武汉市专车情况调查及其政府管制探讨*

宋文君

(湖北大学，湖北　武汉　430062)



武汉市专车情况调查及其政府管制探讨*

宋文君

(湖北大学，湖北武汉430062)

2013年以来，随着打车软件的流行，专车不断进入我们的视野并活跃在全国各大城市，随之而来的是由于专车身份遭到质疑以及给出租车行业带来巨大挑战而引发的矛盾冲突频发。武汉市作为全国第五个常住人口超过千万的特大型城市，专车的出现固然为市民带来了出行的便利，但与此同时如何管理专车成为了政府的重要难题。专车是否合法，它的出现是否会扰乱出租车行业，广大消费者对于专车持有何种态度，政府是该取缔还是进行管制使其规范化，政府管制的具体措施应该如何下手？这些都是文章讨论的核心问题。

专车；武汉市；政府管制；出租车；滴滴打车；打车软件

2013年，一种新的出行方式——专车呈现在武汉市民的面前。专车是一种依附于手机打车软件进行实时打车的服务。《武汉市客运出租汽车管理条例》将专车定义为“预约客运出租车”，即不在道路上巡游揽客，而是通过通信、网络预约方式揽客，根据乘客意愿行驶，并按照行驶里程、时间或者约定进行计费的小型客车。[1]消费者通过下载使用专车软件达到打车出行的目的。自专车面世之后，一直饱受争议。由于其给传统出租车市场带来巨大的变化，特别是由于打车市场的不规范，在某种程度上加剧了原有公共交通资源的分配矛盾，扰乱了公平竞争环境，全国多地出现出租车司机围堵殴打专车司机的事件。武汉市曾出现出租车集体罢工游行抵制专车行动，在社会上产生了强烈的反响。武汉专车事件一夜间成为全国瞩目的焦点。

一、武汉市专车基本情况调查

据调查，武汉市在2012年户籍人口每千人拥有出租车数量为3.2辆，北京市为5.4辆，上海市为3.7辆，相比较于国外大中型城市显示十分稀缺。[2]截止2014年年底，武汉市共有50多家出租车公司，旗下共有16597多辆出租车，相比于2014年武汉市1033万的常住人口来说，出租车的数目显然不能满足需求。同时，由于武汉市部分出租车拒载、绕路、拼单导致打车难问题突出，公众对出租车行业存在一定的不满情绪。在这种形势下，武汉市在全国“专车热”的席卷下，越来越多的专车涌入市场。截止2015年10月，武汉市共有10多万辆专车，远远超出了出租车的数量，出租车与专车矛盾愈演愈烈。

目前，活跃在武汉市的“专车大军”主要包括滴滴打车、优步、神州专车、一号专车等。针对各类专车普及率及使用率的调查结果，如表1所示，各大软件在武汉市民中的使用率都较高，其中滴滴打车软件居于首位。

专车软件在武汉市场的持续升温，也引发武汉市民对于专车合法性的思考，在武汉三镇收集的538份有效问卷中，关于专车合法性的选项，有38.8%的人认为专车合法，40.5%认为专车有待整改，只有8.0%的人认为专车不合法(见表2)，由此可以看出，公众对于专车的认可度较高。

表1　知道或使用的专车软件频率

表2　专车合法性

二、武汉市专车存在的问题

从经济学角度来看，需求与供给密不可分，专车在进入武汉市场的短短两年内，数量能够突飞猛进证明其需求不容小觑。然而正是因为呈现出的爆发式增长，其背后隐藏的问题也就接踵而至，要想实现专车的正规化运营，就应从其存在的问题入手，探索解决的途径。

(一)合法性受质疑

目前，武汉市关于出租车合法性并没有进行官方的认证，但在2015年，武汉市客管处购置了100辆特斯拉作为“官方租约车”投放市场来缓解市场出租车紧缺，似乎是在向专车市场投放“橄榄枝”。但据调查，由于缺少相应充电设备，成本回收慢等问题，目前投放在市场的特斯拉运行状况并不是很好，也并没有达到缓解市场紧缺的目的。同时，按照武汉市交委客管处的划分口径，打车软件从租车公司租赁而来的车辆与打车软件公司自有车辆属于运营车辆，可以合法运营，私家车属于非运营车辆，从事专车属于非法运营。武汉市客管处对于私家车营运专车认定为违法，并坚决进行查处。今年以来，武汉市客管处在中心城区查扣非法营运车辆1600余辆，其中，私家车利用手机软件信息平台从事非法营运车辆60余起，共涉及滴滴、快的、神州及Uber等公司。

(二)车辆、司机难监管

目前在打车软件注册成为专车的车辆主要包括租赁公司的汽车以及私家车。由于私家车并无挂靠单位，只需下载软件司机端即可运营，且无固定营运时间，导致车辆不好统一管理。据了解，软件公司只负责车辆的资格审查，其后期运营过程中，只针对车辆配置(车内空调开放、饮用水等)进行要求，并不涉及车辆运行状况等检查。专车人员管理同样存在此缺陷。挂靠在租赁公司的专职司机一方面需先经租赁公司初步筛选、招募，另一方面需在各软件平台注册、培训、审核，或者作为私家车车主直接在各网站上注册、审核即可，但在后期司机人员管理中，专车软件公司与租赁公司职责划分不清晰，也并无后期继续教育培训，特别是私家车主，基本上没有挂靠的相关租赁与劳务公司，导致全市庞大的私家专车司机处于自由无组织状态。同时，由于专车司机来源广泛，一旦出现问题，信息难以及时、准确反馈到专车软件公司或租赁公司，问题难以得到及时、有效的解决，造成人员管理困难。

