地方性实践知识：城市社区工作者反建制力量的隐蔽领域*1<br/>——基于B市莲花社区的个案研究

地方性实践知识：城市社区工作者反建制力量的隐蔽领域*1
——基于B市莲花社区的个案研究

2016-09-05郭伟和

学海 2016年2期

郭伟和

地方性实践知识：城市社区工作者反建制力量的隐蔽领域*1
——基于B市莲花社区的个案研究

郭伟和

内容提要中国城市社区治理进入新世纪以来开始日益呈现中央和地方之间的政策诉求的拉扯和分立。一方面中央政府不断强调社区公共服务和居民自治，另一方面地方政府不断强化对社区组织和社区工作者的重组和控制。这种名不符实的治理策略被人概括为行政吸纳治理。本文通过一个个案分析，挖掘出基层社区工作者如何在地方政府配置的场域空间里，通过地方性实践智慧，来抵抗行政建制力量，发展人情网络，完成治理任务。这种隐蔽的地方实践策略或许会引导我们思考如何实事求是地推进居民服务和协商民主，而不是搞名不符实的形式化工作。

社区治理行政吸纳治理地方性实践知识社区工作策略

地方行政吸纳居民自治问题——新世纪以来中国城市社区管理体制的模式演进

作为十八届三中全会提出的全面深化改革的总体目标，国家治理体系和治理能力的现代化，在当前的国家治理策略上主要体现为，由原来的运动式治理策略(冯仕政，2011；周雪光，2012)和有组织的依附式管理(Walder，1983)，逐渐转变为日常精细化技术治理策略(渠敬东、应星、周飞舟，2009)。具体到社区层面，中国城市街居空间已经由改革开放之前的较为虚空的政治空间，在人口动力和资本驱动下，转换为一个实在利益的社会空间(郭伟和，2012)。这一城市街居空间属性的转变挑战了原来的城市街居管理体制和策略，面对多元分化的利益结构，城市各级政府不得不调整原来的治理理性和策略，由一种严密的思想政治道德控制(应星，2009)，走向一种调动经济发展(雷洁琼，2001)和吸纳利益冲突(康晓光，2005；朱健刚，1997)的治理策略。

然而，当前社区治理转型中存在一个内在的矛盾：一方面，国家治理话语强调的是法治化和协商民主思路；另一方面，地方城市政府实际上采取的是一套分权式威权政治模式(曹正汉，2011)，试图继续控制基层社区的发展模式和政治秩序。这反映了当代中国政治实践的一个特征——表达性现实和客观现实的背离(黄宗智，2003)。这一背离曾经是中国运动式治理的奥妙，而现在则成为中国社区治理转型的内在张力。作为一个法定的居民自治组织，社区居委会要受到城市居民委员会组织法等相关法规的规范，呈现出一种民主自治的表达性现实状态。然而，具体到地方市政府，则是不断地通过行政措施来吸纳和控制社区组织的人力、资源和任务，建构一个可控的行政依附性社区治理客观现实(康晓光，2005)。这使得理论界对当下社区治理现状的概括，无论是行政化、还是基层民主，都是一种片面的说辞。进入新世纪以来，我国城市社区管理体制的演进模式不断在基层民主自治和地方行政吸纳之间摇摆。

长期以来，城市基层社区组织都在争取获得基层政府的更多授权，强化自己的权威身份，扩大自己的社区资源(朱健刚，1997)。但是，2000年以前，基层社区组织并没有合法身份进入政府的行政体制，借用黄宗智关于传统社会农村社区基层治理的说法(黄宗智，2008)，始终是以一种准正式身份参与基层社区治理。社区组织的工作人员只能按照《城市居委会组织条例》，作为一种义务工作者身份协助基层政府完成特定任务。进入新世纪以来，中国社区治理体制发生了一些新变化。随着2000年中办23号文件转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知，各地城市开始通过公开招聘的办法，推行社区专职工作者制度。专职社区工作者身份标志着城市居委会干部由一种自愿和义务性质的工作者，转变为职业工作者①，但他们同时又是经过社区选举程序选出的社区自治组织的骨干领袖。所以，这就出现了社区工作者的身份背离——名义上的社区自治组织领袖，实际上的街道办事处招聘的社区工作者。这其实是社区居委会干部的一种名不副实的尴尬身份。随着2008年国家社会工作职业水平资格考试的推行，各地又开始鼓励社区专职工作者考试并获得社会工作职业水平资格证书，转为社区社会工作者，成为一种专业身份②。专业身份的转换表面上似乎是改变了社区工作者的行政隶属身份，但是这只不过给社区工作者增加了一些补贴利益而已，实际上他们的工作方式依然受街道政府的行政命令，并无多少专业判断和实践的自主性。

