。当然具体到参与道路交通的行为人来说，生命权和通行权又是统一的，是不能截然分开的。行人在横过道路时，应当走人行横道或者过街设施，应当按照交通信号灯指示通行，在确认安全后通过。只有这样，才能保证车辆的通行权，同时也保证了自己的生命权。机动车在通过道路时，应当减速行驶，停车避让行人。也只有这样，才能保证行人的通行权和生命权，同时也保证了自身的和乘车人的生命权。”[16]

(4)解决负外部性问题。要依靠制度、经济、技术三种手段，尽量减少汽车消费带来的负面影响。消费的负外部性是指消费者在使用某种商品时产生的费用不是由个人承担，而是有与此无关的第三者来承担。汽车消费的外部性是驾驶车辆人在消费路权时产生的尾气排放、拥堵等造成的损失。对于此，我们一是可以通过制度手段限制或鼓励，就是制定有关路权的制度，对汽车的使用进行适当限制，如限制汽车尤其是小汽车的总量，牌照实行公开拍卖，汽车排放必须达到欧Ⅱ标准，对使用零排放的电动汽车给予鼓励补贴或奖励。二是利用经济手段调节，对购买车辆课征一定的税收，征收拥堵路段拥挤费。三是通过技术手段消除，如大力研发替代使用无污染的新型能源汽车，开发替代小汽车出行的其他交通方式，优先发展公共交通，轨道交通、自行车及步行的慢行系统。只有多措并举，消费的负外部性才能消除。

5.“抓好五方面创新”即理论创新、供给创新、技术创新、制度创新、管理创新。(1)理论创新。不断总结路权供求的实践，形成新的理论，以指导解决现实中存在的矛盾。面对爆发性增长的车辆，仅凭修建道路，是改变不了两者之间的矛盾，况且修建道路周期长，需要消耗巨大的土地资源和资金，并且也产生许多负面影响。消除路权紧张首先是一个系统工程，它既是一个技术问题更是社会问题，应从社会学、伦理学、心理学、经济学角度利用工程学有关知识，在如何改变人的出行行为上进行深入的探究，特别是要研究道路使用人心理，加大“互联网+”技术的研发，给驾驶人提供更多的信息，理性使用小汽车。

(2)供给创新。不局限道路资源的供给而是满足各种出行方式，提供更丰富的资源供给，如在城市建设方面，多建设功能齐全的卫星城市和城市综合体，让人们在一定范围内解决工作、生活、上学、就医等基本问题，形成封闭式的微循环交通系统，减少人们跨城区出行。不断完善综合交通系统，包括路陆、空中、地下多维空间的交通系统的规划与建设，优先发展慢行系统、公共交通、轨道交通等。

(3)技术创新。由于无人驾驶技术的发明，互联网技术运用到汽车上，汽车由单纯的机械机器，正在向智能型、网络型发展。这些创新将大大改善人们的出行条件和行为，这些变化应引起管理者和决策者的高度重视。

(4)制度创新。制度是各类规则的统称，制度创新的基础在于转变观念。为规范交通秩序，管理者制定的许多规则，目前在于规范道路使用者的行为，现在通常的做法对违反交通规则车辆或驾驶人给予处罚，但还是屡罚不禁，究其原因，很多驾驶人存在侥幸，有机会主义心理。我们能否转变一下思路，由处罚转为激励，即对遵守交通规则的驾驶人给予奖励。引导人们改变出行方式，对改变出行方式的消费者进行奖励，其奖励的资金可来源于交通违章罚款。即惩罚违章的，奖励守法的，要让违章给社会带来的负外部性其内部化，罚款就是其负外部性的成本。

(5)管理创新。在上述创新基础上，不断探索新的管理模式。由于出行的集中性，路权资源的负载率是不均衡的，上下班时间使用频率高，而出行高峰过去后，尤其是晚上，路权资源相对富足，这就要求我们管理者，把握这个规律，在日常维护上，尽量减少对路权资源的占用，选择夜晚等路权资源富裕时段，安排养护保洁等作业，采取无接触工作法，即所有作业不与道路消费者接触，提高养护效率，缩短时间，为社会公众提供一个良好通行环境。

总之，理论创新是源泉，供给创新是条件，技术创新是动力，制度创新是基础，管理创新是保障。

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