社会组织协商的内涵、特点和类型*1

2016-09-05谈火生于晓虹

学海 2016年2期

谈火生　于晓虹

社会组织协商的内涵、特点和类型*1

谈火生于晓虹

内容提要“社会组织协商”是2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中的一个新提法，目前学界对这一新提法的相关研究还比较薄弱。本文拟对社会组织协商的内涵和特点进行界定，并在综合考察国内外社会组织协商发展状况的基础上，初步对社会组织协商进行分类。社会组织协商可以分为三种类型：公共议题协商、内部公共事务协商和参与其他渠道协商。尽管推动社会组织就公共议题开展协商是社会组织协商未来发展的重要方向，但是在现阶段，加强体制机制建设为社会组织参与各渠道协商创造条件，是探索开展社会组织协商的当务之急。

社会组织协商协商渠道公共议题

“社会组织协商”是2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)中的一个新提法，《意见》指出：“探索开展社会组织协商。坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”。①目前，学界对这一新提法还缺乏足够的研究积累，在调研中，实务部门也对这一新的提法存在诸多的困惑。因此，对社会组织协商的内涵、特点、类型等基本问题进行学理上的探讨不仅在学术上具有必要性，而且在实践中具有紧迫性。本文拟对社会组织协商的内涵和特点进行界定，并在综合考察国内外社会组织协商发展状况的基础上，初步对社会组织协商进行分类。

什么是社会组织协商？

社会组织协商是一个新概念、新提法，《意见》本身对社会组织协商是什么、有什么特点、包括哪些类型等问题均没有详细的表述，学术界对此也缺乏深入的研究。比较有代表性的观点是由中共中央党校康晓强教授提出来的，“社会组织协商是指社会组织成员就内部事务问题，社会组织之间就利益相关问题，以及社会组织与国家政权机关等就经济社会发展的重大问题和人民群众关心的直接现实利益问题，基于平等、理性、包容、公开等原则理性协商、充分讨论以达成一定共识”。②杨卫敏基本同意这一定义，并进一步指出“由于社会组织大都植根于基层，社会组织协商和基层协商都属于社会协商而不是政治协商，社会组织协商在广义上属于基层协商的范畴。”③在此基础上，社会组织协商被划分为四种类型：社会组织与政府的协商、社会组织与企业的协商、社会组织与社会组织的协商、社会组织内部的协商(见图1)：④

图1　社会组织协商渠道图

这种观点在《意见》关于协商民主定义的基础上，通过对协商主体和协商内容的进一步限定，来明确社会组织协商的内涵和范围，应该说对于我们理解社会组织协商是很有帮助的。但这个定义也存在一些值得商榷之处。

第一，对社会组织协商的主体与内容之间的关联进行了过于狭隘的限定，将一些本来属于社会组织协商的形式排除在外。例如，就社会组织内部的协商来讲，该定义将其限定为社会组织成员就内部事务问题进行协商。但社会组织成员完全可以就一个公共议题进行协商，如某环保组织就全球气候变暖问题开展协商活动，这显然不是社会组织的内部事务，但这个协商活动无疑属于社会组织协商；又如，就社会组织之间的协商来讲，该定义将其限定为社会组织之间就利益相关问题进行协商，这就将社会组织之间就非利益相关问题(如价值问题、公共利益问题)的协商活动排除在外。我们还是以全球气候变暖为例，关于这个公共议题的协商可以是若干环保组织共同进行协商，但全球气候变暖问题显然与这些社会组织的自身利益没有直接关系，它属于典型的公共利益。

第二，对协商活动的组织主体缺乏限定，不能很好地将社会组织协商与其他渠道的协商区别开来。例如，社会组织与政府进行协商，既可能是由政府相关部门组织、社会组织参与，也有可能是由社会组织自己发起和组织、政府相关部门参与，这两种形式都是社会组织和政府之间进行协商。但是，前面一种情况属于政府协商，而后面一种情况则属于社会组织协商。同理，社会组织代表参加政党、人大或政协组织的协商活动，就属于政党协商、人大协商或政协协商。如果是民主党派成员、人大代表或政协委员参加由社会组织发起的协商活动，则属于社会组织协商。换言之，严格来讲，当社会组织与其他协商渠道产生交集时，如果协商活动由社会组织发起并组织的，该协商就属于社会组织协商；如果协商活动是由其他渠道发起并组织的，该协商就属于社会组织参与其他渠道协商。这两种情况都属于社会组织协商与其他渠道协商相衔接的部分，尽管二者在实践中可能相互交织，但在概念上必须厘清二者的差别，社会组织参与其他渠道的协商其实是社会组织协商的合理延伸。

