东莞市第二人民法院推进司法改革的报告

陈 葵邹群英



司法改革

东莞市第二人民法院推进司法改革的报告

陈 葵*邹群英**

最高人民法院发布“四五改革纲要”后，东莞市第二人民法院为全面推进司法改革做了大量有益的探索，主要思路包括：落实院、庭长办案制度，保持院、庭长对审判工作的亲历性，进一步去行政化；改革法庭审判权运行机制，以审判团队为基本办案单元，充分发挥辅助人员的作用；以公众需求为导向，以信息化建设为重点，优化司法服务。

司法改革；院、庭长办案；审判权运行机制；司法服务

一、法院基本情况与改革背景

广东省东莞市第二人民法院（以下简称我院）辖区面积708平方公里，辖区居民约240万人。截至2015年12月，我院共有政法编制人员151人，事业编制人员13人，聘用人员225人，共389人。（见图1）在政法编制人员中，法官105人，占69.54%，平均年龄35岁。

图1　各类人员构成

近五年全院收结案情况如表1所示：

表1

最高人民法院2014年7月发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，围绕建立具有中国特色社会主义审判权力运行体系这一关键目标，提出了深化法院人事管理改革，完善审判权力运行机制、深化司法公开等多项重要改革措施。2014年以来，我院在落实院、庭长办案制度、推进法庭审判权运行机制改革、创新司法服务三项工作上进行了积极探索，并取得了初步成效。

二、落实院、庭长办案制度

我院现有院领导5人，业务庭（局）长13人，副庭（局）长19人，共计37人，均由一线资深法官晋升而来，占法官总人数的34.26%。（见图2）

图2　法官职务构成

还原法官作为审判人员的本职，打造正规化、专业化、职业化的法官群体，是本轮司法改革的目标之一。我院在这一重要目标的指引下，自2014年起就要求所有院、庭长一律办案，同时采取措施减少院领导和庭长承担的非审判事务，根据院、庭长工作时间资源分配和专业背景，合理确定办案数量和案件类型，促使院、庭长保持对审判工作的亲历性，发挥院、庭长作为资深法官在司法改革进程中的凝聚带动功能，推动法官队伍向专业化精深方向发展。

（一）测算院、庭长工作时间分配情况

由于缺乏符合司法工作特点的科学管理机制，导致院、庭长的审判属性被行政属性所淹没。①林娜：《如何走出院庭长办案的困境：兼论我国审判权运行机制改革试点方案的补强》，载《法律适用》2015年第11期。经分析，我院院领导及庭长的主要职责包括四项：（1）案件审理，需要自己承办一定数量的案件，同时作为审判长参与部分合议庭审理案件；（2）内部审判管理，如个案审批、审核、答复内部请示，调配审判资源，监控审判质效，召开相关会议等；（3）内部行政事务管理，如人员思想工作、部门间协调等，法庭庭长还管理卫生、后勤、消防、安保、固定资产管理、物业维修等事务；（4）外部沟通联络，完成上级法院交办的工作，与当地党政机关沟通联络、参加大量的市内、镇内会议等。

我院对院领导及庭长的办公时间资源分配进行问卷调查，所得出的结论如下：以每周平均工作时长53.5小时为总数，综合审判管理事务需时11.5小时，其余内部管理需时5小时，法院内部部门之间沟通需时2.5小时，与上级法院沟通或完成上级法院安排工作需时2.5小时，对外沟通联络、参加会议等需时10小时。剔除以上工作耗时外，院、庭长能够用于个人承办案件的时间为7小时，个案审判管理的时间为15小时，两项仅占总工作时间的41.12%。（见图3）

图3　院领导和庭长一周工作时间分配情况

（二）严格落实司法责任制

1.建立独立审判的办案单元，实现审判管理扁平化。组建审判团队，根据各个法官承办的案件数量和难易程度测算辅助人员配比，同时兼顾法官助理和书记员的个人能力，在保证每名法官至少配备1名法官助理的基础上，根据具体情况允许多种搭配模式并存。

2.明确各类司法人员权责清单。遵循司法工作规律，明确独任庭和合议庭司法人员职责，规范院、庭长的管理监督职责，院、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发，鼓励院、庭长通过参与合议庭审理案件指导审判工作。

