推进行政审批制度改革：宁波的实践与思考

高聪颖



推进行政审批制度改革：宁波的实践与思考

高聪颖

宁波市一直致力于行政审批制度改革，目前面临着行政审批中心与各局委之间的关系处理、审批与监管如何并重等问题。因此，宁波市围绕加大削减审批事项、加强部门协调、推进整体性政府建设、创新审批方式、完善行政审批监管机制等重点工作继续推进行政审批制度改革。

行政审批；中介机构；宁波；改革

行政审批制度改革是转变政府职能的重要突破口，是提高行政效率的重要举措，是打造阳光政府的重要途径。新形势下，推进行政审批制度改革具有重要意义。作为经济发达地区的宁波自1999年开始行政审批制度改革至今，16年来在全国一路领跑，有着丰富的经验。

一、宁波行政审批制度改革现状

宁波的行政审批改革大致经历了四个阶段。一是削减审批事项、规范政府行为时期（1999-2006年）。削减审批事项825项。二是深化服务型政府建设时期（2006-2010年）。坚持“批管分离”的目标，推出行政审批职能归并改革，各行政审批职能部门按照“两集中、两到位”的要求，将审批职能向一个处室集中，并统一入驻行政审批服务中心。三是标准化建设时期（2011-2013年）。宁波市级有42个审批职能的部门根据《行政审批事项办理指南编制规则》，编制完成并发布了564个行政审批事项、1028个子项（除不经常发生暂时冻结的事项外）的办理指南。同时，文化娱乐业、汽车修理业、餐饮业、再生资源业、洗浴业、宾馆业等六个关系民生的行业联合审批标准也编制完成并发布。四是进一步深化行政审批制度改革时期（2013年起）。2013年，浙江省积极推进以“三张清单一张网”（政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和浙江政务服务网）工程为抓手的新一轮行政审批制度改革。宁波市也于2014年启动了新一轮行政审批制度改革。到2014年10月，宁波市在网上公布首份权力清单，涉及44个市级部门的10大类别4189项权力。在首批下放198项、第二批又下放43项市级行政审批服务事项后，目前宁波市行政审批事项已经从1999年的1289项减少到667项。

二、宁波行政审批制度改革存在的问题

一是行政审批事项的调整、削减和下放仍有较大空间。2014年，中国行政体制改革研究会《行政改革蓝皮书》课题组发布了一项问卷调查结果，结果显示，有58.92%的人认为行政审批制度改革的阻力来自政府的“部门利益”。2015年4月，在李克强总理主持召开的经济形势座谈会上，著名财经作家吴晓波谈到“宁波企业家一半时间用来做生意，一半时间用来与政府部门打交道”。一些部门自觉不自觉地从本部门利益出发，存在着权力虚放的问题，表现为“放小不放大”“放责不放权”“放虚不放实、放内不放外”下放的权力“含金量”不高等。一些部门在调整、削减和下放行政审批权力的过程中，一边“瘦身”，一边“增肥”，利用“红头文件”以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式变相设置审批事项。有的部门将权限下放一段时间后，又以审核、备案的形式变相收回。一些“暂行办法”在许可和处罚设定上缺少立法依据。一些部门通过设立扶持项目、评奖评优项目、命名挂牌项目等进行公共资源的政策性分配，而这类评选项目的设定实际上是隐性审批设定。

二是行政审批中心与各局委之间的关系有待厘清。在行政审批制度改革中，凡具有审批职能的部门均按照“两集中、两到位”的要求入驻审批服务中心。行政审批服务中心通过一系列的制度设计规范审批事项的时限，提高审批人员的专业性和服务意识，在集中审批权限、方便公众等方面发挥了巨大作用。目前，行政审批服务中心存在一定的问题：虽然它集中了许多政府工作机构，但多少都存在“人到权不到”的情况，离真正审批权限的集中还有一定的距离。比如，一些重大事项的审批，相关部门的窗口人员依然向本部门领导汇报，层层审批、多头办理。在调研过程中，某县市行政服务中心负责人抱怨说手中无权，要求那些有权的部门放权。因此，要处理好行政审批中心与各局、委之间的关系，涉及一个体制上的问题。目前各部门审批权限是依据现有法律或部门法规、规章，哪些权限需要调整可能涉及法律问题。将原有政府部门的行政审批事项从原部门剥离出来，集中到中心，中心成为执行审批的独立机关，各局、委的职能如何体现？在集中的过程中，要注意放哪些权力到审批中心，权衡放权的程度，合理划分入驻行政审批中心的科室与所在局委的权限。

