新常态下中部地区中小城市发展困境与规划探索<br/>——以江西省鹰潭市为例

新常态下中部地区中小城市发展困境与规划探索
——以江西省鹰潭市为例

2016-09-05SunJuan中国城市规划设计研究院上海分院副院长高级城市规划师张一凡ZhangYifan中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师孙晓敏SunXiaomin中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师

上海城市管理 2016年3期

关键词：鹰潭规划发展

文孙娟 Sun Juan 中国城市规划设计研究院上海分院副院长、高级城市规划师张一凡 Zhang Yifan 中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师孙晓敏 Sun Xiaomin 中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师

新常态下中部地区中小城市发展困境与规划探索
——以江西省鹰潭市为例

文孙娟 Sun Juan 中国城市规划设计研究院上海分院副院长、高级城市规划师
张一凡 Zhang Yifan 中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师
孙晓敏 Sun Xiaomin 中国城市规划设计研究院上海分院城市规划师

新常态

中小城市

困境

精明收缩

鹰潭

在上一轮高速发展过程中，我国城市发展探索出两条路径，一是依赖招商引资实现产业发展，二是依赖土地财政实现城市扩张。新常态下我国中小城市面临着招商引资乏力、房地产过剩、城市空间扩张过度等问题，甚至存在土地财政断裂危机。在这一背景下，关注增量扩张的传统规划手法变得难以适应，探寻新常态下中小城市的规划方法成为新的命题。以江西省鹰潭市为例，剖析城市发展的内在困境和背后动因，结合规划实践探索，指出：新时期城市规划，需要更科学的规划理念，关注市场社会，走向精明收缩；需要更系统的规划内容，战略与策划兼顾，设计贯穿规划；需要更有效的规划手段，综合平台应用，空间动态监管。

改革开放第一个三十年所创造的经济高速增长期，使整个社会习惯了日新月异的速度和立竿见影的效果，城市建设亦是如此，无论是建设决策者还是规划编制者，都容易陷入求快、求大、求新的功利思维中。［1］进入后危机时代和城镇化中期之后，在宏观经济不振、生态环境恶化、资源难以为继等现实情境的叠加影响下，各项社会发展增速普遍回落，新常态下的城市传统增量扩张路径出现困局。由于中小城市在规模、阶段和动力等方面处在相对劣势，新常态对其影响更加深远。因此从规划视角为中小城市寻找发展动力、探索可行路径，成为当下的重要命题。

一、新常态下的城市挑战与规划转型

（一）新常态下城市挑战频现

新常态［2］是在现实分析基础上对当前国情做出的重大判断与全新揭示，即中国经济已进入一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段，提质增效成为新的发展导向。2014年11月，习近平在亚太经合组织工商领导人峰会上首次系统阐述了新常态的三大特点。首先是经济由高增长步入中高速增长阶段，从国际经验推断即将经历经济明显减速，［3］2020年以后经济增长率将下降到7%左右；［4］其次是结构调整成为中高速发展下的重要任务，不断优化升级的经济结构表现为服务业和消费的作用大幅提升，2020年服务业增加值占GDP比重将上升到51.6%，消费占GDP比重将上升到60%；［4］再次是发展动力从要素、投资驱动转向以创新为主导的多元驱动，“刘易斯拐点”的到来和人口老龄化导致“人口红利”逐渐消失，政策刺激下投资报酬递减规律已经显现，因此未来的发展出路将转向技术创新和效率提高。［5-6］

对于城市而言，降增速、调结构、转动力的背后意味着传统城市发展模式受到严峻挑战。一方面，随着城镇化建设的需求趋向饱和，以基础设施和房地产驱动的投资高增长时代即将结束①；另一方面，城建投资重压下的地方政府负债已经十分严重。根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，考虑或有债务的地方政府债务余额近18万亿元，其中融资平台公司负债约7万亿元，［7］继续扩大融资规模很可能使潜在风险成为现实风险。［8］正因如此，2014年10月国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，严格限制地方政府举债行为②，从而直接影响地方政府财力，倒逼其对依赖大规模投资和土地财政的发展模式做出调整。