第三，对社会组织协商的定位不当，局限了社会组织协商的活动范围和发展前景。认为“社会组织协商在广义上属于基层协商的范畴”不仅是一种误解，而且违背《意见》的精神。《意见》第5条很清楚地说明，协商渠道共有七个：继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。按照《意见》，社会组织协商和基层协商是两个不同的协商渠道。为什么会产生这样的误解呢？可能是由于《意见》在行文中没有将社会组织协商单起一章，而是将其放在了第八章“稳步推进基层协商”的最后。需要说明的是，《意见》将关于社会组织协商的论述放在这个位置，可以做两种解读，一种就是将其解读为社会组织协商附属于基层协商；一种则将其解读为处于第八章和第九章之间，社会组织协商虽然只有一小段，但它位于分论的最后，是一个独立的部分，而不是附属于第八章。本文赞成第二种解读，社会组织是一个独立的渠道，社会组织协商不局限于基层，而是具有贯通性和弥散性。

本文认为，社会组织协商是社会组织在党的领导和政府依法管理的前提下发起、组织或参与的协商民主活动。这个简明的定义既兼顾了协商民主各渠道的共性，又突出了社会组织协商的特性。作为协商民主的有机组成部分，社会组织协商必须满足协商民主的一般性要求：(1)前提：坚持中国共产党的领导；(2)协商内容：改革发展稳定重大问题等公共议题，以及涉及群众切身利益、尤其是社会组织成员的切身利益等实际问题；(3)协商程序：在决策之前和决策实施之中开展广泛协商；(4)协商原则：平等、理性、包容、公开；(5)协商目标：努力形成共识。与此同时，社会组织协商有其自身的特殊性：(1)社会组织协商必须在政府依法管理的前提下有序开展，这是社会组织协商区别于政党协商、人大协商、政府协商、政协协商的特点，也是民政部门必须在社会组织协商建设中发挥重要作用的依据。(2)由社会组织发起、组织或参与。其中，由社会组织发起和组织，这是社会组织协商最重要的特征，是社会组织协商区别于其他协商渠道的根本所在。社会组织参与的协商民主活动则是社会组织协商与其他渠道协商相互衔接的部分。从这个意义上讲，社会组织协商有狭义和广义之分，狭义的社会组织协商专指由社会组织发起和组织实施的协商民主活动；广义的社会组织协商还包括社会组织参与其他渠道的协商民主活动。

本文采用的是广义的社会组织协商概念，这主要是出于两个方面的考虑：一是为了更好地贯彻《意见》的精神，广义的社会组织协商概念更充分地体现了《意见》关于“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合”的要求；二是广义的社会组织协商概念更好地体现了社会组织协商发展的阶段性特点。当下，社会组织反映最强烈的问题就是参与协商的渠道不畅，因此，取广义的社会组织协商概念更易在实践中找到促进社会组织协商的着力点，有效推进社会组织协商的发展。

社会组织协商的特点

与其他渠道的协商相比，社会组织协商有五个突出的特点：

第一，协商范围的广泛性。社会组织协商纵向贯通、横向弥散。在纵向上，社会组织协商贯通上下，可以在超国家层次、国家层次和次国家层次上开展协商活动。相比较而言，政党协商、政协协商主要局限于国家层次；人大协商可以延伸至基层，但一般也不会进入超国家层次；基层协商则局限于基层，不可能进入国家层次和超国家层次；只有政府协商可以贯通三个层次，但与社会组织协商的作用机制不同。在横向上，社会组织协商遍布于社会的每个角落，沿着不同的组织脉络，社会组织协商可以将不同的人群组织起来，有序开展协商活动。

