在希望的田野上——《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》解读

文_李宛莹（中国城市科学规划设计研究院县域乡村建设规划研究所所长）张 雁（住房城乡建设部村镇建设司村镇规划处副处长）制图_刘文杰（本刊记者）

在希望的田野上
——《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》解读

文_李宛莹（中国城市科学规划设计研究院县域乡村建设规划研究所所长）张 雁（住房城乡建设部村镇建设司村镇规划处副处长）
制图_刘文杰（本刊记者）

随着我国经济发展进入新常态，城镇化从快速发展阶段进入稳步发展阶段。城乡建设也开启了新局面，以城市为中心的建设正加速向城乡协调建设转变，实现全面建成小康社会目标、改善农村人居环境的任务更加迫切，美丽乡村越来越成为人们喜爱和向往的家园。规划建设好广大农村，推进美丽中国建设，既是“十三五”时期的迫切任务，也是国家建设的战略任务。

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》提出构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系，明确尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划任务，推进乡村规划建设实施。这是当前我国农村改革的顶层设计，更是农村经济社会发展关键时期的关键部署。2014年国务院办公厅印发的《关于改善农村人居环境的指导意见》要求加快编制建设村庄的规划，强调在编制内容上充分尊重现状，明确可实施方案，提出村民建房质量和风貌管控的要求，并明确要求规划成果通俗易懂，以提高村庄规划的可实施性。由此，从国家战略部署到具体工作落实，乡村规划面临更多机遇和挑战，既要求系统地解决问题，又要求长期有效地推动乡村发展。

一、乡村规划现状问题

1.乡村规划编制率低，地区差异大。从编制率情况做整体分析，根据《城乡统计年鉴》，截止到2014年末，全国有54.67万个行政村，村庄规划编制率为59.0%。其中，吉林、湖南、四川、内蒙4个省份村庄数量众多，但编制率不足40%。全国有270.18万个自然村，村庄规划编制率仅为28.4%。总的来说，建设活动较多的区域规划编制率偏低，农村各类建设活动尤其是农房建设缺少依据，占路、占田盖房的现象时有发生。

从编制率变化情况来分析，2006—2014年编制率呈增长趋势；从全国各省变化情况看，呈条带状不均衡的增长，西部地区增长率较高，东中部地区增长率较低。

东中部地区增长率普遍偏低。天津、河北、内蒙、辽宁、吉林、上海、浙江、福建、山东9个省份的增长率低于20%，其中，天津、吉林、山东3个省份还因为村庄数量减少等原因呈现负增长。但是根据实际建设量分析，东中部地区乡村建设需求大、建设量增长快，而较低的规划编制增长率无法满足当地建设需求。

_ 2014年全国各省行政村村庄规划编制率图（%）

西部地区增长率高。其中，编制率增长超过80%的有贵州、云南、青海3个省，这与3个省份大力推进农村人居环境改善工作有着密切关系。但是，由于这些省的底子薄，虽然保持了较高增速，但目前的规划编制率并不高，如2014年贵州省村庄规划编制率不足50%，仍然面临大量建设无依据的困境。

2.乡村建设违法违规现象严重。目前，从全国各地实际情况来看，由于村庄规划缺失或不好用现象普遍存在，导致乡村建设违法违规的情况时有发生，乡村的生态环境、乡村风貌和乡村文化等遭到破坏的现象得不到有效控制，这是目前乡村规划面临的主要问题。如一些村庄紧邻景区，近年来旅游发展迅速，农家乐等乡村旅游形式极受欢迎，农民为追求经营利益最大化，违规建房的情况频频发生，新建农房规模体量突破规划要求，建筑风格与周边不协调的情况普遍存在且很难管控。

3.乡村规划照搬城市规划理念和方法。目前乡村规划的编制人员多带有城市规划的背景，地方政府也常有城市化倾向，乡村规划脱离农村实际、照搬城市规划理念和方法在已编制的村庄规划中占有相当大的比重。其中，按照居住小区形式编制的村庄规划亦屡见不鲜。根据统计情况，某省此类村庄规划2994个，占编制规划比例的66.31%。某村庄规划的规划平面布局、空间尺度、建筑群体、建筑高度都与城市规划无差异，脱离了村庄的实际需求，不尊重乡村特色。