（二）新常态下的规划转型初显

面对城市发展的新问题，城市规划需要给出新答案。复杂的发展形势下，业界、学界广泛关注规划转型，在规划思维、规划对象和规划方法等方面均进行了相关探讨。

规划思维上，规划关注重点正在转变。首先从关注政府诉求转向关注市场和社会。上一轮高速增长期取得的经济成就与社会和环境的历史欠账反差巨大，这要求规划理念更加侧重社会发展需求和生态文明建设，推动社会公众参与影响规划决策，建立完善的生态规划体系，有效引导城市全方位发展。［9-10］其次，从关注增量转向关注存量和减量。上一轮高速发展造成了粗放的空间利用与增长，新常态下更多的工作将转向存量挖潜，城市规划需要从确定合理规模、统筹增量空间、调整存量结构、推动城市更新和创新政策机制等方面对规划方法路径进行创新与探索。［11-12］再次，从开展多头规划转向关注多规合一。各部门规划“打架”导致规划工作自相矛盾的情况长期存在，从政府到社会对多规合一的诉求日益增强，相关学者提出了多规合一的具体内涵与工作思路，为技术协作与协同管理提供支撑。［13-14］最后，从关注空间方案转向关注规划实施与空间治理。相对于空间方案，规划实施与空间治理是更广泛、更深层次的发展问题，城乡规划作用的发挥是加强城乡治理能力建设的重要内容，也是实现国家治理能力现代化的重要平台，［15］应该将城乡规划置于国家治理现代化的宏大场景中进行认知和探索。［16］

规划方法上，新技术、新应用层出不穷。随着信息技术的发展，以大数据、智慧城市、实时可视化等为代表的新型空间认知与识别方法发展迅速，对经济行为和群体行为的认知更加准确和清晰。伴随着大数据概念的出现和技术的发展，来自智慧城市传感网络和公众参与平台自媒体的各种大数据逐渐与传统数据一起应用到城市规划实践，一方面形成了新的城市规划公众参与方式，另一方面其产生的大数据也为城市规划研究提供了新的分析工具。［17］空间管理工作的电子化、网络化和信息化，使得数据获取采集与分析挖掘工作更加富有实效，进而为研究城市空间流动、土地混合利用、微观个体分析等提供新的可能。［18］

规划对象上，对中小城市的关注持续升温。通过对中国知网数据库的期刊篇名进行检索，对中小城市的研究文献达到950条，与（特）大城市的研究文献1 056条基本相当（见图1）。从增长来看，近十年来对中小城市的研究增长迅速，尤其是2008年金融危机后相关研究已经超过大城市，表明后危机时代的新常态下业内对中小城市的发展更为关注。

图1　相关文献历年数目变化（篇）

二、中小城市传统发展路径与现实困境

根据现行标准，中小城市占到我国城市总量的94%③。作为大城市和乡镇农村的中间层次，中小城市是转移制造业和农村劳动力的承接地，也是未来城镇化的重要空间载体。上一轮发展中，中小城市通过对外输送劳动力、对内依靠土地财政驱动自身发展，这一发展模式决定了地方政府做出增量扩张的决策选择，以期通过出让土地获得财政收入。后经济危机时期的新一轮发展中，“三期叠加”的新常态阻断了中小城市复制先发地区的传统路径，中小城市取得了显著建设成效的同时，新一轮发展进退维谷：由于自身资源禀赋的局限和发展阶段的限制，通过高端路径实现增长缺乏条件，无法竞争过特大城市；沿袭低端增长路径又无法作为持续动力，难以为继。

图2　中部三省中小城市固定资产投资与GDP变化（亿元）

图3　中部三省中小城市实际利用外资变化（万美元）

本文重点关注欠发达地区中小城市，选取湖北、湖南、江西中部三省（以下简称中部三省）的中小城市作为研究样本。统计可知中部三省拥有大城市及以上15座，中等城市17座，小城市237座④，中小城市占到城市总数的94%。中部三省的254座中小城市中，常住人口达到1.37亿（2010年），将近三省总人口的82%，2013年GDP高达4.11万亿元，将近三省GDP总量的68%。由此可以看出，无论在数量上，还是承载人口与创造产值上，中小城市都是中部三省的重要组成部分，有必要对其发展给予足够的重视与关注。

