服务体系建设的思考椒江推进农村养老

浙江省台州市椒江区委区政府农村工作办公室 (317700)

陈　婕



服务体系建设的思考椒江推进农村养老

浙江省台州市椒江区委区政府农村工作办公室 (317700)

陈婕

浙江省台州市椒江区现有人口52.7万，60岁以上老年人9.26万，远远超过联合国10%的老龄化标准。其中农村老年人6.82万人，占全区老年人口的73.7%。长期形成的城乡二元社会保障体制，使农村老人在丧失劳动力后生活缺乏保障，同时大量农村青壮年人口流向城市，传统家庭养老服务功能日趋弱化，农村社会养老服务资源十分匮乏。如何妥善解决农村养老服务的供需矛盾，已成为刻不容缓的社会民生问题。

1.主要成效

(1)机构养老基础设施逐步改善积极构建“以公办福利机构为骨干、民办福利机构为补充、村(社)养老为平台、居家养老为基础”的养老服务体系。全区共建有各类养老福利机构18家，其中公办区级1家、街道(镇)级6家、民办养老机构11家，床位3 673张，每百名老人占有床位3.92张，处全市领先水平。先后投资1 500万元新建三甲中心敬老院、扩建了白云、洪家、前所三个街道中心敬老院，启动章安街道中心敬老院的迁建和下陈街道中心敬老院建设工作。全面完成1 403名农村“三无”“五保”老人集中供养。大力鼓励和支持民间资本投资机构养老，先后引进民间资本近2 000万元，兴办了枫叶情等一批民办养老机构，有效缓解了机构养老床位数不足的矛盾。为降低民办养老机构的运营风险，保障在院老人的权益，开展了政策性养老机构综合责任保险，全区养老机构投保率达到100%。

(2)居家养老服务体系探索开展在完善机构养老服务的同时，根据农村实际，从机构养老逐步向以村养老服务为依托的居家养老模式转变。一是全面开展基本具备电视、图书阅览、文化娱乐、体育健身和生活服务功能的“农村星光老年之家”建设；二是尝试开展日间托老服务试点；三是探索开展“邻里互助型”和“集中照护型”居家养老模式。目前，全区在150家星光老人之家基础上提升建成居家养老服务中心160家，覆盖全区一半以上村。

(3)养老服务体系功能不断完善一是抓好专职人员和志愿者队伍建设。组建志愿者队伍，定期不定期为居家老人开展上门慰问、家政服务、流动义诊和健康讲座等各类老年服务活动；发挥村老年协会服务农村居家养老作用，探索推行“以老助老”居家养老服务模式；或以政府出资购买服务的形式，为居家老人服务。二是完善机构养老服务功能，提高服务质量。出台《椒江区敬老院管理暂行办法》，进一步明确“五保”供养的形式和标准、敬老院的建设和管理、扶持政策等相关内容，规范农村敬老院的管理监督工作。

2.存在问题

(1)服务供给与增长需求存在差距目前全区养老服务以政府举办和扶持的福利院、中心敬老院和部分民办养老机构为主体，资金供给也以政府财政为主，社会组织、企业和社会公益机构尚未发挥应有作用。服务目标人群以优抚、“五保”老人等民政救助对象为主，服务供给以生活照料为主，涉及老年人精神慰籍、医疗服务、康复保健、紧急救援等方面少。大部分村居未具备日间照料、短期托养等服务的硬件条件，主要表现为服务场所未达到规定标准，服务队伍规模小、素质低，尤其缺乏具有专业护理资格的人员。村干部和村老年协会人员也由于自身原因，难以发挥居家养老服务的核心作用。

(2)扶持政策与社会化要求存在差距一是受土地、税费政策制约。养老机构建设土地指标审批难，民办养老机构大都利用闲置土地或旧厂房、旧营房、办公楼改建而成，硬件设施较差。二是受资金投入限制。各村集体经济发展不平衡，政府补助与购买服务力度不足。另一方面民办养老机构由于涉及到物业产权等问题，无法顺利从金融机构贷款。三是扶持政策落实难。虽然政府对养老服务业发展出台了一定的扶持政策，但具体操作存在困难，导致民间资金持观望态度。

