私人银行监管体系的国际比较及启示

陈松威　王　喆



私人银行监管体系的国际比较及启示

陈松威王喆

内容提要：该文梳理了瑞士、美国、新加坡、香港地区的私人银行监管体系，并从宏观和微观、理论和实践、历史和现状等多个维度进行对比分析。结果表明：私人银行监管模式、监管机构的设置应当与国家治理体系保持一致；监管机构的行政权力应当界定清晰，保持监管的适度性；有效监管应当充分发挥行业协会的积极主动性；监管体系并非一成不变，而是处于动态调整之中。文章最后给出相应建议。

私人银行监管体系银行保密制度自律组织国际比较

经过7年发展，国内私人银行业规模迅速扩大。截至2013年末，已有19家商业银行明确设立了私人银行部门，资产管理规模（AUM）约3．6万亿人民币。然而，我国私人银行业仍处于初级阶段，战略定位、业务模式、盈利模式等都亟需进一步完善，在财富“西出东移”的趋势下，能否把握住发展机遇？从国外市场的经验来看，私人银行业的发展得益于一系列因素，既包含严格的银行保密法、健全的制度环境、稳定的政局、高素质的从业人员等，也离不开适当的监管环境。美国、新加坡没有专门针对私人银行立法，却分别成为全球最大的在岸私人银行市场和亚太私人银行中心；而瑞士、香港地区对私人银行监管严格，却逐渐落后。对我国而言，如何构建适当的私人银行监管体系是进一步发展的重要前提。

国外研究倾向于从风险管理、监管成本与收益、法律制度等角度来探讨私人银行监管。Maude（2006）结合洗钱风险、法律风险、公司治理等对私人银行监管进行了概述。Birchler等（2009）基于私人银行的资本金要求、风险特征、监管成本与收益，指出私人银行与传统财富管理业务的差别，进而明确了监管机构所面临的挑战。Mathias和Tirole（1994）结合私人银行特点对最优经理人激励方案做出完善，设计了公共代表对私人银行业务的最优监管方案。Caprio和Klingebiel（1996）则指出有效的监管体系应当补充而非替代市场机制。国内学者主要从私人银行监管缺位展开研究。郑荣年和陆磊（2008）认为，监管机构应当尽快制定针对性的私人银行监管条例，以在市场准入、内部控制及风险管理等方面完善现行监管体系。耿丹丹（2010）进一步提出应在私人银行业务范围、机构与客户关系、反洗钱等方面完善相关制度。喻旭兰、董小星和刘瑛（2011）则结合委托代理、关键利益相关者、代表假说等理论，从私人银行契约关系出发构建最优私人银行监管方案。

本文以瑞士、美国、新加坡及香港地区为例，从私人银行市场的监管主体、监管模式、监管内容和监管制度等方面进行了系统性比较，力求分析和总结国际监管的经验及教训，为我国私人银行市场的有效监管建言献策。

一、国际私人银行监管体系现状

私人银行产生于16世纪初，但直至1934年才正式被政府纳入监管范围。以瑞士颁布《联邦银行和储蓄银行法》为标志，银行保密制度由不成文的职业守则转变为成文的法律条款，并逐步构成金融法律的基础。（见表1）

瑞士私人银行的组织形式多样化，并非所有都纳入监管体系。针对银行、私人银行（private bankers，含独资、普通合伙及有限责任合伙）和储蓄银行，瑞士金融市场监督管理局秉持合规性监管理念，从发放牌照到破产清算均予以明确规定；而对于仅管理客户资金但不经营任何银行业务的资产管理人、公证人、业务代理人等则并不直接监管，仅对其所从事的财富管理、资产管理等具体业务比照相关制度进行规范。

美国实行双层银行监管体系，监管权分属联邦层面的货币监理署、美联储、联邦存款保险公司和州层面的银行监管机构，证券交易委员会、州保险监理官、消费者金融保护局等也可以对相关业务予以监督。监管强调制度约束，在为解决历次危机进行的立法改革、制度创新中，美国通过了大量应急性的监管法律；同时，监管机构也针对私人银行特有风险予以特殊规定，例如“私人银行业务健全风险管理指引”及《银行控股公司监管手册》中的“私人银行职能和业务的监管”等。这些制度在一定程度上反映了美国经济发展的客观需求，充分体现出市场经济下法律“以静制动”的特色（马明宇，2003）。

表1　国际私人银行监管体系一览

新加坡私人银行业起步较晚，但依托金融监管政策的不断放宽，已成为亚洲最大的财富管理市场。1998年起，新加坡金管局积极整合监管职能，形成了统一的金融监管体制，并将金融监管的重点从合规性监管逐步转移至风险管理，更多地“以披露为本”。新加坡历来重视制度在金融监管中的作用，可依据的规章制度包含议会颁布的法律、补充立法、以及金管局制定并颁布的通知、指示和指引等。此外，私人银行顾问集团在金管局支持下颁布了《私人银行行为准则》，对私人银行从业人员的职业素质、竞争能力、操作流程进行指导。