（一）高速增长时期中小城市传统发展路径

1.高额投资驱动经济持续发展

改革开放后的首个三十年间，井喷式的高速增长是我国经济发展的基本事实，［16］高额投资成为维持经济高速增长的重要动力之一，中小城市也表现出依赖投资驱动经济的发展特征。以中部三省为例，过去20年间中小城市的固定资产投资一路走高，2012年达到2.45万亿，是1992年的188倍，相当于1997年全国的固定资产投资规模。同时固定资产投资占GDP的比重持续上升，甚至2009年高达80%，有力支撑了将近15%的年均经济增长，可见投资对中小城市经济发展的重要作用（见图2）。

2.招商引资助推地方产业扩张

招商引资活动伴随着沿海四大经济特区的设立而开展，意图通过吸引外资和项目促进本地发展，实质是通过外向型生产将自身纳入全球化生产链之中。随着开放政策的不断出台和开发区的大规模设立，这一路径成为东部沿海城市实现早期经济起步的重要手段。全面开放格局下，中部省份城市试图复制东部地区的外向型发展模式，先后加入招商引资行列（见图3）。2012年中部三省中小城市实际利用外资额超过113亿美元，将近1992年的50倍，相当于1991年全国实际利用外资规模。外资的注入有效助推中部三省的产业扩张，例如工业增加值占全国份额从2005年的8.6%上升到2014年的12.4%。

3.土地财政支撑城市品质改善

高额投资和招商引资背后表现出围绕土地的发展模式。伴随着分税制和房地产商品化，土地财政逐渐成为地方政府谋求发展的重要路径，中小城市政府更是找到了迅速增加地方财政的“捷径”（见图4）。据统计，中小城市土地出让收入占到财政总收入的比例从2001年的16.6%增长到2010年的76.6%（见图5）。

土地财政一方面刺激了房地产的进一步发展，另一方面也使得政府拥有改善城市建设的资金基础。房地产的积极发展有效地解决了长期压抑的住房需求，从原来统一无差别的单位建房、优购房，转向市场为主的、满足多元化需求的商品房。湖北省城镇人均居住面积变化显示，2000年之后城镇人均居住面积快速上升，2013年达到39平方米/人，是1990年水平的4倍。同时政府在拥有相对充裕的财政收入基础上，不断扩大向公共服务与城市风貌的财力投放，有效提升了城市公共服务水平与空间风貌品质。如通过对滨江地区、老旧城区的更新改造和增加公共服务设施与资金投入，提升城市服务水平和市民幸福感。以中部三省为例，2012年中小城市财政支出将近5 000亿元，相当于1992年的60倍，年均增速高于GDP增速4个百分点。

图4　全国地方财政收入历年结构变化（亿元）

图5　湖北省城镇居民人均居住面积变化（m2）

图6　国有土地向工业用地和经营性用地流动的环节

（二）新常态下中小城市发展困境

从诸多中心城市快速发展路径看，他们更多地采取土地财政支撑下的城市共性扩张路径，即通过借债或PPP的模式撬动资金进行城市开发，这一过程需要出让土地来形成金融担保。城市政府希望通过国有土地向工业用地和经营性用地的流动，第一环节通过土地出让增加财政收入，实现地方财政的平衡，完成土地城镇化；第二环节吸引实业，继而创造税收、带动就业、激发消费，实现民富，完成人口城镇化，最终形成以土地财政为源动力的城市开发循环（见图6）。这就决定了各级各地区政府选择扩张型发展路径——获得维系城市滚动开发循环的驱动本源。而在后经济危机时期，由于外部环境与内部成本的变化，中小城市在土地出让后无法顺利接续第二环节刺激实业发展，使得上述循环无法顺利完成，发展困境不断出现。

1.土地财政难以为继：政府财政风险和房产过剩

以土地财政为核心的第一环节往往以新城新区建设为载体，新城土地财政收入成为地方财政的重要构成（见图7）。另一方面新城土地也成为政府贷款融资的重要资本与工具，将土地抵押给银行的方式进行融资，成为政府获取资金的重要手段。许多新城甚至在土地出让前，就已经将土地抵押给银行进行融资。地块与公共服务设施进行捆绑开发，提前透支土地贷款融资的情况已经屡见不鲜。2002～2012年的10年间，地方政府的负债增长了10倍，其中最大份额即是依靠土地抵押换取的银行贷款（见图8）。而新城一旦真正出现房地产市场不景气、土地出让难的困境，政府则面临高负债，甚至财政断裂的风险。

