规划环境影响评价实践与探讨

邹　宁

(中国煤炭科工集团武汉设计研究院有限公司，湖北　武汉　430070)



规划环境影响评价实践与探讨

邹宁

(中国煤炭科工集团武汉设计研究院有限公司，湖北武汉430070)

随着《中华人民共和国环境影响评价法》的实施，寻找适合于规划环评的技术方法显得尤为重要。本文在西安航天产业基地规划环评的实践基础上,分析了在规划环评中使用建设项目环评技术方法的不足之处,并对此进行了探讨。通过实例分析发现,现有建设项目环评技术方法应用于规划环评中时，难以达到规划环评的目标要求,不能为决策者提供足够的有用信息。而在采取能够满足评价目标要求的评价方法后，取得了较好效果,为今后的工作提供了借鉴。

环境影响评价；规划环评；评价方法

根据2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测与评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。按照评价对象，可分为建设项目环境影响评价与规划环境影响评价。同建设项目相比，政府的政策和规划对环境的影响范围更广，历时更久，影响发生后更难处理。回顾历史，国内国际许多重大环境问题都是由于决策部门在规划方面的失误酿成的。根据2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，中国将环评范畴从建设项目扩展到规划层次，力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏。规划环境影响评价具体就是指政府规划的对于不同环节进行实施环境影响评价，实施各项措施的最终目的就是要让环境问题在源头被治理和有效控制，中间要考虑到各方面的因素，尤其是社会因素和经济因素，不能因为发展经济而忽略环境的保护[1]。

目前我国重点污染物排放总量超过环境承载能力；水体及大气污染日益加重；土壤污染面积扩大；自然生态系统功能退化，而且逐步呈现出区域性和流域性特点。造成这种状况的原因是多方面的，其中一个重要原因就是在编制区域、流域和自然资源开发利用规划以及产业发展建设规划时，对规划实施可能产生的环境问题缺少整体考虑，没有对规划进行充分的环境影响评价，导致规划实施后出现了不少环境问题，从而影响了经济社会的协调发展。

据资料显示，我国目前共有化工企业2.1万多家，而沿长江、黄河分布的就占50%以上。2006年，国家环保总局对各大水域价值4500亿元的127个化工石化项目的环境风险排查中，结果显示，这127个新建或拟建的项目布设于城市附近或人口稠密区的达60个，占总数的47.2%；布设于生活(产)水源取水口或自然保护区、重要渔业水域和珍稀水生物栖息地的有37个，占29.1%。这种布局性的环境风险一旦形成，短期内无法解决。因为搬迁的各种成本太大，只能采取一些被动的补救措施。因此，防范布局性环境风险的首要之举就是对今后新上的各类大项目推行规划环评，使环境保护提前介入宏观决策，从事后补救走向事前预防。

1　规划环评实践

1.1规划简介

规划目标：打造世界级的航天科技产业基地、创意产业基地及一流的休闲康居新城。规划内容：由2007-2020年，在总规划范围23.04 km2的面积内，发展航天科技、电子信息、新能源新材料、创意文化及现代服务产业。 并建设相应的居住区、公共设施、道路等基础设施。

1.2规划环评工作概况

西安国家民用航天产业基地是根据陕西省、西安市与中国航天科技集团公司签署的合作协议而成立的。2007年底，国家发展和改革委员会下发《关于认定西安国家民用航天产业基地的批复》，同意规划和建设航天产业基地。2008年2月，规划初步完成，3月，规划环评开始介入，10月完成报告并通过了西安市环保局组织的审查会，会上得到了审查专家、市局领导的一致好评，认为本规划环评报告水平较高，思路较新，为以后开展类似工作提供了一个好的借鉴。

2　工作体会及探讨

2.1评价指标体系的建立

规划环评的影响评价方式与建设项目环评有较大区别，这表现在规划环评的评价指标是一套指标体系，而不像项目环评，仅是若干环境标准的集合[2]。规划环评所评价的对象是规划，其复杂程度远大于单个建设项目，也没有国家规定的指标体系，所以，要想完整的描述规划的环境影响，必须先自己建立一套评价指标体系。