除了社区干部身份转向职业化以外，对社区工作业务定位产生重要影响的是2006年国务院颁布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》。该《意见》促使各级政府加大了对社区公共服务设施的投入和建设，但是对公共服务的内容规定主要是社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口管理服务、社区安全服务七类等行政管理服务。文件最后指出，“地方各级人民政府和有关部门要帮助社区落实开展公共服务的资金、场所和人员，对社区组织开展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的微利性商业服务给予政策和资金扶持；对社区营利性商业服务要积极引导向产业化、市场化发展，充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制在社区服务中的作用。”1995民政部颁布的《全国社区服务示范城区标准》规定的针对老年人、残疾人和少年儿童等特殊困难群体的福利性服务压根没有提到。2011年以来中央强调社会管理体制创新③，各地纷纷学习借鉴北京东城区的经验，推行城市社区网格化管理模式④，进一步细化了社区管理的空间单元和信息收集系统，强化了社区组织及其成员的协助政府管理的职能。为了把社会工作专业结合到社区服务和管理中来，2012年民政部和财政部出台了《政府购买社会工作服务的指导意见》，2013年民政部和财政部又颁布了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，号召通过社区、社会组织、社会工作专业人才联动的机制，来建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。而社会工作服务的主要领域“在城市社区重点开展针对老年人、未成年人、外来务工人员、残疾人和低收入家庭的社区照顾、社区融入、社区矫正、社区康复、就业辅导、精神减压与心理疏导服务。在农村社区以空心村落、空巢家庭、留守人群为重点，为留守儿童提供生活、学习、心理和安全等方面服务，为留守老人提供生活照料、代际沟通、精神慰藉、文化娱乐等方面服务，为留守妇女提供安全教育、技能培训、能力提升、关系调适等方面服务。”这实际上是试图把原来遗漏的针对社区居民的福利性服务，通过政府购买服务的新公共管理机制重新得以复兴，改变了20世纪90年代中期以来，有关社区服务的各项文件中体现的产业化、市场化发展思路。但是，通过政府购买服务弥补社区服务的不足，在各地的推行并不一致。目前仅在广州和深圳推行制度化的家庭综合服务中心或者社区综合服务中心，其他地方就连北京、上海这些大城市都缺乏制度化大范围的购买社会组织提供社区服务，依然停留在社区公共管理的层面。

一方面中央政府在强化社区公共服务职能，另一方面也在强化社区居委会的居民自治属性。比如2010年中办、国办印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，再次强调社区居委会的居民自治组织性质，但是这个文件也承认了社区居委会可以招聘社区专职工作者，只是并没有理清楚社区专职工作者是由居委会招聘，还是街道招聘。因为到目前为止，社区居委会不具有法人地位，也没有独立的财政预算，所以实际上不可能独立招聘专职工作者，这等于默认了街道聘任专职工作者到居委会工作的机制。而且在这个文件中，进一步强调了社区公共服务设施的范围和性质，依然忽略居民福利服务设施的建设工作。当然，这个文件突出了社区居委会的民主选举和民主管理职能，以及通过党内基层民主带动社区居民民主的思路。2015年7月中办和国办又颁布了《关于加强城乡社区协商的意见》，以回应年初颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，从协商内容、协商主体、协商形式、协商程序和成果运用等五个方面把社区协商民主操作化。与此同时，2015年民政部和中组部还颁布了《关于进一步开展社区减负的通知》，通过中央政策来约束和消减地方政府对社区居委会施加的行政压力和负担。这些文件都表明，现行中央的各项社区政策法规都在不断强调社区民主自治的属性，也在努力为社区民主管理创造体制环境和操作指导。于是一些学者开始观察到与此相关的一些基层民主自治的形式，明确提出中国城市社区治理代表了新型治理模式，正在走向所谓的参与、协商、共治的治理模式(俞可平，2008)。

以上的回顾显示出，新世纪以来，社区治理始终在居民自治和行政控制之间摇摆，同时存在着居民自治的名不符合地方行政控制的实这一现象。有关上海社区治理的实际观察也认为，当下的社区治理是行政有效、治理无效的悖论(林尚立，2013)。面对这一悖论，有人把香港学者金耀基提出的行政吸纳政治的实证研究结论(金耀基，1997)以及大陆学者康晓光提出的行政吸纳社会(康晓光，2005)的实证研究概念，当作是当下中国社区治理的理想模式，提倡行政吸纳型社区治理模式(林闽刚，2014)。这与其说是增强社区治理有效性，不如说是加强社区行政的有效性，显然违背了党的十八大提出的社会管理格局——党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法制保障的思路。通过行政吸纳来加强社区治理，到头来只会像有些学者所说，是一种既不经济、又不符合社区公共事务多样性、复杂性特征的惯性思维模式和管治模式(陈伟东，李雪萍，2005)。