3.统一裁判标准。院、庭长根据权力清单行使管理和监督职权，同时实行法官会议制度，开展常态性业务学习交流，对“被发改案件”进行分析讨论，统一裁判尺度。

（三）创新内部行政管理精简事务性工作

1.在人民法庭设置庭长助理。我院派出法庭年平均案件量超过2500件，个别法庭年收案量超过5000件，法庭庭长的审判管理工作繁重。为此，我院设置了庭长助理，协助法庭庭长处理卫生、后勤、消防、安保、固定资产管理、物业维修等行政管理事务，以及对外沟通联络等工作。

2.对全院事务性工作“减负”。我院通过专题调研，共计排查出48项事务性工作并逐项提出了优化对策，包括大力精简会议，优先采用视频会议、网络会议方式，根据会议内容科学设定参加人员，非业务性会议原则上安排在下午4点之后，时间控制在1个小时之内；充分利用电子办公平台，大力倡导无纸化办公，建立重点资料共享平台，开发行政办公信息平台；改革审执环节，简化外出执行、保全的审批手续，诉前保全审批权下放，增加部分电子审批功能，取消部分案件审理报告等；提高沟通效率，对于上级法院报送数据的要求，尽量由责任部门统计上报，减少中间环节。

（四）循序渐进合理确定院、庭长办案数量

考虑到院领导和庭长近年来办案数量较少的现实，根据院、庭长的时间资源分配和案件审理一般需时，循序渐进地分配案件量，2015年院、庭长办案计划是：院长每年办案18件，其他院领导每年办案20件，业务庭庭长办案数量达到一线法官办案量的40%，法庭庭长办案数量达到一线法官办案量的20%，业务庭及法庭副庭长办案数量达到一线法官办案量的90%。上述办案量将在5年过渡期内逐年增加。（见图4）

图4　2015年院庭长办案数量规划

（五）结合院、庭长专业背景确定办案类型

我院所有院、庭长都是毕业于法律院校的法学专业，担任领导职务之前长期工作在审判一线，具备相当丰富的审判工作经验，其中任法官10年以上的25人，占67.57%，任法官15年以上的12人，占32.43%，研究生以上学历（含在职）14人，占37.84%。为充分发挥院、庭长作为资深法官的专业优势，我院在结合院、庭长的专业知识背景和从业经历的基础上，科学设定随机分配的案件类型，同时选定个别重大疑难复杂案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍意义的案件由院、庭长承办，突出院、庭长的示范指导作用。

（六）沟通协调进一步减少外部行政事务

东莞法院并未按照行政区划设置，基层法院没有对应的同级党委和人大，对外沟通联络的时间相对于其他地区的法院而言较少。但由于政法工作涉及社会治理的方方面面，法院和法庭仍然需要参加各类党委政府工作会议。据统计，2014年1月至2015年9月，我院共派员参加辖区党委政府的会议179场次，其中院领导参会99场次，法庭庭长需要参加所在镇区的会议数量更多。虽然我院为法庭庭长配置了行政助理，但是由于相关会议对于参会人员的职级等都有相应的要求，行政助理的身份往往不被认可，难以有效分担这些对外行政事务。经与上级法院和党委政府积极沟通，东莞市委政法委已明确要求各镇与政法工作无关的会议无须法庭参加，以进一步去行政化，保障法庭庭长的办案时间。

2015年全年我院院领导办结案件198件，业务庭及法庭庭长结案2382件，副庭长结案5610件，合计8180件，占全院总结案数的32%，比2014年全年院、庭长的结案占比提高了3个百分点，审判一线力量得到明显充实，院、庭长审判经验丰富优势得到了更充分的发挥，有力提升了办案质量和效率，院、庭长与普通法官之间的层级关系进一步淡化，迈出了审判权去行政化的关键一步，院、庭长亲历审判工作，对于发现问题、改进管理起到了重要的作用。

三、推进法庭审判权运行机制改革

人民法庭是司法机关连接人民群众的“最后一公里”①戴建志：《人民法庭建设的理论框架——写在第三次全国人民法庭工作会议闭幕之际》，载《人民司法》2014年第15期。。人民法庭审判权运行机制改革是最高人民法院确定的重点改革事项，是司法改革的重要缩影。东莞是广东省基层人民法庭审判权运行机制改革试点。

