我国城镇化质量测评指标体系研究

李卫东　高　婉



我国城镇化质量测评指标体系研究

李卫东高婉

目前对城镇化质量的关注度越来越高，研究主要集中于对城镇化质量的评价测度，且都是以城镇化质量的内涵为依据。因此，本文经过对城镇化质量的内涵进行广义和狭义的探讨，认为城镇化质量反映城镇化发展的优劣程度，是城镇化数量的补充。具体包括城镇发展水平和城镇化推进效率两个方面。并在此基础上构建了一套包含2个一级指标、7个二级指标、28个三级指标的城镇化质量测评指标体系。

城镇化质量；内涵；测评指标体系

一、引言

城镇化是经济增长、社会发展的必经阶段，是扩大内需的巨大潜力，是推动区域协调发展的有力支撑。随着我国城镇化进入快速发展阶段，“十二五”规划指出，要积极稳妥地推进城镇化。2012年党的十八大报告将提高城镇化质量作为全面建成小康社会的重要发展目标。2013年12月中央经济工作会议提出，要使城镇化实现集约、智能、绿色、低碳的健康发展。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。2016年印发的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中再次强调中国特色新型城镇化发展要坚持以人的城镇化为核心，以提高质量为关键。由此可见，城镇化，特别是城镇化质量越来越受到国家重视，城镇化已经成为我国重大发展战略之一。我国当前城镇化质量的发展水平如何？体现我国城镇化发展质量的要素或者指标包括哪些？对以上问题的研究，不仅有助于把握我国城镇化质量的现实状态，还能为城镇化进程提供新视角。

城镇化质量的测度是城镇化质量分析的重要内容之一，而建立城镇化质量评价指标体系是测度城镇化质量水平的基础。近年来，我国陆续有学者对城镇化质量进行评价，比较有代表性的研究如方创琳和王德利从经济、空间、社会3个层面选取12个指标对1980-2008年全国城镇化质量进行评价研究；何平和倪萍从经济发展、社会发展、生活质量、基础设施、生态环境、城乡协调6个维度选定24个指标对2012年我国30个省（市）的城镇化质量进行测度分析；魏后凯从城市发展质量指数、城镇化效率指数、城乡协调指数3个方面选取34个指标对2010年我国286个地级以上城市的城镇化质量进行评价。由于评价对象有所不同，涉及国家、省域、城市等，学者们构建的城镇化质量测度体系也有所差异，但有个共同点就是所有指标体系都是以学者对城镇化质量内涵的理解为依据。因此，要建立一套全面的符合中国特色新型城镇化发展的质量测评体系必须明确城镇化质量的内涵，同时要有明确评价对象。基于此，本文首先界定城镇化质量的广义和狭义内涵，其次以全国地级以上城市为评价对象，从狭义的城镇化质量内涵基础上构建城镇化质量测评体系。

二、城镇化质量的内涵分析

城镇化质量内涵的界定是一个见仁见智的问题，目前学术上尚未形成一个公认的权威的城镇化质量的定义。

广义上，城镇化质量是相对于城镇化数量而言的一个概念，是反映城镇化发展优劣程度的关键内容。城镇化数量一般表现在城镇数量及规模、城镇化速度、人口城镇化率等方面；而城镇化质量反映的是城镇化进程中所能满足城乡居民生活、生产和生态需求等方面的优劣程度。