地方性实践知识——跳出行政吸纳治理悖论的理论资源

如何超越社区治理名不符实的行政吸纳治理的困境，让我们转向德·塞托和詹姆斯·斯科特提出的实践理论。已故法国文化研究大师德·塞托在《日常生活实践1·实践的艺术》一书中，批判了福柯和布迪厄的实践理论。他认为，不管是福柯有关主体规训技术的研究，还是布迪厄关于实践策略的结构化分析，都是从一个微观的主体—身体出发，最后走向了一种系统的话语权力和结构性权力，并没有真正挖掘出来微观主体—身体的实践策略和艺术。基于对福柯和布迪厄的批判(也是致敬)，德·塞托强调，在当代资本主义系统化权力体系和话语体系的支配下，微观主体虽然不能挑战整个权力体制和机制，但是可以通过分散的占有和使用权力体制分配的空间和资源，使之符合被支配者自己的利益和规则，来构成反规训的体系(德·塞托，2009：34-35)。作为弱者的大多数的边缘群体，其消费行为虽然具有布迪厄所谓的模式化的惯习特征，但是绝不是受制于场域结构的无足轻重的带着镣铐的即兴表演，而是弱者为了利用强者的场所空间，所采取的机灵方式，从而为日常生活实践增添了一些政治色彩(德·塞托，2009：38)。德·塞托认为，作为消费者的弱者群体的行为，不同于强者的攻城掠地的战略行为，而是一种渗透到对方阵地的战术行为。他借用军事术语——战略和战术，来区别强者和弱者的行为。战略是一种专有场所的确定性行动模型，而战术则是利用他者的场所作为自己的场所。战术行为通过碎片状渗入到战略空间，无法整体地把握这个空间，也无法远离此空间(德·塞托，2009：39)。这些具体的巧妙技巧，包括施计策的艺术、猎人的狡猾、操作的变换、多样的伪装、兴奋的发现等。他认为，这些运作的成就源自非常古老的学问，希腊人将其称作“mètis”(米提斯)，而在中国则是《孙子兵法》所讲的军事艺术，或者是阿拉伯的《计谋之书》里的内容(德·塞托，2009：41)。

不仅仅是文化研究领域转向了日常生活的实践艺术，在人类学研究领域同样具有这个传统。最初是基于诠释学传统，美国文化人类学家克利福德·吉尔茨专门著有《地方性知识》论文集，然后是政治人类学家詹姆斯·斯科特运用这个概念来分析极端现代主义理性规划项目如何被基层老百姓的地方性实践知识所侵蚀或废止，成为一些失败的历史景观。在吉尔茨看来，地方性知识来源于地区文化传统，这个文化传统有自己的演变历史和政体模式，但是它难以成为一个理性的科学系统，需要通过诠释性方法，把他当作一个文本来分析部分和整体的关系，最后弄清楚其内部逻辑模式(吉尔茨，2004)。但是，许多人批判吉尔茨的整体文化模式论，尤其是在现代社会，任何传统都不再是孤立的传统，而是和现代发生着互渗的传统。地方性实践总是在全球化背景下的地方化过程，而不是一种孤立的地方化实践(费瑟斯通，2009)。詹姆斯·斯科特把吉尔茨的地方性知识从传统文化中解放出来，当作一种极端现代主义的理性规划项目的对立面来看待的。他和德·塞托一样，引用了古希腊概念“米提斯”一词，来指称所谓的现代化进程中的基层民众的实践性知识。他认为“米提斯”看来比任何其他的选择，像“本土技术知识”、“民间智慧”、“实践技能”、“技术知识”等，能更好地传达他头脑中实践技能的意思(斯科特，2011：400)。斯科特认为，作为一种实践技艺的米提斯尽管有其历史传统，但是更重要的是它会在现代化过程中，相对于极端现代主义的理性规划和权力体系追求的简单、清晰的宏大景观，通过更加多变、实用和灵活的具体实践，来发展和积累有效的知识。所以，他认为，米提斯总是地方化的，甚至是模糊的、不可言传的，它介于天资灵感和被编纂知识间的巨大中间地带，靠大量的渐进的众人的实践经验来积累和改变。他不认为传统是固定不变的，只不过这种变化不是突然的和不连续的强制规划。正是日积月累的大众实践智慧在侵蚀着那些宏大而不当的景观项目和理性规划，让它变得适应人们的生存需要(斯科特，2011：403-428)。

德·塞托和詹姆斯·斯科特提出的“米提斯”——地方性实践知识，或许是帮助我们理解当今中国城市社区治理实践中反行政化趋势的内在动力的理论源泉。它听起来不如哈贝马斯和汉娜·阿伦特的行动理论那么雄辩和激进，也没有福柯、布迪厄的实践理论那么系统和庞大，但是它可以帮助我们理解现实中基层社区干部和居民是如何多元、灵活和机智地发展地方化实践策略，从而改变和重构制度化的社区管治结构，满足社区干部和社区居民的实践需要。石发勇(2005)和黄晓星(2011)对社区运动的个案研究表明，恰恰是日常分散而又隐蔽的邻里空间和社会交往奠定了社区动员的微观基础，而不是正式的组织形态和公共空间。朱健刚(2012)的研究则进一步表明，都市社会运动主要是借助官方的合法性话语，而不是公开的合法权利，给基层社区居民提供了集体行动的表达模式，实现以理抗争。这些研究尽管没有明确表明运用地方性实践知识这一理论范式，但其实就是沿着地方性实践知识的理论方向，来寻找中国城市社区治理实践的内在机制和动力。