我院目前设有5个派出法庭，共有在编人员49人，聘员97人，其中法官40人。2014年5个法庭共受理案件14562件（含旧存1096件），结案13451件，占全院结案数的54.7%。（见图5）自2015年7月开始，我院全面落实法庭审判权运行机制改革实施方案，坚持问题导向、从实处着手，落实人员优化重组、案件繁简分流等措施，审判效率和案件质量有所提升。2015年我院派出法庭结案数剔除系列案因素后，比2014年上升了约20%。

图5　法庭人员和案件占比情况

（一）探索聘用制辅助人员配套制度

1.采用劳务派遣的方式补充审判辅助人员。我院通过争取地方政府的支持，由辖区镇政府帮助解决人员经费招录聘用制审判人员，支付标准为每人每年办公经费74100元。2015年招录聘用制辅助人员35人，用于充实法庭辅助人员队伍。

2.完成首批聘任制法官助理的选任工作。我院按照双向选择、择优选拔的原则，通过日常工作考核、工作能力考评、纪律作风考评等多个环节，重点考核审判辅助人员主持庭前会议和撰写法律文书的能力，初步确定了首批法官助理人员名单，完成职前培训并分配到各派出法庭，及时缓解了法庭的人案矛盾。

3.根据审判需要配备辅助人员。5个派出法庭以法官为中心，基本按照“1名主审法官+1名法官助理+1名书记员”模式，共组建40个审判执行团队和若干个诉讼服务团队。综合考量试点法庭的案件情况及变化趋势，确定一般审判团队一年办案任务不少于290宗，一般执行团队一年办案任务不少于360宗。

4.实行宽带薪酬，增强聘用制辅助人员的稳定性。针对聘用制辅助人员流动性较大的情况，我院为其设立了宽带薪酬制度，将工作第一年设定为学徒期，工资标准相对较低，次年开始工资根据工作时长和工作表现实行阶梯式晋升办法，着重提高工作年限长和工作表现好的聘用人员的待遇水平，拓宽聘用制辅助人员的晋升空间，激发他们的工作积极性，留住优秀人才。

（二）完善审前程序发挥辅助人员的作用

建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式，要通过优化人员结构、科学分类管理和精确划分职能，使广大法官从烦冗、琐碎的程序性事务或非审判事务中解脱出来，专心致志地行使判断权。①贺小荣、何帆：《贯彻实施<关于全面深化人民法院改革的意见>应当把握的几个主要关系和问题》，载《人民法院报》2015年3月18日第5版。

我院通过流程再造划定清晰的审前程序，实现审理权和裁判权相分离，让法官的精力集中用于庭审主持和裁判文书撰写，将裁判权以外的审判事务交予辅助人员完成。在审前程序阶段，由法官助理明确双方的诉辩意见，审查处理增加、变更诉讼请求及反诉，决定调查收集证据、委托鉴定、指导举证、进行勘验、证据保全、组织交换证据、归纳争议焦点、进行调解。（见图6）

图6　各类人员主要职能分工

（三）推动案件专业化、集约化审判

在组建审判团队的过程中，我院充分考虑主审法官的理论背景、专业优势、审判工作经验和社会阅历等因素，确定各个团队偏重审理的主要案件类型，组建了家事、民间借贷、劳动争议、租赁合同、商事案件等专业审判团队。加大立案阶段的繁简分流力度，将标的额超过1000万元的案件和特殊类型案件分流至大院业务庭审理，法庭审理模式以简易程序为主，原则上不直接审理以普通程序立案的案件，同时继续探索对简单民事案件采用要素式、表格式裁判文书。

（四）创新培训方式，促进人员快速成长

1.采取菜单式岗前培训，为不同岗位制定不同的培训方案，确定好各项培训内容，先培训后上岗。

2.坚持以考促学，分批组织业务部门全体干警进行大规模岗位业务知识考核，及时检验培训效果和工作能力。

3.构建本院知识管理系统，对已明确下来的知识和做法进行收集、整理、统一和更新，其中包括整理汇编10万字的《审判辅助人员跟案工作指引手册》，对各个跟案环节进行详尽的解说，以及根据案由分类归纳实体性知识，包括案件审理常用数据、常用法律法规、司法解释、指导性案例、上级法院指导意见及会议纪要、审理过程中的常见问题、优秀参考书籍等。