三是如何处理好审批与监管并重的问题。目前，宁波市行政审批制度改革中重审批、轻监管的问题依然存在，往往前置审批后，后续监管与之脱节。简政放权不是一放了之，在放权的同时，要有配套的监管措施跟进。比如，在交通运输领域，过去监管方式和手段单一，监管力量不足，尤其是在水路运输企业监管方面，配套规章制度仍未出台。随着“负面清单”制度建立，“非禁即入”的市场准入制度和“削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证”的资质认定改革，给交通运输行业管理带来新的挑战，尤其给其监管职能带来压力。因此，在行政审批制度改革中，需要创新监管方式，强化事中、事后监管能力。

三、对推进宁波行政审批制度改革的思考

宁波行政审批制度改革已进入“深水区”，当前要着重抓好以下几项工作:

一是加大行政审批事项的调整、削减和下放力度。一方面，宁波市要承接落实好中央和省下放的审批事项。另一方面，要最大程度依法、合理地加大行政审批事项的调整、削减和下放力度。在承接审批权限方面，作为享有省一级经济管理权限的计划单列市，宁波市要梳理、落实好国家和浙江省下放的行政审批事项，确保权限下放配套到位。另外，要积极争取更多的省级审批管理权限，为宁波市经济社会发展赢得更大的统筹能力和调控空间。

在“权力清单”梳理之前，宁波市把行政审批事项主要分为三类：行政许可审批、非行政许可审批和服务类事项。权力清单梳理后，又主要分为行政许可、行政处罚、非行政许可、行政确认等10大类别。为更好地认识宁波市行政审批改革现状，现将宁波市权力清单与其他几个计划单列市、省会杭州市作一个简单比较，情况如表1。

表1　部分副省级城市政府行政审批权力项目（截至2015年5月底）　单位：项

由表中数据可见，单就目前所保留的行政审批事项数量而言，宁波要少于青岛而多于深圳、杭州。在非行政许可审批制度改革方面，宁波还需继续努力。按照国务院要求，宁波要对各部门现有非行政许可审批事项进行清理，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，最终不再保留“非行政许可审批”。

宁波市在加大向区（县、市）下放行政审批权力力度的同时要破除这样一个误区：审批制度改革就是下放权限，并规定下放权限硬性数量指标。下放审批权不能只注重数量减少，对于为什么要下放、下放程度、怎么下放要深入研究。在调研过程中，发现因人力、物力等不足，一些扩权的强镇深感承接能力有限，而一些热盼的行政管理权限尚没有下放。因此，建议要在下放权限之前，深入基层调研，以切合下级经济、社会发展的实际需求。

二是加强部门协调，推进整体性政府建设。美国的拉塞尔·M·林登提出“无缝隙政府”的概念。他认为无缝隙组织以一种新的思维方式和组织形式向传统的官僚制进行着改革。整体性治理理论产生于1990年代，主要思想是重新整合，包括逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、压缩行政成本、重塑服务提供链、集中采购和专业化等，目的是为了摆脱碎片化的困境，以期达到善治的效果。它在一些国家得到成功实践。

无缝隙治理和整体性治理理念，对于我们思考行政审批制度创新具有重要的启发意义。首先是克服部门壁垒。行政审批过程不仅表现在同一部门内部的审批流转，更多表现在多部门的审批流转。传统行政模式下，各行政部门在各自职能范围内追求最大的权力、最多的利益，这样容易造成部门碎片化，部门利益至上。即使削减、下放了行政许可项目，出于部门利益考虑，有时难免又会衍生出不少变相的审批权力，诞生出一批“红顶中介”。或者部门互为前置，难免出现政府自己审批自己的怪象。为此，要借鉴无缝隙治理和整体性治理理念，建立制度化的部门协调、合作机制，打破部门之间、上下级之间的壁垒，加大市级统筹力度，形成深化行政审批制度改革的整体合力。真正实现审批的无缝隙连接，打造整体性政府。