下面，我们通过B市莲花社区的案例来说明当前中国城市社区治理体制如何被权力体制改造成窗口式服务新型空间组织形态，以及在此空间结构的内部和下面，社区工作者和社区居民又是如何采取地方化实践策略，来转换和改变光鲜的社区公共管理形态，满足自己的工作需要和生活需要的。本次调研的莲花社区位于B市城区西南部，社区面积0.8平方公里，辖区内有楼房42栋，住户7600余户，居民2万余人，为B市规模较大的社区。而且，该社区有家属院、老旧居民楼、和各种商铺，是属于比较典型的混合型居民社区。我们分两段进行了调查，2014年4月到7月初，我们历时三个月在莲花社区共进行了25天的非参与观察，主要是统计社区工作者的组织结构、岗位职责和在岗工作时间，弄清楚B市莲花社区的公共服务的空间结构和时间分布。随后，在2015年的2月份，我们又对社区工作者和居民进行了参与式观察和访谈，研究社区工作者如何在新公共服务时空结构中，转换社区治理的话语资源，调动现有的社区管理体系，回应社区居民的需求的。

窗口式服务模式——社区公共服务的新空间组织形态

当前大城市的社区组织空间，已经不再是人们印象中简陋寒酸形象，而是已经变成整洁、明亮的办公服务形态。2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见城市》颁布之后，发达地区的大中城市都加大了对社区基层组织的投入，保障了基层社区组织的办公用房和办公设施。但是，伴随着国家对基层社区组织的投入，也带来了对基层社区工作的组织结构的重组。通过空间结构的重组实现对人们日常行为的规训是福柯在《规训与惩罚》一书中考古学式挖掘发现的主要权力技术(福柯，2007)。我们也发现B市的社区组织空间结构的重组成为一种福柯所说的规训权力的运作机制。

根据1989年颁布的《城市居民委员会组织法》的规定，可以分为三种类型：一类是居民自治性质的工作，包括维护居民合法权益、办理社区公共事务和公共事业、调解民间纠纷、协助维护社区治安等；第二类是协助政府相关部门做好与居民有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；第三是向政府部门反映居民的意见、要求和建议。2010年中办和国办颁发的《关于加强和改进城市居民委员会建设工作的意见》，也把居委会的工作分为三大类，分别是依法组织居民开展居民自治，依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，依法依规组织开展有关监督活动。但是，我们在B市莲花社区调查时，居委会主任给我们提供的工作分类主要就是两大类：一类是完成上级政府安排的辅助性行政工作；一类是直接为居民服务的工作。辅助性行政工作主要包括柜台服务、信息报送以及参加上级组织的各种会议等工作；直接服务居民的工作主要包括入户访谈和处理居民事务等两项工作。工作内容的分类变动，反映的是权力机制的微观实践策略。这个分类模式的变动不是社区居委会自己调整的，实际上受街道办事处领导意志影响的。而且，这个实践中的工作分类更加直观地体现了居委会工作的性质划分和具体形式，比笼统地按照业务内容划分更加清晰。

除了上述按照工作性质和具体形式的重新划分，体现出一种行政权力对社区工作的切割，我们还发现其具体空间组织结构发生的变化。B市社区层面的组织结构可以分为三大类：社区党组织、社区居委会以及坐落于社区的公共服务站，被B市政府通俗地称谓社区管理的三架马车⑤。三大组织中的社区党组织尽管是领导组织，但其实其人员构成大多数是社区居委会和服务站工作人员的党员组成的。社区居委会是法定的社区居民自治组织，而社区服务站则是协助政府完成公共服务的管理平台。按道理，社区居委会是社区组织的核心，是社区自治的骨干组织。可问题是，最不具有社区组织属性的公共服务平台却成了重组社区组织空间形态的核心。不管是社区党组织，还是社区居委会，他们的工作职责都要围绕着街道办事处在社区设置的公共服务站，重新组合成新的空间结构，建立规范化的服务窗口，实行窗口式服务，体现出一种整洁、规范的服务样态。

以莲花社区为例，其日常工作，除书记、主任以外，全部工作人员都要以服务站的窗口为平台，分为三个受理窗口，每个窗口设组长、副组长，以及若干组员，专门负责几项具体的工作。第一受理窗口成员有五人，即组长安大哥、副组长盛涛，组员秀珍、莉莉、和任韬。组长安大哥负责城建与环境，副组长盛涛主管社区计生工作，组员秀珍主管社区社会福利工作。

第二受理窗口成员有四人，其中组长樊内秀是社区党委的组织委员、兼社区服务站非公组织的党建工作；副组长郑毅，社区服务站负责流动人口管理；组员雷雨，大学生社工，社区服务站负责社会组织；裴丰收，社区服务站负责残疾人协会的协管员。