四、构建开放、便民的阳光司法机制

“没有公开则无所谓正义。”①［美］铂尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第48页。我院坚持以公众的司法需求为导向，以信息化服务平台建设为手段，以司法公开为重点，通过不断完善诉讼指南信息和司法公开平台建设，不断提高审判执行工作的公开性和透明度，不断创新纠纷解决方式和案件审理制度，努力为公众提供优质、高效、便捷的司法服务。

（一）打造多元化、信息化司法公开平台

按照“四五改革纲要”的要求，依托现代信息技术，将网络作为司法公开最全面、最及时、最权威、最方便的载体，完善审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大司法公开平台建设。

1.不断完善官方门户网站。我院2010年5月开通了官方网站，2014年对门户网站进行了全面改版，融合诉讼服务、司法公开、网络监督和文化宣传等多项功能，目前已上传超过10万宗案件的电子日志至外网供当事人查询，已上传18000余份裁判文书供当事人和社会各界查询，其中2015年共公开裁判文书6304篇。同时，当事人还可以根据网上公告平台了解开庭、送达、委托、拍卖等各类公告事项。我院“官网信息惠民工程”入选《2014年度广东省各地级以上市法治惠民实事工程项目统计表》，是东莞市入选的唯一项目。目前网站的总访问量已超过20万次，高峰期每日访问量达到400次。

2.开通官方微博。2014年1月，我院在新浪网和腾讯网分别开通官方微博，通过文字、图片、视频等多种方式，公开民众关切的典型案例，传递与社会息息相关的法制资讯，通过发起投票、发放调查问卷等方式了解群众需求，回应意见和建议，成为集诉讼服务、民意沟通、法治理念传播功能为一体的新平台，至今已发布各类消息716条。

3.打造微信公众服务平台。2015年9月20日，我院微信公众服务号正式开通，突出各项实用功能，通过及时发布法制新闻和重要通知，让公众了解国内法制动态和我院近期发布的重要消息，为初次打官司的当事人提供详细的诉讼流程指引，并提供常见法律文书模板下载，无缝对接官网案件查询平台和裁判文书公开和执行曝光平台，实现了司法公开平台多元化，有利于增进公众对司法的了解、信赖和监督。

（二）创新司法服务提升诉讼体验

1.实现24小时网上立案。对于所有民商事案件和执行案件，当事人可通过我院官方网站提交起诉状或申请执行书、当事人主体资格材料、授权委托材料、主要证据等材料，经审查符合起诉条件的即可立案，申请人再通过邮寄的方式补交纸质材料。2015年6月开通此项功能以来，通过网上申请立案的案件已经超过1900件。

2.电子送达全面覆盖。我院通过手机短信和邮件送达平台，不断推广使用电子送达，目前所有新收民商事案件传票、通知类文书在当事人同意接受电子送达方式的情况下均可实现100%电子送达。这一措施方便当事人的同时也节约了司法资源，收到了双赢的效果。2015年全年，我院累计确认电子送达案件18950宗，发送邮件数达6686次。

3.案件进展即时查询。我院2010年7月9日起立案的全部民事案件和执行案件，案件受理通知书上均备注有案件查询密码，当事人可以通过查询密码在我院官方网站或微信平台查找案件承办人员、开庭时间、审理进展、执行进度等信息。目前，我院仍在进一步完善可查询的流程节点信息，仅2015年全年就已上传审判信息225792条、执行案件信息89058条供当事人查询。

（三）深化多元纠纷解决机制改革

在价值多元、利益多极、镜像多棱、关系多面的社会中，一个公共机构应当发挥的功能已经无法单一存在。法院也是如此。①蒋惠岭：《法院两种功能的重构》，载《人民法院报》2011年3月4日第5版。结合辖区纠纷以劳动争议、交通事故较为集中，医疗纠纷较为复杂的实际情况，我院以辖区调解力量为依托，不断探索和完善与本地区纠纷特点和外部环境相适应的多元纠纷解决模式。

1.与社区合作化解劳动争议。我院在辖区各镇设立了法官工作室和社区法官助理，与各社区劳动服务站建立了固定联系，对劳动服务站的调解工作进行指导，并对调解结果及时予以司法确认。由于调解员专业性不断增强，调解结果的强制性得到保障，社区劳动服务站能够化解基层90%以上的劳动争议，仅有少量案件进入仲裁和诉讼程序。