狭义上对城镇化质量的定义是对城镇化质量的外延进行清晰的界定，而不是只将其作为相对于城镇化数量的范畴。现有文献对城镇化质量狭义上的定义一般分为两个角度，即从城镇化构成要素的角度和质量本质内涵的角度。（1）从构成要素来看，城镇化是农村人口向城镇转化、农业活动向非农业活动转化、农村生活方式向城市生活方式转变，以及由此引起一系列社会经济结构变化的过程。城镇化过程涵盖人口、经济、社会、生态等方面的城镇化，城镇化质量包括人口、经济、社会、生态等方面。人口城镇化质量主要表现为城乡居民的均衡发展，即农村居民市民化后享有的社会福利待遇水平的提高等。经济城镇化质量主要表现为城镇化与产业结构、经济发展水平等方面的协调发展。社会城镇化质量是以居民医疗养老等有保障、基本公共服务均等化、社会和谐发展等为表征。生态城镇化质量是以生活空间集约、生活环境舒适等为表征，衡量城镇化与环境保护的协调推进程度。（2）从本质内涵来看，城镇化质量不仅要衡量城镇化的发展水平，还要衡量达成该水平的付出和投入是否有效。李明秋和郎学彬、魏后凯等将城镇化质量分为城镇自身发展质量、城镇化推进效率和实现城乡一体化的程度（城乡协调程度）。其中，城镇自身的发展质量是城镇化中关注的核心内容，包括经济发展质量、社会发展质量等。城镇化推进效率包括资金使用效率、能源使用效率、土地利用率等，因为城镇化过程需要投入大量的人、财、物。对于人多地少、自然资源稀缺的我国而言，粗放式的城镇化道路具有不可持续性，所以在城镇化过程中应该重视资源的利用率，并将其作为城镇化质量的衡量指标。城乡一体化是城镇化发展的最终目标，公平协调的城乡关系是城镇化质量的重要保障。

基于现有学者的研究可知，城镇化质量定义为城镇化数量的补充，具有丰富的内涵。不仅要关注人口城镇化质量，也要关注空间、社会、经济、生态等方面的城镇化质量；不仅要包括城乡发展质量，也要包括城乡协调互动程度；不仅要考虑城镇化发展所带来的文明成果，也需要考虑推进过程中付出的成本代价。

本文认为，城镇化质量的内涵是在不断实现城镇化投入资源集约使用的前提下，城镇经济水平、居民生活水平稳步提高，城镇生态环境改善，城乡协调程度提升。具体包括两个方面的内容，分别是城镇发展水平和城镇化推进效率。（1）城镇可看作一个输入—输出系统，是城镇化的重要主体。对城镇而言，城镇化有助于增强其对农村人口的吸引力，有助于发挥其规模集聚与示范效应，有助于提升其居民的生活水平与幸福指数。（2）城镇化推进效率是衡量城镇化过程中各种投入要素转化为产出的有效性，包括人财物的投入产出效率，城乡协调度等方面。

三、我国城镇化质量测评指标体系的构建

城镇化质量指标体系的构建以城镇化的狭义内涵为依据，遵循代表性、系统性、层次性、数据可得性的原则选取指标。本文构建的指标包括城镇发展水平和城镇化推进效率2个一级指标，人口发展水平、空间发展水平、经济发展水平、社会发展水平、生态发展水平、要素配置集约度、城乡发展协调度7个二级指标，市辖区人口占全市人口比重、从业人员占全市人口比重等28个三级指标。具体如表1所示。

该指标体系的一级指标依据城镇化质量的内涵直接设置，包括城镇发展水平和城镇化推进效率。因为城镇化是农村人口向城镇转化引起的一系列社会经济结构变化的过程，从城镇化的涵义可知，城镇化涉及农村和城镇两个主体，因此对城镇化质量的测度应该包括对这两个主体发展质量的测度。第一，城镇发展水平是衡量城镇化质量的重要因素。城镇发展水平提高，自身的吸引力增大，一定程度上可以促进农村居民向城市的转移，即能够促进城镇化的发展。城镇发展应以人为本，同时关注经济、社会、空间、生态等多个层面的协调发展。第二，城镇化推进效率衡量城镇化过程中各种投入要素转化为产出的有效性。一方面因为城镇化过程需要投入大量的人、财、物，对于人多地少、自然资源稀缺的我国而言，粗放式的城镇化道路具有不可持续性，所以在城镇化过程中应该重视资源的利用率，并将其作为城镇化质量的衡量指标；另一方面城乡一体化是城镇化发展的最终目标，公平协调的城乡关系是城镇化质量的重要保障。