第三受理窗口成员有五人，组长王浮萍为社区党委的纪委书记，负责社区党务工作；副组长刘华丽，社区居委会综合治理委员会主任，负责社区综治调解；组员李华丽，社区服务站负责老年工作；娄黎航，社区服务站大学生社区工作者，负责社区青少年教育工作；曹树人，社区服务站的劳动保障协管员。

通过社区工作人员的业务分工，我们可以发现当前城市社区工作虽然名义上分为三套组织，分属不同性质的组织，但实际上三套组织都是围绕着社区服务站的服务窗口而组织起来的，实行窗口式办公服务。社区居委会名义上作为一种自治组织，也都围绕着社区服务站的窗口式服务进行了重组。窗口式服务模式意味着当下的社区工作受到了现代行政管理风格的深入影响，通过柜台和窗口设置，一方面使社区工作制度化和规范化，另一方面使社区工作人员拉开了和居民的距离，体现了一种程序化和档案化的工作模式。这在工作空间上设置了一种结构，疏远了社区组织和社区居民群众的亲密关系，减少了和居民直接互动方式。这么做，有利于减少社区组织和社区居民的摩擦和纠纷，给社区工作人员较大的主动性和安全感，但是同时却会使社区组织行政化色彩日益浓厚，降低居民的便利和随意接触。

窗口服务模式下社区工作的任务类型和时间分布

为了进一步研究清楚当前社区工作者的具体工作类型和时间分布，受社区党委会和居委会的委托，我们和他们一起共同设计出一个观察统计每一个社区工作人员日常工作情况的记录表格，来记录和统计他们的在岗工作时间分布。

我们的观察记录跨度四个月，每个月去一星期左右，共计25天观察记录他们的日常工作内容，然后进行统计分析，来了解他们在不同工作岗位上的不同工作性质的时间分布。

首先，把他们每天的工作时间分为上午和下午两个岗，上午的工作时间为9时至11时30分，下午的工作时间为14时至17时30分，调查期间共计47个岗次。我们统计出各个岗位各类工作时间总和，然后除以调查期间的在岗次数，得出岗均工作时间如下

在图1中，我们发现岗均工作时间最短的为社会组织岗，为41.6分钟；岗均工作时间最长的为社区青教岗，为78分钟；各岗位的平均工作时间为55.4分钟。

图1　莲花社区各岗位的岗均工作时间

其次，我们分别计算其社区辅助性行政工作和社区服务工作的时间分别比率。图2是莲花社区工作人员的辅助性行政工作和直接服务工作的时间分布比例。我们发现，在岗工作时间，莲花社区各类社区工作者大部分时间都用于处理辅助性行政工作，占其在岗工作时间的76%；只有24%的时间用于直接服务居民。

图2　莲花社区辅助性行政工作和直接服务居民的时间分布比例

总体而言，我们发现莲花社区工作者的岗均工作时间只有55分钟，只占其每个岗的36%，这55分钟的工作时间76%用于辅助性行政工作，24%用于直接服务居民工作。这表明，在貌似非常规范而工整窗口式社区公共服务形态下，实际在岗时间的有效工作总体饱和度是比较低的。也就是说，街道政府尽管在空间结构上对社区工作进行了结构化重组，但是在时间上并不能直接控制他们的实际工作。尽管社区干部不断地抱怨社区工作负担过重，抱怨各级政府部门和街道办事处不断地给他们增加额外负担，但是实际调查显示，他们的平时有效工作时间只有36%。其实区政府领导对此是有耳闻的，曾经在2014年的区两会上提出对社区工作批评，认为社区干部脱离群众，工作拖沓，要求社区干部按照党的群众路线教育精神，增强服务居民群众的意识。社区党委书记就是按照区领导年初两会上的讲话，要求我们协助他做一个社区干部在岗工作时间饱满情况的调查，以便于提前摸底，提出解决意见，推进本社区的工作。那除了这36%的有效工作时间，剩下64%的时间，社区工作人员都在干什么呢？这才是本案例接下来要讨论的重点，莲花社区工作的时间当然是不饱满的，可是就是这36%的有限工作时间，其中76%都是辅助行政工作。这本身也不是社区组织应该从事的居民自治工作，工作不饱满本身就是对政府部门和街道办事处各项行政压力的抵制。这当然不是一种有意识的反抗，作为政府设定的社区公共空间的占有者，他们不可能采取一种公开对抗性话语和意识来反抗政府。按照德·塞托的理论，作为占据强权战略家控制的空间位置的弱势无权者，只能是采用他们的话语、挪用他们的资源，采取灵活而又隐蔽的伪装手段来实现自己的意图。下面，我们就进入社区工作的非有效工作时间，来发现他们的日常实践艺术。

无权者的日常行动——光鲜窗口服务模式下面的拉杂活计

前述，从社区工作者的在岗工作时间统计分析结果来看，有效工作时间只占其岗位时间的36%。这表明社区工作者虽然被安置到窗口式公共服务空间结构里，但是他们并没有完全按照街道政府的要求从事所谓的有效工作。那他们在其他64%的时间里都干什么呢？2015年的1月份到2月份，我们又进入社区进行为期一个多月深入的参与式观察。当我们进一步观察其日常工作内容时，我们发现在光鲜的服务窗口的下面则是拉里拉杂的对付居民投诉的繁琐活计。这些工作没法写入工作报告，也无法当作工作创新，申请政府购买服务，但是它们才是社区场域里每天发生的最核心、最隐蔽的交往策略和实践智慧。