(三)安全隐患难排解

在调查过程中我们发现，有18.3%不愿意乘坐专车的原因是因为存在安全隐患。在对武汉市民的采访中我们也了解到，专车安全问题具体包括两方面：一是司机一边开车，一边使用手机接单易出安全事故。公安部《2013年新交通规则》中的附件2明确指出：驾驶机动车有拨打、接听手持电话等妨碍安全驾驶的行为的，一次记2分，显然司机驾驶途中使用专车软件妨碍了安全驾驶，加大了驾驶的危险性；二是人员监督困难，正因为司机来源广泛，难以排除不法分子利用专车客源多，无统一标识、隐蔽性强的特殊性质，从事违法、犯罪活动，影响广大群众的出行安全、人身安全。在目前已查处的专车司机中有犯罪记录的刑满释放人员，这也使得群众在选择出行方式时对专车心怀疑虑。

三、武汉市专车问题原因探析

专车市场由于属于新兴产业，发展尚不稳定，仍然面临着会被政府和市场淘汰的可能性。但通过对目前市场上专车问题的探析，其原因除内部管理制度不明晰之外，政府的监管也存在较大的漏洞。

(一)缺少监管的法律基础

2015年1月1日我国正式施行《出租汽车经营服务管理规定》(以下简称《规定》)，出租汽车行业开始有一部“根本大法”，值得注意的是，《规定》总结借鉴发达国家和我国部分城市发展预约出租汽车的经验，从为市场提供多样化、差异性服务的角度出发，首次建立了只允许接受预约，不得在道路上巡游揽客的预约出租汽车服务模式。专车理应属于预约出租车的范畴，但是对于预约出租车的管理细则，并没有进行详细的规定。随后2015年交通部正式颁布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，对专车管理进行进一步的细化，但目前仍处于意见收集汇总阶段，后期实施状况尚不可知。

(二)无明确的监管部门

由于专车在法律中处于空白区域，武汉市无具体部门对专车实施监督、管理，在调查过程中我们也走访了武汉市出租汽车客运管理处及武汉市交通管理局。武汉市出租汽车客运管理处主要管理的是全市有正规营运资格的出租车，专车作为市场自发形成的运输力量，并不属于出租汽车客运管理处的管理范围；武汉市交通管理局主要负责道路的交通规划以及车辆的管理，并不涉及车辆的营运问题。因此，专车的出现可谓是钻了监管的空隙，并没有一个独立的机关部门对除出租车及公共交通车辆之外的营运车辆进行管理。专车进入公共交通领域，作为人们日常出行的方式之一，其巨大的安全隐患难以依靠公司、市场、社会解决，迫切需要政府发挥力量，行使其公共职能，为群众的出行安全保驾护航。

(三)出租车利益难协调

在专车出现后，其反对声音大多数来源于出租车司机。他们认为专车的准入直接导致了他们利益被“瓜分”。与专车相比，每辆出租车不仅要全年无休进行营运，还要承担巨额的“份子钱”。如今在价格相差无几的条件下，越来越多的乘客选择舒适度更高、车内环境更好的专车出行，这无疑是向传统出租车行业“分蛋糕”。

四、政府管制的对策建议

专车的出现实际上是对整个出租车管制的挑战，要想缓解专车矛盾，必须规范专车行为，同时转变政府对出租车行业的管制，利用市场化手段来完善公共交通资源的合理分配，发展社会主义市场经济。

(一)规范市场准入机制

专车的市场准入分为“准入人”与“准入车”。目前各大软件的运营模式主要是与租赁公司合作，而大多数租赁公司由于司机有限，需向劳务公司合作招聘专车司机。这样一来，就形成了一种多方的合作关系，然而在这种多方关系中，容易出现私家车车主“混入”的情况。

1.驾驶员准入实施方案。专车司机必须隶属于汽车租赁公司或者与租赁公司合作的劳务公司，签署正式的劳动合同，接受公司日常管理，杜绝个人以及私家车擅自从事专车服务；政府设置相关部门(如网络交通管理部门)负责专车司机的准入资格审查，需出示驾龄超过三年、无犯罪记录、无重大疾病等相关证明；相关部门设置专车从业资格考试，内容涉及地形、语言能力、行为规范以及职业素质的考核。专车司机上岗必须持有专车从业资格证；公司把好专车司机从业资格关，不仅要在驾龄、驾驶技术上进行严格的资格审查，对其个人品行、身体健康状况、家庭状况等，建立个人档案，动态掌握出租车驾驶员的个人发展情况。

