内地休眠基金会淘汰难

卢伊

2016年3月，四川省民政厅发布了《关于送达行政处罚四川省养老事业基金会事项告知书的公告》，悉数四川省养老事业基金会未按规定办理变更手续、完成公益事业支出额度、履行信息公布义务、召开董事会并连续两年年检不合格等违规行为，并对其处以撤销登记的行政处罚，该机构也因此成为今年第一例因撤销取缔而被公开报道的慈善基金会。

对慈善基金会而言，民政部门的撤销登记决定就好比医生开出死亡证明一般，是对其最为严厉的行政处罚。随着大陆慈善行业的蓬勃发展，全国各类基金会数量目前已接近5000家，但有关基金会破产、并购、注销及撤销的案例却十分少见，行业整体深陷“只进不出”的发展怪圈。

并非所有基金会都能够维持良性发展，其中仍有大量缺乏活力和能力的休眠性基金会长期位于行业下游。尽管不断有业界人士呼吁通过市场竞争实现基金会行业的优胜劣汰，但事实上，一些基金会即便失去充足的人员和资金，甚至不开展任何慈善活动、不参与年度检查、不向社会公开任何信息，却依然未被及时清理出局，而是在静默中悄然生存。

神秘的休眠基金会

据基金会中心网统计，截至2016年5月23日，内地基金会总量已达4944家。2006年至今，内地有99家基金会主动注销或被登记机关撤销，其中不乏严重违规的害群之马。

2014年11月，深圳市施惠零铅工程慈善基金会就因违规出具虚假财务凭证、未按章程规定的业务范围开展活动等问题遭到深圳市民政局的多次处罚，其违规行为积重难返，最终难逃撤销命运。同年，陕西省联合助残基金会及陕西省国民慈善基金会因非法面向社会募集资金、私设分支机构收取会员费、长时间无办公场所、未开展相关公益活动等缘由，被陕西省民政厅淘汰出局。此外，河南也有7家基金会因连续3年未参加年度检查、长期逃避民政部门监管而惨遭淘汰。

除上述恶意损失财产、弄虚作假、不开展慈善活动并逃避民政机关监管的基金会被淘汰出局外，还有大量名存实亡、同样该被撤销取缔的休眠性基金会，它们长期不开展慈善活动、不披露信息，甚至已无工作人员和资金周转维系生存，却始终未按规定申请注销或被撤销。

清华大学公益慈善研究院副院长邓国胜告诉《凤凰周刊》，这种休眠性基金会在全国各地普遍存在，但其大致数量、规模、分布和类型很难统计，“这种半死不活的基金会数量并不少，尤其是一些小规模的基金会，当时轰轰烈烈的成立，之后因为募不到钱或者投资不善，没有慈善活动也就没有信息披露，还有一些基金会是政府退休官员的养老院或安置下岗分流人员的机构，这种基金会本来就没有什么活力。也有一些非公募基金会由于经济形势不好，投资经营不善而休眠。”

基金会中心网总裁程刚则更愿意将休眠性基金会归结到背负着沉重历史包袱的官办基金会身上，“过去有一批有官方背景的基金会，它们缺乏活力和专业能力，没有走向现代慈善的实力和机制，现在这样的机构在地方依然存在，弹性和活力不大，死猪不怕开水烫，如果按照管理条例，很多基金会其实都应该被淘汰。”

这些休眠基金会由于其长期不开展慈善活动，没有可公开披露发布的信息，其透明度状况十分堪忧，颇显神秘。基金会中心网提供的一份数据显示，目前大陆共有930家基金会未按有关规定进行信息披露，占整个行业的1/4。其中一些基金会缺乏财务及项目信息，一些甚至连办公地点、联系方式都无法找到，长期处于“失联”状态。据程刚介绍，基金会中心网曾试图通过电话、邮件、发函甚至联系媒体的方式同这些基金会接触，结果都石沉大海，对于那些连基本联系方式都没有的就更无从下手了。

中国公益研究院助理院长兼慈善法律中心主任章高荣认为，由于《基金会管理条例》在信息公开方面的表述比较笼统，《基金会信息公布办法》也仅要求基金会需在登记部门指定媒体上进行信息公布，一些运行良好的基金会可能通过张贴告示或在当地报纸上进行信息披露，加上信息披露并非决定基金会淘汰的主要因素，不能仅凭信息不公开、不透明就将其界定为应当淘汰的休眠性基金会而一棍子打死。但章高荣也承认，其中“确实也存在一些半死不活却未遭处理的基金会”。

官办基金会撤销难

2004年国务院出台的《基金会管理条例》规定了基金会被撤销登记的8种情形。其中，凡是基金会在申请登记时弄虚作假骗取登记，或自登记之日起12个月内未按章程开展活动，或已符合注销条件却未按规定办理注销手续的基金会，登记管理机关就应当将其淘汰出局。而对于未按章程宗旨和业务范围进行活动、财会报告中弄虚作假、违规变更登记、未完成公益事业支出额度、未接受年检或年检不合格以及不履行信息公布义务的基金会，则往往由登记机关给予警告、责令停止活动的行政处罚，情节严重的才会面临撤销决定。

在将于今年9月施行的《慈善法》中，有关基金会淘汰的法定情形被拓展为11项，对违规者分别处以警告、限期改正、整改和吊销登记的淘汰程序也更为具体严厉，并特别强调“经依法处理后一年内再出现前款规定的情形，或者有其他情节严重情形的，由民政部门吊销登记证书并予以公告”。

纵观两份文件不难发现，“情节严重”仍是民政部门判断基金会淘汰与否的决定性条件。在邓国胜看来，现有规定仍较为模糊，导致民政部门自由裁量权过大，这种制度设计的不健全恰恰是当前基金会淘汰面临的最大障碍。