而在市场自发调节下，新城开发主要以房地产类土地出让为核心。当新城房地产市场出现供过于求，销售有限，库存过高的问题后，新城新区也开始出现土地出让难、土地开发难的情况，政府将面临资金难回笼、负债过高的财政风险。同时在房地产商品化前期，刚性需求的瞬间释放通常表现出乐观的市场信号，往往刺激市场加大开发规模。但爆发性增长过后是逐步回稳的住房需求，尤其在中小城市较低的人口集聚水平下，很难出现持续的大规模需求。巨大的建设量使得房地产面临巨大风险。全国目前已存在超过7亿平方米的住房库存，中小城市的住房库存过高问题更加严峻。部分中小城市住房商品化后，过量的投放导致供过于求，住房库存量为合理库存量数倍，但由于中小城市人口和需求有限，部分中小城市甚至需要十余年才能消化完毕。

图7　中部三省实际利用外资增速变化

图8　全国地方政府历年负债情况（亿元）

图9　2000-2012年江西省各市县二产比重变化图

2.税收财政动力不足：产业根植性弱，成本变化引发企业快进快出

与东部地区发展不同的是，中部地区不再具有上世纪八、九十年代发达国家产业梯度转移的历史机遇期，中国逐渐由引资国成为投资国，使得招商难度不断增加。三省实际利用外资的增速总体呈现下滑趋势，侧面反映了招商引资面临的困境。外部国际市场的持续低迷和内需市场的有限发育，加剧了支柱产业产能过剩的情况，使得产业转移趋势减弱。同时中部地区劳动力、土地、交通成本普遍抬高后，低成本优势竞争难以为继，区县间的依靠低成本竞争实现工业化的时代已到尽头。在对江西省各城市二产比重变化进行过程分析发现，2005年以前省域工业化更多集中在南昌及沪昆线上的中心城市；而2005～2008年工业化开始沿沪昆轴线扩散，呈现带状分布；2008年后江西县域工业化全面推进，沪昆轴线比重下降，外围山区县二产比重不断上升（见图9）。这种现象背后面临的实际隐患是新一轮中西部地区产业转移根植性不强，基于低成本、低地价的企业从中心城市迅速流失。

三、新常态下中小城市规划方法探索：以鹰潭为例

土地财政式微和税收财政空虚的双重压力使得中小城市面临发展困境：常规的城市定位判断和指标体系分析无法解决发展乏力的问题，严峻的资源环境条件不容许无节制的增量扩张，传统土地开发模式造成城市财政风险上升。传统规划“创造增量”的手法无法继续套用复制，中小城市规划要求走向定制化、精细化。本文以江西省鹰潭市的规划工作为例，阐述面对新常态进行的规划探索。

（一）鹰潭城市发展特征

鹰潭市位于江西省东北部，沪昆线上的重要节点，市域面积3 560平方公里，是中部地区典型的中等城市。2013年常住人口114万，城镇化率52.7%，全市人均GDP 4.85万元，人均财政收入8 100元。上一轮发展中鹰潭市形成了“因路而生、因铜而旺”的传统路径，表现出忽视市场、依赖土地、投资驱动的典型特征。

1.产业结构偏重，市场发育不足

由于铜产业一枝独秀，2014年鹰潭市二产比重达到62%，三产比重为30%，工业主导特征明显（见图10）。第二产业以铜产业为核心的第二产业，发展动力较为单一，2012年鹰潭市的铜冶炼加工产业占工业总产值比重达到90%以上，并持续上升。

上一轮的产业招商在政府的干预下，通过低地价、低税率、低工酬等优惠手段吸引企业入驻。企业问卷显示，78%企业选择鹰潭主要看中了税收优惠、地价便宜、劳动力成本低等非产业因素，没有关联企业或少数关联企业的占65%。由于并未充分发挥市场自主性，没能建立稳固的经济联系和产业关联，导致企业根植性较弱。随着新常态下成本的迅速抬升，鹰潭面临企业再度转移、外来投资下滑、产业出现空心的现实问题（见图11）。