从系统性角度来看，城镇化发展要求多种要素互相作用、互相促进、互相制约，其中人口发展和空间发展是城镇化发展的直观表现，人口发展水平和空间发展水平是城镇化质量的明显特征。本文选取市辖区人口比重、从业人员占全市人口比重两项指标代表人口城镇化发展水平，用居住用地面积占行政区面积比重和建成区面积占行政区面积比重两项指标代表空间城镇化发展水平，符合农村人口向城镇转移、劳动力增加、城市用地规模扩大的三大城镇化标志。市辖区人口比重是市辖区户籍人口与全市户籍人口总数的比值，用以衡量农村人口向城镇转移的实际水平；从业人口占全市人口比重是城镇期末从业人员占全市户籍人口总数的比值，衡量城镇居民的就业水平；居住用地面积占比和建成区面积占比用以衡量城市的空间利用率。

经济发展水平是城镇化质量的基础，经济实力决定上层建筑，经济发展为城市建设和发展提供物质保障。本文选取地区生产总值、二三产比重、社会消费品零售总额、市辖区固定资产投资、房地产固定投资占比等五项指标代表经济发展水平。其中，地区生产总值反映地区总体的经济发展水平；二三产比重是第二产业和第三产业生产总值占全市总产值的比值，反映地区产业结构的合理性；社会消费品零售总额是指售给城乡居民用于生活消费的商品总额，是表现国内消费需求最直接的数据。本文选取该指标用以反映地区的消费市场规模；而以市辖区人均固定资产投资、房地产固定投资占比两项指标作为经济增长的重要引擎，从侧面反映了区域经济的整体实力，其中房地产固定投资占比是指市辖区房地产投资与固定资产投资的比值。

城市发展是为了满足人类的物质和精神需求，城镇化发展应该以人类需求的满足作为出发点和落脚点，而人类需求的满足即是社会发展水平的体现，具体而言应包括科教文卫水平、公共基础设施水平、居民生活水平、社会保障水平等，是城镇化质量的重要标志。本文选取城镇登记失业率、教育从业人员占全市人口比重、卫生和社会福利从业人员占全市人口比重、教育支出占比、人均公共财政支出、每万人拥有公共汽车量、每万人的电话用户数、每万人的互联网宽带接入数、每百人公共图书馆藏书量、城镇职工基本养老保险参保率、城镇基本医疗保险参保率、失业保险参保率等十二项指标代表社会城镇化发展质量。城镇登记失业率是城镇失业登记人数占城镇从业人员总数与城镇登记失业人员总数之和的比重，是评价一个地区就业状况的主要指标。该指标主要从社会保障的角度出发，相关部门将对城镇无业者提供帮助，是一项反映社会发展水平的指标；教育从业人员占全市人口比重和教育支出占财政支出比重是从人口、资金两方面投入来衡量社会教育服务水平；卫生、社会福利从业人员占全市人口比重是从人员投入角度衡量社会医疗卫生建设水平；人均公共财政支出是公共财政支出除以城市市辖区人口总数，其中公共财政支出是政府为市场提供公共服务所安排的支出，是衡量地区社会发展水平的重要指标；每万人拥有公共汽车量是反映城市公共交通发展水平和交通结构状况的指标，完善的交通基础设施是实现城镇化的基础，所以将该项指标纳入体系；每万人的电话年末用户数和互联网宽带接入数是衡量居民生活水平的指标，这两项指标能够更直观地反映社会水平，数值越大，表明社会发展水平越高；每百人公共图书馆藏书量是衡量社会文化建设的指标；城镇职工基本养老保险参保率是参加城镇职工基本养老保险的人数占市辖区人口的比重，城镇基本医疗保险参保率是城镇基本医疗保险参保人数占市辖区人口的比重，失业保险参保率是失业保险参保人数占市辖区人口的比重，这三项指标是用以衡量社会保障福利水平的指标。