三是加强监管。首先实行“三个清单”管理模式。通过实行权力清单制度，将政府行使的职能、权限，通过清单的方式列出来，明确政府权力的边界。在建立权力清单、公开审批事项目录的基础上，探索“负面清单”管理。十八届三中全会指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。“负面清单”管理模式体现了双向思维，凡是列入清单内的，要经过政府部门授权、审批后才能作为；负面清单之外的领域，各类市场主体都可以依法自由进入，体现了“法不禁止即自由、法无授权即禁止”的理念。责任清单坚持权责一致原则，明确部门必须承担哪些责任，划定部门之间的职责边界，有助于完善事中、事后监管。通过建立三个清单，打造更加公开、公正、透明的政府与市场互动平台，通过制度的约束来管理好政府手中的权力，以法治的方式划定政府职能边界。其次完善行政审批监管机制。如何避免“一管就死、一放就乱”的尴尬，是行政审批制度改革必须面对的问题。不少职能部门认为，比严格审批更重要的是对市场的监管到位。行政审批制度改革中简政放权和强化监管是相辅相成的，在权限下放过程中，审批的分量逐渐减少，监管的压力逐步加大。因此，要强化政府责任意识，加强监管。政府部门要从重事前审批到重事中、事后监管转变。同时要创新监管机制，由单一环节监管向全过程监管转变，将市场监管与日常管理结合起来，充分发挥政府、市场和公众个人在监管中的不同作用，特别要引导公众的参与，建立多元化的监管体系，加强审批程序控制和制度化监管。

四是进一步创新审批方式，提升行政审批标准化、信息化水平。要改变传统的以审批部门为中心的方式；要从申请人的角度出发，根据审批事项的特点，创新审批方式，尽可能简化政府部门内部的审批环节和层次，实现审批机制和流程的优化。具体而言，关注审批事项之间的相关性，梳理出不同审批事项之间的业务、权力和法律逻辑关系，加强各部门之间的信息资源共享，把分散于各相关审批单位的所有审批项目信息拢到一起，形成一个按项目成长过程和生命周期排列的比较完整的“项目档案”，对各要素进行合理的布局和安排，同时打破中间的梗阻和障碍，最终建立一个责任明晰、运作协调高效的审批机制。宁波市行政审批标准化工作已经走在全国前列，今后要继续推进行政审批标准化体系建设。以浙江省政务服务网统一审批系统为载体，充分运用信息化手段，进行网上审批。同时结合联合审批等创新型审批方式，实性信息数据实时交换、共享，实现市级各部门之间以及市、县、镇三级网上联动审批，最大限度提高审批效率。

五是积极促进社会组织发展，使其有效承接政府转移事项。行政审批制度改革的目的在于处理好政府--市场--社会之间的关系，发挥各自在公共治理中的应有作用。市场在资源配置中要起到决定性作用，政府的职责在于事中和事后的监管，社会要承接政府转移出来的职能。因此，政府要注重与社会组织的合作，积极培育社会组织，为社会组织的健康发展创造良好环境，避免出现社会组织无力承接政府转移职能的尴尬局面。一些行政审批中的第三方即社会组织，仍与政府部门有着千丝万缕的联系，服务质量较差、收费较高、垄断性强。因此，要规范行政审批第三方中介服务，摸清审批前置中介服务项目数量，清理没有法定依据的项目，对保留下来的项目实施目录化管理；打破部分中介机构的垄断经营，通过信用等级评价和动态考核等方式加强管理，引导中介服务机构健康有序发展。

［1］宁波市人民政府.关于深化行政审批制度改革的实施意见（甬政发〔2013〕88号）［Z］.宁波：宁波市人民政府，2013.

［2］青岛市人民政府.关于推进行政审批有关工作的意见（青政发〔2015〕13号）［Z］.青岛：青岛市人民政府，2015.

［3］浙江慈溪市人民政府办公室.关于进一步规范涉审服务中介机构管理实施方案（慈政办发〔2014〕142号）［Z］.慈溪：慈溪市人民政府，2014.

［4］浙江省人民政府.关于印发浙江省深化行政审批制度改革实施方案和浙江省政府投资项目省级联合审批实施办法［试行］的通知（浙政发〔2013〕19号）［Z］.杭州：浙江省人民政府，2013.

［5］杭州市委、市政府.关于2013年杭州市深化行政审批制度改革工作的实施意见的通知（市委办发〔2013〕37号）［Z］.杭州：杭州市委、市政府，2013.

［6］竺乾威.行政审批制度改革:回顾与展望［J］.理论探讨，2015（6）.

［7］顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计［J］.中国行政管理，2015（6）.

（作者单位：宁波工程学院人文与艺术学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.013

国家社科基金青年项目“参与式民主与可持续政治稳定实现机制研究”（项目编号：13CZZ029）］