2.土地扩张迅猛，发展方向摇摆

外来投资和企业税源的匮乏进一步加剧了对土地财政的依赖，据统计2013年鹰潭市区土地出让金收入高达15亿元，占当地财政税收55%。与之对应的是鹰潭城市的迅速扩张，2007～2013年间城市建设用地由25km²增至31km²，而人口仅从20万人增至23万人，用地拓展明显快于人口增长，建设用地的开发相对粗放（见图12）。

受制于土地的财政体制其根本在于可供开发的空间载体，以增加财政收入为目的的开发使得在追逐可供开发的土地，而抛弃城市整体的宏观发展与战略方向。鹰潭的城市扩张就表现出发展方向反复摇摆、结构不稳定的特点。通过建设用地比对可以看出，在过去二十年间鹰潭城市空间拓展先后经历了向东、转西、再向东、又向北的多轮方向调整（①老城；②梅园；③鹰潭高新区；④高桥体育；⑤月湖新城；⑥信江新区。）。

图10　1983-2011年鹰潭市三次产业比重变化

图11　1995-2012年鹰潭市GDP与江铜主营收入水平

图12　中心城区2007-2013年建设用地比对

图13　鹰潭市月湖区近6年房地产销售与库存情况

3.城建效果显著，楼市风险上升

伴随着新城新区④的建设和城建支出的增长，鹰潭城市建设水准不断提高。鹰潭十年累计销售房地产面积约300万m2，投资4亿元建设信江滨江公共空间。一方面满足了市民居住需求，有效改善居住条件；另一方面美化了城市风貌，极大提升城区品质。

过度饱和的房地产市场和过快的住房供应无法及时消化，导致库存偏高。2013年鹰潭市区房地产库存量约为500万m2，房屋销售面积约为70万m2，存量与销售量差距高达7倍多，超过合理阈值⑤（见图13）。而按照最高年份住房销售量计算，消耗完现有库存大约需10年时间。同时购房人群结构上发生转变，市区居民购房比重在从2010年47%下降到2014年27%，购房需求开始从本地刚需为主转为周边区县投资性购房为主（见图14）。

（二）规划理念与方法探索

1.更科学的规划理念：关注市场社会，走向精明收缩

在政府调控手段有限、财政负债风险增加的情形下，规划需要调整重点，更多地关注市场反应与社会诉求，结合访谈、问卷、城市体验等多手段研判核心问题与未来趋势。在鹰潭的调研过程中，项目组有针对性地选择了房地产商、工商业企业、市民和村民等主体代表，发放相应问卷了解其发展诉求。访谈问卷之外，通过骑行、步行等慢行方式感知城市生活，深入数十个乡村了解农民城镇化意愿等，通过多视角多手段综合客观地掌握鹰潭实际发展情况。由此得出结论，应更着重市场与公众调研，重点了解行业发展动向、产品消化能力等；应加强公众百姓调研，了解市民城市生活服务需求，科学评判城市公共服务资源供给。

图14　鹰潭市月湖区近5年购房人群来源地

图15　总体设计图

在转变关注重点的同时，坚决转变发展思路。发展方向无序是鹰潭现阶段的重要问题，有限的土地空间与未来财政收入是矛盾制约未来发展的关键因素。在转变发展方式的要求下，推动土地财政退出，加速向税收财政转变，追求可持续的发展方式。通过关注运营机制、土地批租和抵押以及市场需求，采用协商式规划的方法，通过近远期协调利益关系，提出适应鹰潭发展的精明收缩战略，实现突出重点与规模缩减相结合。继而划定都市区，整合强化重点地区的发展格局。在充分评估论证城市发展资源和基础条件之后，提出“北进、南优、东收、西联”的空间发展策略，做到有增长、有预留、有缩减、有更新，将城市开发规模限制在合理可行的范围之内。明确重点缩减东部月湖新城，降低等级作为居住配套发展组团。在恢复合理的库存量和寻求到新城的新发展动力之前，住宅销售应以消化库存为主，避免新开发住宅项目，暂缓居住用地供应，实行居住用地的科学增长。对非重点发展地区空间规模进行适当缩减，实现城市空间的精明收缩。