1.同事闲聊——作为有效工作基础的“无效”活动。按照规范的公共服务管理，每个社区工作者都被分配了一个岗位，一切应该按照程序和制度办事。但是，调研期间我们观察到，各个岗位社区工作者有时处于一种比较轻松的状态，社区工作者有时会一边录入数据、整理资料，一边与同事闲聊、浏览网页。乍看起来，社区工作较为清闲，但是一段时间后，我们发现社区工作者之间的闲聊其实是社区工作非常重要的一部分。因为在这种非正式的交流过程，社区工作人员之间实现了社区内部信息的交换。正如我们在上文介绍的，社区进行了岗位划分，专人负责专岗，但是社区工作的性质则是复杂交叉的，需要他们相互沟通、合作。例如某户家庭存在老龄问题，但是老龄岗位上的社区工作者与这户家庭不熟，难以开展工作，很可能其他岗位的人，例如计生岗的，跟这家人打过交道，知道这家人的情况，而在相互沟通信息后，计生岗位的社工就能帮助老龄岗的社工解决工作问题。通过闲聊，社区工作者突破了街道办事处强加的规范化、程序化公共管理空间布局。他们不是公开的抵制，而是通过既定工作岗位的看似“无效”的闲聊突破了公共服务空间的切割，建构自己方便有效的信息来源网络，完成工作任务。在岗闲聊是一种违背公共管理规范需要严加控制的无效活动，但是正是无效活动才能奠定有效工作的基础，因为社区许多复杂而隐蔽的信息无法通过正式的采访活动，需要通过拉家常式的闲聊才能获得。作为最基层的社区工作人员，必须发展和掌握这些隐蔽但是真实的信息，这样才能完成临时性特殊工作任务。

2.人情债——完成国家运动的社区动员机制

社区工作人员处于最底层，除了完成上级各部门交给社区的大量行政性工作，还要完成上级政府布置的临时性任务。但是这些临时任务靠规范性的窗口服务工作根本不可能完成，必须通过群众动员才行，也就是周雪光(2012)和冯仕政(2011)所说的运动式治理策略。但是在群众动员的操作层面，处于最底层的社区工作者既没足够的资金支持，也没有强制性的力量来约束群众，因此在实践中社区工作人员就建构出一套“人情交换”策略，来动员社区积极分子，参与到各项工作任务中，协助他们完成任务。比如，通过社区巡逻，实现平安社区治理的任务，这是B市社区建设的重点。如何调动社区居民参与社区巡逻呢？单靠行政命令或者劝说是不够有效的。调研期间，我们曾跟社区工作者在社区走访，发现他们会根据居民的实际情况动员其参加到社区志愿活动中，例如参加社区巡逻、写黑板报、加入社区调解队伍或者给居民量血压等。社区工作者建构人情债的策略具体包括如下几种方式：

第一种方式是主动建构私人友情。社区工作者要利用各种机会和社区居民打招呼、拜访那些退休干部、老教师、老街坊等，试图建立私人友谊，以调动他们参与到诸如阳光协会和睦邻坊中，发挥积极作用。笔者参加过一次莲花社区的阳光协会暨睦邻坊积极分子的新年座谈会，社区干部把这些社区居民中的精英分子组织起来，给他们拜年和恳谈，感谢他们一年来的配合，也邀请他们提提意见。虽然恳谈会比较简陋，但是确实增进了私人友谊。

第二种方式是把救助服务转换成感恩关系。社区工作者利用社会救助和其他资源，帮助困难群体解决实际困难，同时发展出一种感激态度，把这些救助对象转换成参与社区巡逻和其他活动的积极分子。比如社区巡逻队许多人都是福利救助对象。而社区中一些外来商户担任治安执勤志愿者，那是因为当他们的子女上学和课后托管时，社区工作者为其提供了协助和资源，所以他们也就要回报社区，积极参与社区的义务巡逻服务。杨敏的研究(2007)也发现社区利用福利救助来强制居民义务劳动，但是实际上许多低保对象都对于社区居委会的救助充满感激，愿意加入社区义务巡逻等志愿活动。

第三种方式是利用外出培训和物质奖励来强化情感依附关系。莲花社区相对于其他社区更加积极地适应政府购买服务项目，他们通过阳光居民协会申请政府的各项购买服务项目，获得额外的专项资金。有了政府购买服务项目，社区党委和居委会就可以利用这些额外资金举办外出培训，提供物质奖励等措施，来激励强化那些社区积极分子，加强其对社区工作者的情感依附。在一次培训会上，社区党委书记告诉笔者：

“我们社区有政府购买项目，可以利用这部分机动资金搞外出培训，其他社区都没有这个钱。所以，我们把阳光协会和睦邻坊的积极分子组织起来，到郊区培训，也是对他们一种奖励。”