官办基金会是这一体制的最大受益者之一。《中国基金会发展独立研究报告2015》指出，由于基金会的退出无论采取何种形式，都将涉及人员分流和资产处置，官办基金会作为许多机关事业单位冗余人员的重要出口，显然无法将大量员工直接转交给社会，只能依靠资金、项目等方面的援助机制维持最低限度的存在，导致缺乏活力和能力的基金会陷入沉寂。

章高荣告诉《凤凰周刊》，面对历史包袱沉重、政府背景强的官办基金会，民政部门确实有很大的处理难度，对于可处理、可不处理的情况常常“会稀里糊涂一点”。邓国胜也显得有些无奈：“尤其在一些西部地区，他们更讲关系、讲人情，有些基金会业务主管单位的行政级别可能要高于民政部门，有些负责人甚至是办事人员的老领导，你说这怎么处理？”

除法律规定本身较为模糊外，地方民政部门执法能力不足也成为基金会淘汰过程中的又一阻碍。“注销或撤销一家基金会是一件很麻烦的事，它需要人力、物力和财力，对于北京、上海等工作人员多的民间组织管理局来说问题不大，但在一些中西部地方的基层民政部门，他们根本没有精力和能力督促基金会进行财产清算，往往就把事情搁置在一旁，而是等着基金会自己把手续办好，主动提出注销。”邓国胜告诉《凤凰周刊》，越到基层，民间组织管理部门的人手就越有限，对基金会的监管和执法能力就越弱。一些县市的民政机关甚至都没有管理基金会等社会组织的专职人员，而是由兼职人员打理事务，他们平时能够应付登记、年检就已经很不容易了，实在没有更多精力来完成淘汰基金会这种“费力不讨好”的工作。

一位基层民政部门工作人员向《凤凰周刊》证实，在撤销过程就中曾遇到过基金会和法人代表都消失的情况，想要撤销基金会并进行财产清算时根本就找不到人，给执行工作带来很大困难，最后往往只能暂时搁置。

正如《基金会发展独立研究报告 2015》指出，目前，内地基金会行业普遍存在退出障碍，基金会一旦获准登记，在某种程度上就相当于获得了稀缺政策资源的保护，在面临淘汰时，模糊不清的政策规定及力不从心的执行能力均成为基金会行业难以打破的退出壁垒，信息的严重不透明也加剧了政府监管和社会监督的缺位，让其在更多无从监管的灰色地带中借壳生存。

严格监管有望改善

虽然有观点认为，休眠基金会的社会危害性相对较低，淘汰的迫切性并不强烈，但邓国胜和基金会中心网副总裁陶泽都认为，这样的基金会没有履行信息披露的义务和责任，将影响行业整体透明度的提升和公信力，民政部门也有必要加强管理。

江苏省民管局局长朱龙英在接受大陆媒体采访时曾坦言，“过去我们一味重视基金会数量，虽然现在还不到严格控制数量的程度，但已到需要重视基金会质量的时候了。”

随着《慈善法》将于今年9月正式落地，有关基金会行业监管的具体要求将比以往更为严格，制度设计不够精细化、粗线条的问题有望得到改善。邓国胜认为，《慈善法》出台对于行业监管和信息公开均会产生一定敦促作用，由于其法律约束力强，还能增强地方民政部门的执行能力，让他们在执法过程中更理直气壮，有理有据。

尤其在信息公开方面，《慈善法》提出了对于基金会完善自身透明度的强制性要求，并将公募基金会向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况的频率规定为至少每3个月公开一次，这无疑大大缩减了基金会的休眠空间。为此，基金会中心网表示，近期主动要求提升透明度的基金会数量已有所增加。

更为严格的信息公开责任同样落在各级民政部门身上。《慈善法》还规定，县级以上民政部门应当建立健全慈善信息统计和发布制度，在统一的信息平台及时向社会公开慈善信息，免费提供慈善信息发布服务，并同建立同其他政府部门间的慈善信息共享机制。章高荣认为，该规定一方面确认主管部门有很大的信息公开义务，如基金会登记事项、税前扣除资格、年检评估及表彰处罚结果等基本信息均应由民政部门自己来公布；另一方面，由政府构建免费信息平台的规定也能尽量避免基金会因缺少资金和平台等原因回避信息公开，在制度上更为完善。

尽管目前在国家民间组织管理局主办的中国社会组织网上，并非所有基金会的信息都已录入管理，也依然无法查到任何一家基金会注销的公告信息，但近年来大陆民政部门加强行业监管、清退休眠性基金会的行动已悄然展开，2014年至今，河南、陕西、四川、广东等地就已先后清退15家严重违规或长期休眠的基金会。

与此同时，退出机制也在不断完善，为疏通淘汰出口提供了更为具体的政策意见。2015年12月，民政部公布了《关于健全社会组织退出机制的意见》的征求意见稿，其中特别提出适用于基金会主动注销或被撤销登记的9种情形。章高荣认为，这足以体现民政部门对于规范基金会行业管理、提高监管水平的决心，“我们以前是准入很严格，许多未达到条件的基金会根本无法成立，所以在管理方面就相对比较松懈，导致基金会只进不出，但现在准入门槛在不断降低，因而监管规范和退出机制就要更为严格，要有进有出。”

不过，邓国胜也冷静地指出，随着社会组织数量急剧增加，休眠性基金会还将越来越多，尽管清退社会组织的动作在未来会更加强，但只要制度设计和地方机关执法能力方面的问题难以改善，优胜劣汰仍是一个漫长过程。