2.更系统的规划内容：战略与策划兼顾，设计贯穿规划

面对传统工业化路径和土地财政的巨大惯性，单纯的城市目标与战略很难扭转城市发展方式，城市发展动力仍然不够明确。规划认为新一轮中小城市发展不仅要明确城市性质和指标体系，更要关注城市在发展过程中的发展动力找寻和功能业态策划。总体判断认为，鹰潭除了关注工业化以外，在新一轮城市发展过程中更要关注多元发展动力。工业化、城镇化、特色化（旅游、大健康、物流）多元发展是驱动中小城市转型发展的关键，因此分别制定旅游、产业和空间战略，明确总体发展方向。

总体规划在制定战略后，对策略部分进行了充分研究，指明了战略实施的具体路径。为了扭转传统路径的固有惯性，制定了明确的功能项目策划，推动鹰潭城市发展动力转型的“软着陆”。同时编制城乡统筹美化手册，将宏观战略具体化，在规划编制阶段关注规划实施，加强规划的实施性。

为了增强精明收缩的准确性和可操作性，采取以总体城市设计稳定城市长远框架的技术方法（见图15），规划通过对城市空间资源本底条件的梳理和分析，结合鹰潭城市独特的山水格局，提出“一江、一脊、多楔”的景观本底构成了未来城市发展的框架，在此基础上提出“一江耀城、一脊串城、三园嵌城、四片塑城”的城市总体形态意象，强化信江两岸及中脊的城市风貌，塑造城市空间结构，针对不同空间制定不同的空间增减策略（见图16）。

图16　城市空间结构图

3.更有效的规划手段：综合平台应用，空间动态监管

在多规合一的背景下，规划编制与管理的平台也将从原来各部门自成系统转向在同坐标、同尺度下融合多个核心规划的综合空间平台。鹰潭通过建构市域与中心城层面的综合空间平台，在平台内实现了土地、生态、耕地、空间综合四项合一的综合管控。在土地管控方面，鹰潭在市域与中心城区层面做到了城乡规划与土地利用规划统一用地分类，统一中心城区管理范围，统一空间坐标，形成了“一图一表”的土地空间数据（见图17、图18）。

实现横向各类规划间的同平台内综合统筹。在相同空间范围、空间坐标、指标口径的空间平台内，录入各类规划及城市核心数据。在数据录入过程中会遇到规划范围不一致，图纸坐标不统一，建设用地布局不吻合，用地分类难对应等问题，因此首先将各类规划的管理边界，用地分类，空间坐标在空间平台内进行统一，形成基础的工作平台。在此基础上，将相应规划落实在平台内，并将涉及城市空间管控的规划内容在信息平台内进行链接，确保各类规划在空间上的关联性与协调性。同时将土地、经济、人口、用地、影像、行政审批、规划、项目等8类要素进行统筹管理。信息平台在同一界面融合多种数据，可进行多图比对。

图17　鹰潭三规合一管理平台示意

图18　鹰潭三规合一管理平台示意

加强不同层次规划间的同平台内落实与控制。纵向对接确保规划体系逐步完善，促进规划有效衔接，维护规划严肃性。为此，在信息平台中录入“中心城区卫星影像图、2013用地现状图、2020土地利用规划图、2030城市总体规划图、控规拼合图、已批在建项目用地红线”等相关数据，形成规划体系在同一平台内的整合。在信息平台内，形成由城市总体规划、分区规划、详细规划至项目层次不同尺度的协调管控，便于规划管理查询与审批。

四、结语

新常态正在改变城市发展的模式，继而引发规划转型与变革。为了能够迎合发展趋势、解决发展问题，规划工作将变得更加系统、更加精细，并面向实施。对于面对巨大发展诱惑和竞争压力的中小城市，规划工作需要更加谨慎、更加明确、更加有效，理性的精明收缩规划、完整的功能策划规划和精细的空间管理规划可能是探索的一个可行方向。

注释：

①在投资总额中，从过去五年平均值来看，基础设施投资和房地产投资的比重分别为25%左右，制造业投资则在30%以上，这三项可以解释全部投资80%以上的变化。而制造业投资的变化，较大部分是由于基础设施和房地产投资的带动，以及出口产业的带动。

②市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位等举借。

③根据现行标准，中小城市被定义为城区常住人口在100万以下的城市，其中常住人口在50万～100万之间的为中等城市，50万以下为小城市。本文中的常住人口数据采集自2010年人口六普统计数据。

④中部三省中小城市名单