香港地区的银行监管始于1948年颁布的 《银行业条例》，至1993年4月，《银行业条例》（第三版）与《外汇基金条例》、香港金融监管局一起构成了“一局两例”的监管框架。作为制度约束型地区，香港确立了完善的法律体系、独立的司法制度、清晰的产权制度及简单低额的税收体系，努力创建亚洲区私人银行业务中心。金管局秉持“以风险为本”的监管理念，综合采用现场、非现场检查等方法，对私人银行在财务状况、运营情况等方面的合规性问题进行识别。金管局还在行业协会辅助下，颁布“向私人银行客户销售投资产品”、“私人财富管理从业员之优化专业能力架构”和“防范私人银行及财富管理业务出现职员滥用职权及欺诈行为”等通告，促使私人银行业规范、有序发展。

二、监管模式与国家治理体系

按照国家与市场和社会间关系的不同，国家治理体系可以分为管控型和自由放任型，按照权力配置情况可以分为集权型和分权型。受历史、文化、地理、国际环境等因素影响，国家治理体系呈现显著的国别差异。从政府与市场和社会的关系看，瑞士、新加坡采用管控型模式，美国、香港地区采取自由放任政策；从政府权力的集中程度看，瑞士和美国属于分权型政府，新加坡和香港地区则由于规模较小而实行集权型模式。通过比较发现，私人银行监管机构的设置、监管模式的确立等与国家治理体系密切相关。（见图1）

图1　私人银行监管模式与国家治理体系

2007年，瑞士监管模式由“银证统一”分业监管、“两级”监管转向综合监管，金管局拥有显著的独立性和权威性。独立性体现为金管局在机构、功能、财务上独立于国民银行和财政部；权威性体现为以下四点：金管局有权在联邦法律框架内起草、制定金融监管相关的细则和规定，经联邦议会批准即可生效；实施监管依据制度的层次较高；有权采取措施制止银行违反法律行为或其他潜在弊端；银行不能履行基本义务或严重侵害法律时，金管局有权予以制裁，甚至启动重组和破产程序。对比可知，这与国家治理体系在分权、管控两个方面比较契合。

美国自20世纪40年代起相继经历监管 （80年代之前）、去监管（80年代～2010年）、再监管（2010年之后）的完整轮回。在“双层”监管体系下，监管权分布在联邦层面的美联储、货币监理署、联邦存款保险公司和州层面的银行监管机构，并可能受到证券交易委员会、商品期货交易委员会、消费者金融保护局、司法部等机构的业务监管。然而，监管机构并不直接干预私人银行市场，而是强调法律、条例等制度的作用。这既体现了美国以纵向分权、横向“三权分立”为主要特征的联邦政府体制，也反映了政府依靠市民社会、市场运作的自由市场经济。

新加坡采用中央银行框架内的统一监管模式，金管局既负责制定和执行货币政策、履行中央银行职能，也担负对银行业、证券业、保险业的监管职责，其中银行保险署所辖的银行III部监管办理私人银行业务的银行，资本市场署监管资本市场业务。统一监管模式体现了新加坡中央政府的集权治理，也反映了新加坡政府与市场、社会的互动关系，即通过拥有主权性质的法定机构和拥有控制权的政联公司依据市场规律控制经济命脉，政府对市场维持较高的干预程度。

香港地区采用“机构监管、两级监管”模式。金管局、证券及期货事务监察委员会等发牌机构分别监管银行系、证券期货系机构的私人银行业务；行业自律组织专注于审查、控制内部风险，并针对监管事项提供专业咨询——两级机构分工明确、各司其职。两级监管体现了“小政府、大市场、大社会”的执政理念。

三、监管内容、制度与适度监管

私人银行的健康发展离不开监管机构的适当监管，而关键在于如何确定金融监管的最优界限。从实践中看，监管不足和监管过度都是困扰监管者的问题，也是自由主义者抨击政府干预市场的有力证据。原因主要在于监管广度不适宜，监管制度不完善，监管深度不合理。从瑞士、美国、新加坡和香港地区的经验来看，私人银行监管内容包括五个方面——市场准入、合规性、风险管理、金融消费者保护和破产处置，不同国家或地区侧重点各不相同。（见表2）