生态环境发展是城镇化发展的重点，城镇化与生态环境之间存在互利共生的关系。一方面城镇化发展带来经济及技术水平的提升，进而为保护生态环境提供物质保障。另一方面生态环境的可持续又为城镇的发展奠定坚实的基础。因此，本文选取建成区绿化覆盖率和生活垃圾无害化处理率两个指标代表生态环境发展质量。其中建成区绿化覆盖率是指在城市建成区的绿化覆盖率面积占建成区的百分比；生活垃圾无害化处理率是指无害化处理的城市市区垃圾数量占市区生活垃圾产生总量的百分比，一般大于85%，这两个指标用以反映各个区域推进城镇化过程中的生态关注度。

城镇化是开放系统，在与外界不断进行物质、信息、能量的基础上维持自身发展。城镇化推进效率是城镇化发展过程中应该关注的核心问题。效率是衡量投入—产出或者成本—收益之间的比较关系，城镇化效率是衡量城镇化质量内涵的重要标准，是城市实现良好经济运转的逻辑起点。基于数据的可得性，本文从要素配置集约程度和城乡发展协调程度两个方面选取五个指标反映城镇化的效率水平，要素配置集约程度的指标主要为了衡量城镇化过程中人口、空间、经济、社会各个要素的合理配置，而城乡发展协调程度即测度城乡一体化程度。单位建成区面积GDP产值是地区的生产总值除以建成区面积得到的，用以反映空间—经济发展的集约度，衡量单位土地面积的GDP贡献率；人口密度是单位面积土地上居住的人口数，表示各地人口的密集程度的指标，用以反映人口—空间发展的集约度；人均生产总值是地区生产总值除以期末户籍总人口数，是衡量地区人民生活水平的指标，用以反映人口—经济发展的集约度；社会劳动生产率指一定时期内全社会从业人员的劳动效率，是地区生产总值除以期末社会从业人员总数，用以反映经济—社会发展的集约度。市辖区与非市辖区人均GDP比值是反映城镇和乡村经济发展协调性的指标，比值越接近于1，表明该地区城镇化过程中城乡发展的步调越一致。

表1　城镇化质量评价指标体系

需要说明的是，城镇化是一个动态发展的过程，对于不同层级城镇化质量的测度也会有所不同。比如，国家、省级、市级、县级等。该指标体系主要是以地级以上城市作为测度对象进行构建的。衡量城市城镇化质量时准确性更好，如果要用以对其他层级城镇化质量的测度，可遵循代表性、可得性原则对该指标体系中的个别指标进行调整。

［1］钞小静，任保平.中国经济增长质量的时序变化与地区差异分析［J］.经济研究，2011（4）:26-40.

［2］方创琳，王德利.中国城市化发展质量的综合测度与提升路径［J］.地理研究，2011（11）:1931-1946.

［3］何平，倪萍.中国城镇化质量研究［J］.统计研究，2013（6）:11-18.

［4］魏后凯，等.中国城镇化质量综合评价报告［R］.北京:中国社会科学院，2013.

［5］李明秋，郎学彬.城市化质量的内涵及其评价指标体系的构建［J］.中国软科学，2010（12）: 182-186.

［6］陈明，张云峰.城镇化发展质量的评价指标体系研究［J］.中国名城，2013（2）:16-23，43.

［7］王祖山，张欢欢.我国城镇化发展质量评价体系的构建与测度［J］.决策参考，2015（12）:49-51.

［8］杨惠珍.我国新型城镇化形势下城镇化质量评价指标体系的构建［J］.经济研究导刊，2013（20）:65-67，78.

［9］United Nations Human Habitat.The State of theWorld’s Cities Report2001［R］.New York: United Nations Publications，2002:116-118.

［10］United Nations Human Habitat.Urban IndicatorsGuideliners［C］.United NationsHuman Settlement Programme.New York:United Nations Publications，2004:8-9.

（作者单位：北京交通大学经济管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.11.002

国家统计局“我国城镇化质量测评指标体系与演进机制研究”］