第二，协商内容的丰富性。几乎所有的议题都可能成为社会组织协商的内容。相比较而言，政党协商和政协协商的内容主要是政治性议题，人大协商的内容主要是与立法相关的议题，政府协商的内容主要是与公共政策的制定与执行相关的议题，基层协商的内容主要是与老百姓日常生活息息相关的议题，但由于社会组织本身的多样性，所有这些议题都可能成为社会组织协商的内容。与此同时，社会组织协商还有一些独特的内容，如社会组织的内部事务。

第三，协商议题的前瞻性。社会组织扎根社会，往往比位居权力中心的政府部门更能敏锐地察觉并识别各种新的问题，并在此基础上提出具有前瞻性的协商议题。从世界范围来看，过去几十年中一些重大议题的提出几乎都是由相关的社会组织首先提出的，例如，日益加剧的核军备竞赛，和平利用核能、基因研究的风险，森林毁灭、水质污染、物种灭绝等生态危险，日益凸显的移民问题以及与之相关的多元文化冲突等，都是由倡议型社会组织提出，通过媒体的推动，最后才进入政府的议事日程。在我国，全国工商联和各地工商联提交的政协团体提案，大部分是由各类商会首先提出的。⑤

第四，协商活动的自发性。社会组织属于志愿性组织，它们或者是对特定的公共问题感兴趣(如公益型社会组织)，或者由于业缘、地缘等原因具有共同的利益(如行业协会商会、社区社会组织)，因此，社会组织对协商活动具有强烈的兴趣，它们会主动发起和组织针对相关议题的协商。对于其他渠道的相关协商活动，社会组织也会主动要求参与。这与其他渠道形成强烈对比，其他渠道开展协商活动时，常常会出现参与意愿不足的问题，民众不愿花时间、精力来参与协商，尤其是通过抽样产生的代表，有时出席率非常低。1996年美国举行的一次全国性协商活动，真正参与协商的人只有原来样本的36%；2004年加拿大举办关于选举制度改革的公民会议，随机抽样选出的26500人，只有1441人表示有兴趣参加协商活动，最后到会参加正式代表选拔的只有964人。⑥

第五，协商成果的专业性。绝大多数公益类社会组织、行业协会商会类社会组织、学会和智库类社会组织都是专业性的，这些社会组织本身就是某一行业或领域的专业化组织，社会组织成员中的很多人就是某行业或某领域的顶级专家，对该行业或领域的发展状况及其存在的问题十分了解。因此，社会组织协商的一个重要特点就是，其协商的专业化程度很高，其协商成果对于相关行业或领域的发展规划、行业标准的制定具有很高的参考价值。

社会组织协商的类型

我们可以按照两个维度来对社会组织协商进行分类，一个维度是协商议题，是公共议题还是社会组织内部事务；第二个维度是社会组织在协商中的地位和作用，协商活动是由社会组织主动发起和组织的，还是由其他主体发起和组织、社会组织参与的。按照这两个维度，我们可以将社会组织协商分为三种类型：

社会组织协商的类型

社会组织协商的第一种类型是由社会组织发起和组织的关于公共议题的协商。这种类型的社会组织协商有两个特征：

第一个特征：协商由社会组织发起和组织。尽管协商活动的参与者可能不限于社会组织及其成员，也可能包括政府官员、企业代表、专家学者和普通公民，但是，协商活动是由社会组织主导的。作为发起者和组织者的社会组织既可能是专门从事协商民主活动的专业协商组织，也可能是普通的社会组织。前者如美国的协商民主研究中心、杰斐逊中心、学习圈资源中心、国家议题论坛，以及丹麦的科技委员会基金会等，它们建立的目的就是组织各种协商活动，探索协商民主的实现形式。这些专业协商组织对协商民主的发展起到了很重要的示范和推动作用，尤其是在协商民主的技术和制度化方面进行了有益的探索。后者如自然之友、台湾促进和平文教基金会、欧洲社会论坛等公益类社会组织、智库类社会组织，它们的成立不是为了组织各种协商活动，而是各自有着明确的奋斗目标，有些是关心环保、贫困、教育普及、转基因、青少年暴力等现实问题，有些则追求和平、正义、平等、族群平等、可持续发展等抽象的价值目标。也有一些性别社会组织的目标可能是综合性的，这些社会组织在实现自身目标的过程中，会运用协商民主的方法就各自关心的公共议题开展协商活动，并将协商结果提交立法、行政等相关部门，供其决策时参考。