而许多居民积极分子也告诉笔者，“我们书记就是能个儿，他们能够想出点子出来，申请到政府资金，组织大家出来培训。我们都很佩服他。”

所以，时隔三十多年，在城市社区里面依然延续着当年单位制时期安德鲁·华尔德所说的那种有组织的依附关系形态(Walder,1983)，作为突破僵硬行政组织架构和程序的内在机制。

3.投诉与推诿——弱者对弱者的策略

社区工作者相对于街道办事处是一种弱者，但是普通社区居民相对于社区工作者更是一种弱者。社区工作者通过上述人情机制，动员了一批社区居民中的积极分子，通过人情网络关系，维持群众动员。但是，还有许多社区居民对社区事务表示不满和抱怨。他们又缺乏公开合法的途径去申诉，更没有所谓的自治协商组织来自我管理，只好到和他们发生直接联系的居委会，进行投诉和抱怨。大致来说，莲花社区的居民投诉主要有如下三种。

第一是邻里纠纷。莲花社区购买了政府的阳光调解工作室服务项目，社区布置了一间房间，把调解制度和程序都装订到镜框里挂在墙上，并且把聘请的兼职调解员照片也都张贴到墙上，还聘请法官和社工老师对兼职的人民调解员进行培训。但是，我们发现几乎很少有专业的调解案例，运用专业方法进行社区纠纷调解。比如有一个案例是居民投诉睦邻坊的社区积极分子请区绿化队把自己家的树给伐倒了，要求给予补偿。社区调解主任叫来睦邻坊积极分子问怎么回事，这位成员就说，她是让绿化队来伐自己家的死树，绿化队就顺便把另一家的一颗死树也给伐了。那家居民和睦邻坊积极分子有矛盾，认为是睦邻坊积极分子指使区绿化队伐他家的树木。社区调解主任并没有去调解睦邻坊积极分子和那家居民的矛盾，而是把投诉的居民推诿到区绿化队，让区绿化队解决。绿化队的工作人员则推诿说，是有居民打电话来，让他们去伐死树的，让投诉的居民有意见找居委会协调。

第二是社区公共空间的使用纠纷。除了有居民纠纷需要调解之外，还有针对社区公共空间的使用状况进行投诉的。比如莲花社区也出现了停车问题，因为车位少，所以居民就私自在地上安装地锁霸占车位，其他居民就到社区投诉。但是社区并没有开展公共论坛和民主议事制度，没有有效的办法来约束居民私自建立地锁问题。社区党委书记对此问题也很头疼，但是也只能给投诉的居民宽宽心，劝解一些，并不能解决车位矛盾。

第三是居民直接投诉社区居委会的。比如有居民认为自己比较困难，认为居委会分配救助资金不公平，就到社区居委会来闹，要求给予临时救助。但是居委会认为他自私而且赖皮，不能纵容这种行为，所以明明知道他生活困难，就不给他救助。

总之，社区居民组织虽然是明义上的自治组织，但是被街道政府安置到一种准公共服务空间里，缺乏居民商议和民主管理的有效手段；同时，社区居民组织又不是正式的行政机构，没有正式的行政权威和资源，无法进行依法行政，只能采取模糊的地方化的实践智慧来处理问题。大致来说，社区工作者的应付策略主要包括如下几类：

第一类是拖延策略。如果居民提出的诉求不是特别着急，又和居委会没有形成相互合作的积极关系，那么社区工作者通常就会告诉他，这事不好办，需要研究再说。拖延一段时间，居民可能就停止投诉了。调研期间，有一户困难居民到居委会要求给予临时救济，但是居委会认为他家不是特别困难，而且不能鼓励到居委会纠缠的，所以告诉他，下次再说吧，这次没有指标了。

第二类是推诿策略。如果居民投诉的问题涉及其他职能部门，而且又不是直接领导，居委会也不愿揽事，就尽量推给职能部门。比如上述伐树的案例，居委会就和区绿化队相互推诿。也包括居民投诉的家庭房产纠纷，事情比较麻烦，居委会通常就他们推托到法院去起诉解决。

第三类是相互批评或补偿的调停策略。比如对于睦邻坊积极分子之间的抱怨和矛盾，社区工作者掌握着考评和奖励机制，所以就不能拖延、推诿，而是对他们进行相互批评，来调停相互竞争；要么就给予私下的补偿，来平息争论。