瑞士采用大陆法系，通过制定成文法为私人银行监管奠定基础。除仅管理客户资金但不经营任何银行业务的资产管理人、公证人和业务代理人，私人银行均受到《银行法》的约束。实践中，金管局以风险和原则为基础，从发放牌照到破产清算，均依法实施监管；对于资产管理人等则针对具体业务比照相关制度进行规范。从内容看，瑞士金管局的监管视角比较全面，除银行保密性外，还涉及市场准入、资本充足性、流动性、反洗钱／恐怖主义、风险管理、存款保险及破产处置等。

美国、新加坡和香港地区采用英美法系，可依的成文法较少，私人银行市场也未制定明确的相关法律，而是通过指引、通知等形式予以约束。从内容看，三个国家或地区的监管重心各有针对性：美国监管机构在私人银行监管中的角色包括“评估对业务风险计量和控制的管理能力，决定是否采取适当的内部控制或审计以确保银行业务符合相关制度”，更强调私人银行的风险管理和合规性。新加坡私人银行以银行系为主，金管局依托银行监管体系，强调市场准入、合规性、风险管理，通过发布私人银行相关通告、指引，对私人银行合规性等予以监督管理，并通过《金融机构风险和影响评估框架》评估、监控私人银行业务风险。香港私人银行监管也重视制度约束，金管局、证券及期货事务监察委员会等基于 《银行业条例》、《监管政策手册》等制度，注重从市场准入、合规性、风险管理等方面引导私人银行。但较新加坡监管更为严格、合规要求更高，尤其是金融危机后颁布的行为守则约束更加严格，例如“组合为本”的投资适当性评估。

表2　私人银行监管的主要内容

机构设置方面，私人银行监管主要依托银行或金融监管体系，其中瑞士和新加坡由单一机构综合监管，美国和香港地区的监管权则分布在多家机构。按照G30（2008），综合监管有助于强化问责机制，从而避免监管漏洞、重复监管或监管过度竞争，但监管权力过于集中也可能降低监管效率，甚至产生监管失效。功能监管能够保持监管的一致性和专业化、提高监管效率，但监管机构之间的管辖范围往往难以界定，也不利于防范系统性风险。纵观各国监管实践，完美的、普适的监管体系并不存在，但通过合理分配监管权、恰当掌控监管深度，实现适度监管也未尝不可能。

四、行业自律、中介机构与监管职能

由于监管广度、制度、深度等方面缺陷，政府监管也可能出现失灵现象，加之法律制度的不完备性，行业自律监管便至关重要。薛瑞锋和殷剑峰 （2015）指出，私人银行业自律组织能够发挥三项作用：宣传正确的财富观、维护社会和谐稳定；提升行业理财能力、促进资本积累；推动金融创新、加快金融改革。从各国实践看，瑞士、美国、新加坡和香港地区的行业自律组织均在私人银行监管中发挥重要作用，甚至一些中介机构也可接受委托参与私人银行监管。

瑞士银行家协会通过制定私人银行行为准则，阐述规范的私人银行行为、以及应遵从的道德准则，但须经金管局批准；聘请许可私营审计公司代为监督私人银行行为合规性，并允许委托许可调查代理人对被监管机构或个人进行调查或执行其下令的监管措施。美国银行家协会附属机构众多，主要职能在于提高银行业的整体竞争力和利润率、沟通银行业与政府的关系、行业调查研究以及从业人员培训等。在金管局支持下，新加坡银行协会通过提供专业标准、行为准则等来加强行业自律监管。2010年，由资深私人银行代表构成的私人银行顾问集团成立并制定“私人银行行为准则”，为私人银行业提供行为标准；银行与金融协会致力于提高金融部门的专业竞争力；外部审计师等机构也可接受金管局的委托参与现场检查。香港银行公会负责制定银行经营守则、提供政府与会员之间的沟通渠道，并就法律改革、新条例和监管事项提供咨询服务。2013年9月成立私人财富管理公会，积极担当监管机构与行业组织的沟通平台，并推出“优化专业能力架构”加强财富管理从业人员的能力。

五、结论及启示

通过梳理和比较瑞士、美国、新加坡及香港地区的私人银行监管体系，本文认为，①监管模式、监管机构的设置等应当与国家治理体系保持一致。②监管机构的行政权力应当界定清晰，保持监管的适度性，避免出现监管空白或监管重叠。③有效监管离不开行业自律组织的积极主动性，应当充分发挥自律协会的辅助监管职能。④监管体系并非一成不变，而是处于动态调整之中。对于我国私人银行业发展，建议监管体系应与所处阶段相匹配，并适时予以调整。