_ 2006—2014年全国各省行政村村庄规划编制率变化图（%）

_ 某县新建农房在体量和风貌方面违规

_ 某省“照搬城市”的村庄规划图

_ 某省“兵营式”村庄布局图

乡村规划照搬城市规划理念和方法，是导致乡村不像乡村、城市不像城市的主要原因，是导致乡村风貌特色流失、乡土文化遭破坏的直接原因，也是乡村规划目前面临的重要问题。

4.脱离农村实际、实用性差。目前，村庄规划脱离农村实际的情况普遍存在，而且编制内容繁杂，不易懂、不实用。根据调查，某省村庄总数64573个，统计样本行政村数量为14334个，编制规划数量为4515个，其中，脱离农村实际，简单规划成“兵营式”的村庄数量为2299个，约占样本总数的1/6，数量占村庄规划总数的一半。例如，某省30个村的村庄规划风格基本一致，没有结合本村特色，成排规整布局，无视乡村空间肌理。

综上所述，目前乡村规划面临编制率低、地区差异大、违法违规现象严重，照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差等一系列问题，亟待改进。按照中央部署，到2020年我国要实现小康社会建设目标。为此，我们要大力推进乡村规划改革创新，争取到2020年实现乡村规划全覆盖、农房建设有规划管理，努力建设幸福家园。

_ 广西恭城瑶族自治县垃圾治理规划图

_ 县（市）域乡村建设规划主导的乡村规划编制体系

二、改革创新乡村规划的理念、机制和内容

1.树立建设决策先行的乡村规划理念。以往的乡村规划编制都是在没有基础设施等建设决策、缺乏建设项目保障的前提下进行的，盲目推进乡村规划编制，往往造成乡村规划脱离实际，导致乡村规划内容与实际发展目标不符，无法具体指导建设。因此，县（市）人民政府应针对本地区农村人居环境的薄弱环节，在县域层面先行做出建设决策，遵循以县域为单位连片统筹规划的原则，分时序推进，便于集中精力、财力解决亟待改善的人居环境问题；再依据建设决策，编制能够落实发展目标的乡村规划。

以广西恭城瑶族自治县的垃圾治理为例，县政府首先做出100%农村生活垃圾处理的决定，然后根据恭城的山地、河谷地形地貌特征以及村庄分布情况，规划了村收村运村处理、村收镇运镇处理、村收镇运县处理3种治理方式，在县域划分7个治理片区，明确每个片区的垃圾治理模式和垃圾收集、转运、处理的路线及方式，各村庄规划都依据所处的分区落实相应的垃圾处理方式。

2.确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位。根据现行行政管理体制，村庄内许多建设项目如供水、道路、能源、垃圾处理等的决策权不在村里，而在县（市）。在缺乏县（市）域乡村建设规划的前提下，盲目推进村庄规划编制，往往出现村庄规划各项基础设施的内容就村庄论村庄，无法从县域统筹解决，还会出现重复建设的情况，更会出现大量“无用”村庄规划。

_ 多部门协调的编制机制

3.建立相关部门统筹协调的乡村规划编制机制。目前，乡村建设涉及的主管部门比较多，缺乏统筹协调，往往各自为政，各专项规划之间常存在冲突，导致难以落实或因为重复建设导致浪费。仅由住房城乡建设部门单独编制乡村规划，不能有效起到统筹作用，往往造成乡村规划脱离实际。县（市）人民政府是责任主体，应负责组织编制县（市）域乡村建设规划，建立住房和城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通、环境保护、水利、农业、林业等部门参与的联合编制机制。在实际操作过程中，可以由县（市）住房城乡建设部门负责具体的组织编制工作，整合各部门专项规划和建设项目，建立“多规合一”的规划编制机制，实现“一张图”管理。

根据近年各地在县域层面的实践探索，提出县（市）域乡村建设规划，统筹县域层面乡村建设需求。县（市）域乡村建设规划是县（市）人民政府统筹乡村空间、资源、设施和建设的重要手段，也是实施乡村基础设施建设的直接依据。与以往的县域村镇体系规划比较起来，具有以下六方面的突破：一是规划对象转向乡村地区；二是增加了县域近期建设目标，中、远期发展目标；三是乡村体系上增加了分区体系；四是基于生活圈等更加合理配置公共设施；五是基础设施方面增加了基于目标的建设项目库；六是村庄整治通过分区、分级、分类制定指引。因此，乡村建设应该以县（市）域乡村建设规划为主导，建立以县（市）域乡村建设规划为依据和指导的镇、乡和村庄规划编制体系。