指标体系的建立如果从零开始，自行设计，显然花费时间太多，不利于规划环评的开展。因此，为了解决这个问题，我们在航天产业基地规划环评中采用借鉴的方法，根据《规划环境影响评价技术导则(试行)》并结合环境影响识别结果，参考目前应用成熟且使用广泛的“国家环保模范城市考核指标”、“国家生态市建设指标”及“西安城市总体规划目标”等，选择对环境影响较大的因素，并考虑可操作性，确定了本次规划环境影响评价的评价指标体系，见表1。

表1　规划区域评价指标体系

续表1

环境管理实施清洁生产企业比例%≥60入区企业ISO14001认证率%≥20入区建设项目环境影响评价执行率%100环保投资占GDP比例%≥3.5环保管理机构健全环境监测站按县级标准建设入区企业“三同时”执行率%100社会经济环境人均GDP万元/人≥2.5第三产业占GDP比例%≥45人均居住面积m2/人≥30工业经济密度亿元/km2≥10高新技术产业占工业总产值的比例%≥75人口密度万人/km2≤1.08自来水普及率%≥85集中供热普及率%≥65燃气普及率%≥92路网密度km/km2≥3.31

2.2大气影响预测结果可信度

与建设项目环评相比，规划环评中的大气环境影响预测要复杂的多，这主要是因为对于规划来说，涉及到数十个建设项目的实施，污染源的数量更大，而且有不确定性，尤其是化工类建设项目工艺复杂，产生污染物种类多。同时，规划区域周边污染源也难以确定，在周边有新的规划实施时，无法明确将来污染源源强及分布，这将导致预测模式的输入参数与实际情况有较大误差，从而导致预测结果的可信度不高。

因此，在区域内及周边污染源分布难以明确的情况下，规划区域的大气影响预测结果可信度较低，实际意义不大。为解决这一问题，我们改用大气环境容量计算结果来表明规划区域的大气环境承载力，既可说明规划实施后的环境影响，又不受污染源分布不明的影响。

2.3承载力分析

承载力分析也是规划环评的一大重点，因为规划的实施往往涉及十几、几十个建设项目，其资源的消耗、污染物的排放是单个项目无法相比的。所以，规划环评中必须包含对规划实施的资源、环境承载力分析。对规划方案进行资源环境承载力的分析，将对于优化规划方案，将环境影响评价纳入综合决策的落脚点，为可持续发展提供依据[3]。

对于资源承载力，我们主要从水资源、土地资源及能源这三个自然属性资源方面考虑。对于资源承载力，我们采用两类方法进行评价。一类是计算资源供需平衡，另一类是综合考虑资源承载能力的主要影响因素指标。因为前者主要反映资源的供需状况，后者主要反映资源和社会经济系统结构差异对资源承载能力的影响，可采用的方法有层次分析法等,见图1。

图1　水资源承载力层次分析图

对于环境承载力，根据规划的具体情况，主要介绍大气环境承载力的评价。规划区大气环境容量计算采用《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》(GB/T13021-91)中的推荐公式，该方法计算参数不涉及规划区域外污染源，因此计算结果可信度较高，比大气环境预测结果更能说明区域受规划实施的环境影响程度。

2.4规划调整建议

在如何减缓规划实施造成的环境影响方面，规划环评与项目环评有较大的不同。对建设项目，减缓其影响的主要手段就是采取污染治理及生态恢复等措施，而对于规划环评，靠措施减缓其影响的成本过高，且可操作性不一定好。所以，最好的解决方法就是对规划提出调整建议，可以以较小的成本解决较大的问题，也体现了规划环评“从源头预防环境问题”的意义[4]。