(3)工作机制与规范化发展存在差距一是尚未建立养老服务评价体系。养老服务行业涉及到餐饮、家政、医疗、护理、托养等方方面面，没有健全的服务评价体系，影响质量的提高和社会对养老服务的认识，不利于政府对养老服务补贴工作的实施和监管。二是养老服务业监管体系有待完善。养老服务社会化以后，服务对象、服务主体、服务规模发生了变化，但对养老机构、养老服务的监管体系的变化却相对滞后，不利于养老服务事业的可持续发展。

3.对策建议

(1)逐步形成多层次的养老服务供给体系坚持以居家养老为基础、村(社区)为依托，机构为支撑的社会养老服务体系建设方针，不断完善全区养老服务体系规划。依托街道(镇)社会福利院、中心敬老院，把资源向居家养老延伸，形成辐射效应。确立公办养老机构在失能、失智、生活困难老人照料上的兜底作用的基础上，充分发挥镇(街道)中心敬老院的骨干作用，采用“家院互融”的养老服务模式，向周边的村、社区提供“家庭—敬老院”互为融合的居家养老服务。以“村级主办、互助服务、社会参与、政府扶持”为原则，进一步推进日托照料中心、农村老年星光之家等养老服务设施建设，向老年人提供助餐、助浴、助医、家政服务、文化娱乐和精神慰藉等日间托安养服务。

(2)逐步形成功能比较完善的服务保障体系一是加快养老机构服务功能的拓展和提升。服务对象广泛化，在优先保障高龄、失能、贫困等重点人群的养老需求前提下，满足老年人不同的居家养老服务需求。服务内容多样化，从实际需求出发，编制并公布居家养老服务项目清单，从单纯的解决“温饱”扩大到“生活照料、康复医疗、文化娱乐、法律咨询、精神慰藉、临终关怀”等领域。二是建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍。与促进社会就业相结合，将养老服务技能培训与技能鉴定纳入城乡就业培训与鉴定体系，对从事养老服务工作人员实行免费技能培训与鉴定，所需经费由政府财政预算全额拨付。扶持有关院校、职业培训机构开设涉老服务专业，全面推进养老服务职业技能资格鉴定工作。

(3)逐步形成发挥市场作用的政策支撑体系一是保障养老机构建设用地和居家养老服务设施用房。要将农村养老服务设施配套纳入新农村建设规划，实行优先审批。街道(镇)、村公益性养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地。二是落实对养老服务行业的扶持政策。按照“公办民营”拓宽发展思路，坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，推行经营方式改革，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度。落实支持养老服务业发展各项税收优惠政策和行政性收费减免政策等途径，鼓励支持集体组织、社会组织、慈善机构及个人，以独资、合资、合作等形式兴办养老服务机构，培育多种服务方式和不同收费水平的服务行业供给主体。三是拓展养老行业的融资渠道。利用现有财政扶持政策，不断拓宽信贷抵押担保物范围，促进金融机构加大对养老服务业的信贷投入力度。

(4)逐步形成科学的服务评估和监管体系一是建立健全评估体制。组建统一的需求管理和服务平台，负责区域内养老资源的统筹。开展养老需求评估，并以此为标准，匹配老年人养老需求和养老专业服务项目。完善养老服务队伍资质评估，做好护工、家政服务、养老护理员等职业(工种)的职业培训和鉴定。二是建立健全监督体系。制定养老机构管理办法，明确养老机构的准入、退出机制，根据法人性质、运营模式、服务对象等实施分类管理。对养老服务的资质、范围和质量加强行业管理，提升全行业的服务水平。

(本栏编辑：张竹叶潮)