4.建立以村民委员会为主体的村庄规划编制机制。村民是村庄建设的主体，以往简单的由城市规划院编制乡村规划的做法，往往忽视村民参与和需求，造成村庄规划脱离实际。建议通过村民委员会动员、组织和引导村民以主人翁的意识和态度参与村庄规划编制，把村民商议和同意规划内容作为改进乡村规划工作的着力点。建立村民商议决策，规划编制单位指导，政府组织、支持、批准的村庄规划编制机制。村庄规划在报送审批前，要经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

具体编制方式：以村民委员会为主体组织村民开会，提出各方面发展诉求和各项建设需求，由规划师根据村民诉求整理规划编制内容提纲，由村民填写，进一步细化和明确发展诉求，协商确定规划主要内容；规划师引导村民讨论，与村民一同协商，确定好的方案向全体村民公示，充分征集村民意见，并最终在集体通过的方案上签字，规划师完善村庄规划成果内容，依法报规划部门审批。此外，村民委员会应将经批准的村庄规划纳入村规民约一同执行。

_ 县（市）域乡村建设规划内容体系

_ 广西恭城瑶族自治县矮寨村村庄规划图

5.乡村规划内容创新。首先，县（市）域乡村建设规划内容创新。县（市）域乡村建设规划作为县域层面统筹各项资源、资金和建设项目的平台，应明确目标、统筹全域，落实重要基础设施和公共服务设施项目，分区分类提出村庄整治指引。县（市）域乡村建设规划应包括以下六部分内容。一是乡村建设规划目标。制定落实乡村建设决策的5年行动计划和中远期发展目标，5年行动计划应纳入县（市）国民经济和社会发展“十三五”规划。二是乡村体系规划。预测乡村人口流动趋势及空间分布，划定经济发展片区，确定村镇规模和功能。三是乡村用地规划。划定乡村居民点管控边界，确定乡村建设用地规模和管控要求。四是乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划。确定乡村供水、污水和垃圾治理、道路、电力、通讯、防灾等设施的用地位置、规模和建设标准，依据农民生活圈配置教育、医疗、商业等公共服务设施。五是乡村风貌规划。分区制定田园风光、自然景观、建筑风格和文化保护等风貌控制要求。六是村庄整治指引。分区、分类制定村庄整治要求，提出相应重点整治项目、标准和时序。

其次，村庄规划内容创新。村庄规划应遵循问题导向，规划的内容应坚持简化、管用、抓住主要问题的原则，以农房建设管理要求和村庄整治项目为主，落实县（市）域乡村建设规划确定的主要内容。

村庄规划的编制内容具体分为三类情况：第一类是分散型或规模较小的村庄可以只编制农房建设管理要求，一些条件不具备的村庄只以文字规定农房建设管理要求的，经批准后也可以作为村庄规划，农房建设管理要求最基本内容是农房四至、层数等，有条件的村庄可制定农房安全、风貌等规定；第二类是一般村庄在编制农房建设管理要求的基础上，还应提出村庄整治项目，村庄整治项目应参照《住房城乡建设部关于印发〈村庄整治规划编制办法〉的通知》（建村〔2013〕188号）制定；第三类是美丽宜居村庄、传统村落、特色景观旅游村庄等特色村庄应在上述基础上依据实际需求增加相应内容。

2016年4月29日印发了《住房城乡建设部办公厅关于开展2016年县（市）域乡村建设规划和村庄规划试点工作的通知》（建办村函〔2016〕411号），明确了要改革创新乡村规划理念和方法，树立一批符合农村实际、具有较强实用性的乡村规划示范，也期待全国各地涌现出更多创新，推动乡村规划工作全面发展。

随着我国经济发展进入新常态，城乡建设也开启了新局面。以城市为中心的建设正加速向城乡协调建设转变，实现全面建成小康社会目标、改善农村人居环境的任务更加迫切，美丽乡村越来越成为人们喜爱和向往的家园。规划建设好广大农村，推进美丽中国建设，既是“十三五”时期的迫切任务，也是国家建设的战略任务。为全面有效推进乡村规划工作，满足新农村建设需要，根据国务院办公厅《关于改善农村人居环境的指导意见》中对于“规划先行，分类指导农村人居环境治理”的要求，2015年11月，住房城乡建设部发布了《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，其中明确指出要“确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位”。县（市）域乡村建设规划作为一种新类型的规划，究竟应如何编制，尚处于研究探索阶段。