以航天产业基地规划环评为例，根据影响评价结果，针对规划所存在的不足之处，提出的主要规划调整建议有：

① 适当减小行政中心占地面积，降低行政中心与二类居住区的容积率，从而增加公共绿地面积，降低区域人口密度。

② 在道路规划过程中，不宜过分追求平直，应保留边坡，因山就势，尽可能保持少陵塬现有地貌景观，最大限度地减少对现有地貌景观的破坏。

③严格控制高耗水项目入区，提高工业水的重复利用率。

④避免将教学楼、住院部等声环境敏感建筑布置在主干道两侧区域。

采用以上调整建议，其减缓效果比单纯采取加强绿化、修建人造景观、采用节水设备、安装隔声墙等手段要好，而且成本更低。

2.5小结

(1)参考目前使用比较成熟的评价指标，既能够保证评价工作质量，又可以节省工作时间。

(2)采用大气环境容量计算代替大气环境影响预测，结果可信度较高。

(3)承载力分析综合采用两种方法进行，使结果更加符合实际情况。

(4)针对规划存在的不足，提出规划调整建议，不要依赖环保措施。

3　相关探讨

3.1消减不确定性

由于规划的长期性，宏观性，因此给规划环评带来一定的困难，主要体现在不确定性上：(1)部分基础数据在统计口径和统计年限方面存在着一定的局限性；(2)评价的规划与相关的其它规划实施时间和实施结果目前难以有确切的估计。虽然这些不确定性并不妨碍总体评价结论的可信性，但随着时间的推移，还是会与规划环评成果有一定偏差，所以不能追求“毕其功于一役”，必须形成一个长效的跟踪机制，对规划实施后环评成果的体现进行检验，及时对新问题提出解决方案。

减缓不确定性影响的最佳方法是对规划进行跟踪评价。跟踪评价主要是通过对规划实施后规划环评指标体系的检验，来完善规划环评的结论和对策。目前跟踪评价国内外都处于起步阶段, 其实施方法和运作程序都尚无定量和定性的规定, 有赖于评价方法、评价制度的进一步改进和完善[5]。表2是建议的航天产业基地规划跟踪评价计划。

表2　跟踪评价计划

3.2对规划环评工作成果的把握

对规划进行的环评，工作深度不能像项目环评一样追求细节准确，因为规划随着实施的进行，在进程中还会进行不时的调整，引进的工业项目也难以确定，所以不可能量化其实施后的具体影响，难以提出具体的解决方案。

对于规划环评，最佳的成果，是在宏观层次上对规划实施能够提出限制条件和调整建议。

[1]齐志宁，孟宪林.规划环境影响评价有效性探讨[J].黑龙江科技信息,2015,25:44.

[2]陈吉宁，刘毅，梁宏君.大连市城市发展规划(2003-2020)环境影响评价[M].北京:中国环境科学出版社,2008:8.

[3]王芳.规划环评中的环境承载力研究—以乌兰布和生态沙产业示范区为例[J].环境与发展,2014,4:162.

[4]任亚文.规划环评中对规划方案的优化调整建议[J].企业技术开发,2014,7:77.

[5]周影烈，郭茹，包存宽，黄爱兵.规划环境影响跟踪评价初探[J].环境污染与防治，2009,6:88.

Practice and Discussion of Planning Environmental Impact Assessment

ZOU Ning

(Wuhan Design & Research Institute Co., Ltd., China Coal Technology &EngineeringGroup,HubeiWuhan430070,China)

With the enforcement of Law of the People’s Republic of China on Environmental Impact Assessment, finding technical method for planning environmental impact assessment is especially important. Based on practice of Xi’an national civil aerospace industrial base, defect of environmental impact assessment technical method for construction project using in planning environmental impact assessment was analyzed and discussed. Through analysis of practice, it was found that technical method for construction project using in planning environmental impact assessment can’t reach purpose, method can’t supply enough effective information to decision maker. After using technical method which can meet the target requirements, a better effect and provide reference to future work was obtained.

environmental impact assessment; planning environmental impact assessment; assessment method

邹宁(1981-)，男，工程师，主要从事环境影响评价工作。

X21

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1001-9677(2016)01-0135-04