1．设立统一的金融监管机构

目下，我国私人银行监管参照商业银行理财业务，由银监会负责实施，但业务的全方位、个性化、混业化特征也使其可能面临中国人民银行的反洗钱／恐怖主义融资监管、证监会的资本市场监管、保监会的保险市场监管以及外管局的跨境业务监管，监管主体的多元化容易造成监管缺失和重复监管；另一方面，现行监管体系主要针对银行系统私人银行业务，非银行系私人银行、家族办公室等形式却并未涉及。宏观层面，我国采用中央集权型和管控型宏观治理体系，中共十八届三中全会以后，尽管市场在资源配置中的作用不断强化，但政府在市场经济、社会服务中仍然承担广泛的职能。故而，无论从微观还是宏观上看，我国应考虑合并各类监管机构、设置统一的监管主体，私人银行监管体系可参照瑞士、新加坡模式，依托合并后的综合金融监管体系展开。

2．制定适用私人银行业的规章制度

我国对私人银行的界定和监管主要依托《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资有关问题的通知》，由于国内私人银行主要为银行系，所以未顾及其他类私人银行业务。但随着私人银行市场的膨胀，组织形式将更加多样化，现行制度体系将难免捉襟见肘。我国采用大陆法系，重视成文法的引导功能，故而中国人民银行、银监会等监管机构应当健全私人银行相关法律法规。实现途径主要包括：修改《商业银行法》，将私人银行纳入商业银行的制度体系；出台针对私人银行业的管理办法、指导意见等，对市场准入、业务范围、风险管理、保密制度等予以规范；委托银行业协会等自律组织制定、推广私人银行业自律准则，提高我国私人银行业的整体竞争力和效率。通过构建不同层次的制度体系，银监会等方能做到有法可依、违法必究，也为市场运营提供法律依据。

3．监管重心由合规性监管转向风险监管

芝加哥学派认为，没有监管才是真正的金融监管——尽管当前难以实现，但也凸显了适度监管的重要性。在现行监管体系下，银监会过分强调市场准入、资本充足性、信息披露等方面的合规性，对持续性监管、风险性监管的重视程度不足。私人银行业务的典型特征决定了其风险的多元化和复杂性，除了常规风险，还包括声誉风险、合规风险、法律风险、操作风险等，故而银监会应转向风险监管，建立一套系统的风险评估、监管框架。不过，合规监管与风险监管并不相互排斥，银监会可以对私人银行业务的内部控制、风险管理等予以规范，明确权责，进而监控主要风险的集中和传递，并将其控制在承受范围之内，切实保护金融消费者的利益。

4．强化银行业协会等自律组织的自律监管职能

中国银行业协会成立于2005年，由于历史原因，协会难以实现较强的自治和独立性，表现为政府色彩浓厚，经费来源单一、内控机制有待完善，且为会员服务、协调和维权的功能有待强化。受上述因素限制，银行业协会的自律监管职能并未充分发挥。对此，银监会等监管机构一方面应督促行业协会加强自身建设，另一方面也应适当授权、委托协会组织进行自律监管。首先，对于一些不适宜由监管机构以法律、法规形式颁布的制度，可以由自律组织以行业规定的形式颁布，银监会也可将相关法律法规的完善、更新事宜委托给行业协会进行研究。第二，当前我国私人银行从业人员的专业素质和竞争力有待提升，协会组织可以通过培训、资格认证、资历认证等形式增强行业竞争力。第三，监管机构可以针对具体事件授予银行业协会等协会组织独立的、可执行的调查权，提高其约束私人银行违规行为的积极主动性。

1．Birchler，U．，Cocca，T．D．，Ettlin，D．The international private banking study．Swiss Banking Institute University of Zurich，Working Paper，2009．

2．Caprio，G．，Klingebiel，D．Does financial reform raise or reduce saving？．The Review of Economics and Statistics，1996，82（2）：239－263．

3．G30．The structure of financial supervision：approaches and challenges in a global marketplace．Washington DC，2008．

4．Mathias，D．M．，Tirole，J．The theory of debt and equity：diversity of securities and manager－shareholder congruence．The Quarterly Journal of Economics，1994（4）：1027－1054．

5．Maude，D．Global private banking and wealth management：the new realities．Chichester John Wiley＆Sons，Ltd，2006．

6．耿丹丹：《私人银行业务法律问题研究》，《金融论坛》2010年第2期。

7．何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》2013年第6期。

8．马明宇：《美国银行监管法制的几个特色》，《国际金融研究》2003第12期。

9．江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》2013年11月15日。

10．薛瑞锋、殷剑峰主编：《私人银行——机构、产品和监管》，社会科学文献出版社2015年版。

11．喻旭兰、董小星、刘瑛：《中国私人银行业务监管方案设计》，《广东金融学院学报》2011年第1期。

12．郑荣年、陆磊：《商业银行私人银行业务监管研究》，《经济纵横》2008年第8期。

［责任编辑：张震］

F830．2

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1009－2382（2016）02－0055－05

陈松威，中国社会科学院研究生院金融系博士生；王喆，中国社会科学院研究生院金融系博士生 （北京102488）。