地方性实践智慧的意义何在？

詹姆斯·斯科特和德·塞托告诉我们，无论是在威权体制下，还是在消费社会，作为弱者的基层大众群体，并不是完全被动的。他们只不过不采取冒险的战略行动，而是采取战术性的行动，来抵抗各种支配体系。德·塞托说的很明确，他认为战略和战术的不同就是强者和弱者的行动方式的不同。有权力者通过专属地点的布局，占领了一种空间结构，形成一种控制和监控的技术，进而生产出一套专家政治的知识体系。然而，弱者虽然没有自己的专属地点，而是被分配到一个地点、一种商品，但是他们却通过时机和计谋，来进入占领者的阵地，进行偷猎性活动，重新组织具体的消费活动，实现了自己的使用方式(德·塞托，2009：91-99)。德·塞托认为，战略家通过构建空间，生产出一个控制性社会，但是该社会被用于战术活动的不计其数的且不可见的布朗运动(德·塞托，2009：101)。正是这不计其数的布朗运动，在改变和挪用着战略家的社会空间，让那些喜欢大而不当的宏大规划项目悄然失败(斯科特，2011)。

莲花社区的案例恰恰展示了德·塞托和詹姆斯·斯科特所说这种实践策略。莲花社区组织一方面被基层政府重新组合成分类清晰的各种服务窗口，并要求他们按照规范化的行政流程进行公共服务。这体现了米歇尔·福柯所说的权力物理学的特征。但是因为社区事务的事无巨细，以及社区居民不断制造的麻烦事务，使得基层社区工作者不能坐在办公室里提供规范的窗口式公共服务。窗口服务的有效工作时间只占他们每个岗位的36%，另有64%的时间他们必须处理各种居民的拉杂事务。在光鲜的窗口服务模式下面，社区工作者必须通过地方化实践智慧，来动员居民，解决麻烦，完成社区治理任务。他们必须和居民搞好关系，通过人情世故来动员社区积极分子参与到突发事件的值班巡逻过程；也必须通过闲聊来交换居民信息，打通因为行政分隔导致的信息碎片；甚至需要利用公私资源建构人情往来，来吸纳积极分子参与到日常志愿服务中，完成诸如出黑板报、收卫生费、楼门管理等杂项工作；面对居民的投诉，他们需要通过拖延、推诿和调停策略，来应付麻烦。这些琐碎而杂乱的日常工作被一种整洁、漂亮的规范化服务窗口所掩盖。但是，这正是德·塞托所说的城市基层大众的日常实践的特征，“关于地点的叙述只不过是一些零碎活计。它们是用世界的碎屑做成的。……这些异质甚至对立的内容填补了叙述的同质形式。多余的东西以及其他的东西(来自于他出的细节以及增生)渗入到既定范围和既成秩序之中。因此，我们甚至得到了空间实践和已建秩序之间的关系。从表面上来看。这种秩序四处被意义的省略、衍生以及缺席立了桩、打了洞：这是一个筛子式的秩序。”(德·塞托，2009：185)当前中国城市社区公共管理空间秩序又何尝不是被基层居民的麻烦打洞，成为一种筛子式的秩序呢？可是正是筛子式秩序产生了一种危机，透漏进一束光线，让我们去思考和寻找社区治理转型的潜在动力。它提示我们行政吸纳社区治理模式并不是一种有效的治理模式，政府投入兴建的光鲜的社区公共服务窗口并不能包裹住社区工作者日常实践的危机和杂乱。而这种危机和杂乱恰恰反映了当下城市社区治理名不副实的现状。社区工作者一方面是所谓的专职工作者，一方面又是居民自治的领袖，一方面又是街道聘任的合同工，多重身份拉扯下的社区工作者只能发展出一套名不副实的工作策略。它告诉我们，社区治理的介入焦点在于日常实践领域和实践策略，而不是组织形态和制度类型。组织形态和制度类型是权力生产的领域，而日常实践则是社区工作者反作用力的方式和策略。社区工作者的隐蔽而灵活的实践策略作为一种突破建制力量的手段，是否会导向民主协商式社区治理和发展，还是一个未知数。

①比如北京市在2000年颁布实施了《北京市社区事业干部管理指导意见》，规定社区居委会主任、副主任和委员当选后和街道签订聘任合同，纳入事业编制管理。但是2002年颁布实施《北京市社区专职工作者管理意见》又取消了他们的事业编制干部身份，把其仅仅当作街道聘任的专职工作者。

②比如2008年北京市颁布施行了《北京市社区工作者管理办法(试行)》，取代了原来的《北京市社区专职工作者管理意见》，强调社区工作者要一般要持有国家社会工作者职业水平证书，但是有关社区工作者的职责范围和考评奖励机制的规定依然是围绕着街道政府的中心展开。

③2011年2月，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话中，胡锦涛提出，要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。

④《北京东城区探索网格化社会管理新模式》，《北京日报》2011年6月2日。http://news.sina.com.cn/c/2011-06-02/041622572749.shtml

⑤有研究把社区居委会、业主委员会和物业管理公司当作社区组织的三驾马车(李友梅，2007)，这是针对城市新兴商品房小区来言的。但是，业主委员会和物业管理公司并不是政府资助和扶持的社区组织，也不是所有城市社区都有的社区组织类型。我们这里仅就政府控制的社区组织进行讨论，暂不讨论自发成立、自己组织的业主委员会和收费服务的物业管理公司。

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2.陈伟东、李雪萍：《社区行政化:不经济的社会重组机制》，《中州学刊》2005年第2期。

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