第二个特征，协商议题是公共议题。协商活动尽管是由社会组织发起和组织，但协商议题不是局限于社会组织内部事务，而是公共议题。而且，这些公共议题既可能是国家层次的，也可能是超国家层次或次国家层次的；既可能是现实议题，也可能是价值议题。

次国家层次国家层次跨国层次现实议题ⅠⅢⅤ价值议题ⅡⅣⅥ

Ⅰ型议题，如2004年5月，北投文化基金会与北投社区大学携手合作，在台湾地区开展首次社区层次的公民会议，其议题为“温泉博物馆何去何从：社造协议公民会议”，讨论温泉博物馆的未来发展。⑦

Ⅱ型议题，如美国的学习圈资源中心(Study Circles Resource Center)就致力于在社区开展协商活动。1993年，中心在俄亥俄州的莱马市发起了第一个社区型学习圈计划，数百人参与到关于种族歧视和族群关系的协商对话中。⑧

Ⅲ型议题，如美国的国家议题论坛(National Issues Forum)开展的相关协商活动：“美国在国际社会中的角色：21世纪的国家安全”(2013)、“国家债务：如何偿还债务”(2014)。⑨

第二个特征，协商议题是社会组织内部公共事务。这些内部事务既可能是单一社会组织的内部公共事务，也可能是社会组织之间的公共事务；既可能是协调性事务，也可能是政策性事务。

协调性事务政策性事务社会组织内部公共事务ⅠⅢ社会组织间公共事务ⅡⅣ

需要指出的是，社会组织内部公共事务不包括一般性的日常管理事务。社会组织在日常管理过程中尽管也可能会出现管理部门与成员之间的沟通，或成员与成员之间的沟通，但是，这些沟通行为不是社会组织协商所指的“协商”活动。社会组织协商所指的内部公共事务协商是指当社会组织及其所处的环境出现了异常的变动，社会组织在因应变化、寻求解决方案时所开展的协商民主活动。如果将社会组织日常管理过程中的协商都当作社会组织协商，就会将协商民主泛化，从而使其失去意义。

社会组织协商的第三种类型是社会组织参与其他渠道的协商。按照十八届三中全会和《意见》的要求，要构建“程序合理、环节完整的协商民主体系”，社会组织积极参与其他渠道的协商是这一战略布局的重要组成部分。可以说，其他六个渠道的协商，社会组织均可参与其中，也应该参与其中。这种类型的社会组织协商与前面两种类型之间的最大差别在于，前面两种类型都是由社会组织发起并组织的，社会组织在其中发挥着主导性作用，而第三种类型协商的发起方和组织方都不是社会组织，社会组织只是参与而已。与此同时，第三种类型的协商议题一定是公共议题，而不可能是各渠道的内部事务，更不可能是社会组织的内部事务。

社会组织参与其他渠道的协商有不同的形式，程度有深有浅。它可能是浅层次地参与，仅仅作为参与者反映组织成员的利益诉求，或提出建设性的意见建议；也可能是深度介入，承担部分组织功能，与其他渠道合作开展协商活动。在绝大多数时候，社会组织参与其他渠道的协商都属于浅层次参与。

需要指出的是，尽管从理论上讲，第一种类型和第二种类型是社会组织协商的核心内容，第三种类型是社会组织协商的合理延伸，但是，从实践的发展来看，由于社会组织协商刚刚起步，探索开展社会组织协商可能首先需要从外围着手，由外及内，逐步深化。因此，与历史悠久的政党协商、政协协商和近年来发展较快的基层协商相比，探索开展社会组织协商目前最紧迫的任务是加强体制机制建设，为社会组织参与各渠道协商创造条件。在此基础上，一方面，积极培育社会组织，加强社会组织协商能力建设；另一方面，加强对社会组织协商的指导，提高社会组织的协商成效，并鼓励和推动社会组织就公共议题开展协商，将其作为社会组织协商未来发展的重要方向。

①《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，载《人民日报》2015年2月10日。

②康晓强：《社会组织协商民主建设的四个关系》，《学习时报》2015年4月13日。

③④⑤杨卫敏：《关于社会组织协商的探索研究》，《重庆社会主义学院学报》2015年第4期。