2.车辆准入实施方案。所有专车车辆必须挂靠在汽车租赁公司，所有车辆(不得超出8座)必须具备国家规定的安全行驶条件，行驶手续齐全，运行状态良好；必须具备有效的交通责任强制险、车辆保险和司乘保障；所有车辆的车龄均为五年以内，且均为知名品牌的中高端车型；各汽车租赁公司对网络交通管理部门负责，接受其监督；网络交通管理部门定期对专车车辆进行排查，取缔不合乎标准的车辆。

(二)建立完善的监管制度

首先，在人员监管方面，专车司机在进入行业之后，接受所属租赁公司管理，同时接受政府相关部门监督。一方面，专车软件设置车辆基本信息图、评价体系，每位乘客都可以对车内环境、司机服务质量进行评价，并将这些信息公开化。下一位乘客在软件界面中可以清晰看到车辆的情况以及服务评价，促使每一位专车司机能够自觉提升服务质量。另一方面，主管部门对每位专车司机个人基本信息、每月评价进行备案，设置奖惩方案。评出星级，由好到坏分别从五星到一星，累计三个月仅达到一星标准取消专车司机资格。

其次，在数量管制方面，允许专车合法进入市场，并不是无上限的引入专车，政府还应在数量上进行管控。根据目前武汉市出行状况以及综合考量武汉市公共交通现状一步步引进专车，找准专车与出租车数量比例的契合点。在这种情况下，专车的出现及推广并不影响出租车行业的正常运行，合理分配“蛋糕”。

最后，在安全防范方面，各公司必须对车辆、司机、乘客提供完善的保险体系，保障乘客在出行以及专车司机在接送途中的安全；加强司机的安全意识教育，规范开车，避免在开车途中出现重大交通安全事件；软件公司通过GPS系统、安装摄像头对每辆车进行实时监控，一旦出现问题能够准时定位，及时处理。

(三)制定严格的法律体系

到目前为止，在国家层面或者全国各地也没有出台一个明确的法律法规去指导我们像管理出租车那样去对专车进行管制，采取的态度总是模棱两可，采取的措施往往也是简单的打击取缔。法律作为最后的保障，如何去管制专车市场，法律空白的问题还亟待解决。

1.清除法律盲区。在采访中，我们也从多方角度了解到，目前专车的存在就是打法律的“擦边球”，属于一种盲区状态。解决专车合法性最首要的问题是要让专车进入法治框架，让其有法可依。政府部门首先要在法律上对专车进行明确的界定和划分，其次对其进入、管理以及退出设立一套完整的法律体系，在专车营运过程中有一个法律的权衡标准来完善自己的服务。

2.维护合法权益。专车的出现是顺应时代潮流，是新媒体时代下传统公共交通的创新，我们很难说那些专车司机从事着违法的事情。但是目前的专车司机却是一个弱势群体，长期受到传统出租车行业司机的威胁，自身利益难以得到维护。所以在政府立法中应该以维护专车行业的正当利益，为武汉市民提供更舒适的出行环境为出发点，为专车行业保驾护航。

(四)推动出租车行业改革

打车软件的出现及风靡，虽然不会颠覆整个出租车行业，但是却带来了不小的冲击。面对行业竞争，出租车司机为了维护个人的权益，不惜堵路。近年来，随着市场结构的不断完善，出租车行业更应紧跟市场步伐，放松政府管制，推动市场化进程。

1.增车。国家住建部《关于城市道路交通规划设计规范》规定“大城市出租车每千人不少于2辆”，而武汉作为位列上海、广州、北京、深圳之后，第五个人口千万级别的超级城市，其中心城区出租汽车保有量为北京的1/4，上海的1/3。[3]在本次调查过程中，小组成员分组在各大商圈、写字楼的“早高峰”及“晚高峰”时期打车，候车时间均超过20分钟，在此时间内出现的出租车不超过30辆，空车不超过5辆。所以武汉市出租车数量仍有充足的增加空间。

2.减负。出租车司机的“负担”主要来源于高昂的份子钱。目前武汉市出租车司机每月要向公司缴纳3000-5000元不等的“份子钱”。这些高昂的份子钱主要用于出租车公司日常运作的管理费用。沉重的“份子钱”压力是引发出租车司机不满的罪魁祸首，下调“份子钱”，为司机“减负”，保障出租车司机的合法权益。

3.提高服务质量。出租车与专车相比的一大劣势在于其服务质量，出租车要想提升在行业的竞争力必须提升出租车的服务质量，如司机的服务态度。各出租车运营公司要对司机进行服务意识的培训并设立考核标准，采取优胜劣汰制，对于服务质量不达标的公司以及司机进行处罚。

[1]吴采平.武汉拟立法禁私家车当“专车”运营[N].中国消费者报，2015-05-29.

[2]国家统计局.中国城市统计年鉴2013[M].北京：中国统计出版社，2014.

[3]武汉出租车综合改革措施陆续推出[N].长江日报，2015-01-22.

2015-11-10

宋文君(1992-)，女，湖北襄阳人，湖北大学政法与公共管理学院硕士研究生，主要从事公共管理研究。

10.3969/j.issn.1672-9846.2016.01.002

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1672-9846(2016)01-0006-04