2.提供交通事故纠纷保险和解机制。我院与东莞市四大保险公司建立了专职保险和解员制度，立案庭设有专门的保险和解办公室，由各保险公司派出专职和解员在每周固定时间到法院驻点开展诉前调解工作，当事人可以在前来法院立案的同时选择是否需要保险和解服务。目前，每月通过保险和解处理的交通事故案件约20件，约占该类案件总量的15%。

3.建立早期中立评估机制。我院根据医疗纠纷专业性强、对鉴定的依赖性强、审理时间长等特点，在医疗纠纷案件中引入早期中立评估制度，在案件尚未启动鉴定程序之前，组织当事人听取医学专业人士的对于纠纷解决的评估意见，促进双方达成和解。从目前运行的情况来看，医疗案件自收案到引入早期中立评估程序平均花费时间为9.6天，其中20%的案件成功达成调解协议，80%以上的当事人之间的冲突得到了缓和。

4.建立案件调解评估机制。为及时了解和改进调解的质量和效果，我院对所有进入调解程序的案件随案发放《当事人评估意见表》，从调解程序对案件处理时间、成本、纠纷解决程度、调解程序的作用和效果等多方面进行调查。反馈数据显示，调解程序对案件解决普遍具有积极意义，48%的当事人认为纠纷全部或部分解决；54%的当事人认为调解增进沟通；39%的当事人认为调解节约了时间和减少了成本。当事人普遍对调解程序的公平性、调解场所的安全性以及调解员对调解议题的分辨能力给予了较高的评价。

（四）创新家事审判制度

作为广东省高级人民法院确定的全省家事审判程序改革三家试点基层法院之一，我院致力于打造“机构独立、人员专业、流程科学、配套齐全”的家事审判机制改革试点。

1.组建专业家事审判庭。我院配备了专门的家事法官及辅助人员，并尽量安排来自妇联、学校、心理咨询机构的陪审员组成合议庭，遴选具有一定社会阅历、社会心理学知识和热爱家事审判的法官担任家事法官。同时，充实司法辅助人员队伍，通过抽调、招录、引入等方式，有计划地补充家事审判需要的特殊人才尤其是具有心理学、教育学等学科背景或曾参与妇女工作、社会服务工作等职业背景的人才。

2.合作共建家事调解中心。我院与东莞市妇联白玉兰家庭服务中心合作建立专门的家事调解中心，常设办公场所位于白玉兰中心内，设立心理测验室、调解室、观察室以及儿童看护室等多种类型的服务室，负责家事案件诉前调解和诉中心理疏导、情况调查以及诉后回访等工作。我院家事审判庭牵头制定该中心职能方案，积极参与中心调解，协助中心管理等。

3.探索科学的审判流程。我院将婚姻案件及基于身份关系而产生的家庭纠纷、抚养、扶养及赡养纠纷、亲子关系案件、收养关系纠纷、同居关系纠纷和继承案件纠纷列入家事审判改革范围。法官重视诉前调解和庭前准备，接到案件后及时组织调解，并可要求当事人提前申报财产情况及相关证据；法官审理案件时注重释明权的行使，积极引导当事人明确诉请，疏导其心理困惑；建立结案后跟踪回访制度，委托社工跟踪了解案件的执行情况并填写回访表格备案。

4.健全特色配套制度。完善财产申报制度，当事人需填写《家事案件当事人财产申报表》，准确申报夫妻关系存续期间的财产状况。逾期不报者，视为自动放弃相关财产权利；故意作出不真实表述的，在判决分割财产时，可依法少分或不分，并视情节相应处罚。建立亲子关系报告制度，对于涉及争夺未成年子女抚养权的案件，可委托社区调查员或家事调解中心进行心理测评并形成报告，便于法官参考。形成社区调查制度，由我院已在辖区内各镇区全面铺开的社区法律助理担任社区调查员，调查与家事案件争点相关的事实情况。构建社会联动机制，通过建立日常化的联动机制和稳定的沟通平台，加强与各司法行政机关及有关部门的沟通配合。

*陈葵：广东省东莞市第二人民法院院长。

**邹群英：广东省东莞市第二人民法院法官。