共有产权住房制度研究

杨春志 ， 康俊亮

(1.中国城市科学研究会 《城市发展研究》编辑部， 北京100835； 2.中国房地产业协会 调解中心， 北京 100835)



共有产权住房制度研究

杨春志1， 康俊亮2

(1.中国城市科学研究会 《城市发展研究》编辑部， 北京100835； 2.中国房地产业协会 调解中心， 北京 100835)

对中国现行住房供应体系的建立和发展进行了研究，认为现行住房供应体系存在无法有效解决特定历史阶段，个体保障对象支付能力动态变动与保障群体总量相对稳定之间的矛盾；没有有效衔接保障与市场间的关系等问题。共有产权住房作为一种运行机制，可以在需求导向型理念下实现保障对象支付能力与实物型保障房供给之间的内在统一，又使得实物型保障房与商品房的互相转化更加顺畅，进而逐步实现住房保障的市场化运行。所谓住房保障市场化运行主要指实物型保障房获取土地、开发建设、销售方式以及保障房的租金与售价的市场化。在产权共有期间，保障对象是保障房的实际使用者，因此，应该承担相应的法律义务和侵权责任。

住房供应体系； 住房保障； 共有产权； 产权主体设计； 法律责任承担

一、引言

近年来，中国保障房的建设数量取得了很大进展，2008—2015年全国累计开工建设城镇保障性住房和棚户区改造住房5 000多万套，其中棚户区改造住房2 681万套、保障性住房2 300多万套。①在保障房数量不断提高的同时，“十二五”规划纲要提出的“对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度”的多层次住房供应体系初步形成。

但毋庸讳言，中国的住房供应和保障体系是伴随着房价飞涨，在原住房体系下新的夹心层不断出现的情况下形成的，应急色彩比较浓。因此，客观存在住房保障体系不断变化、保障房品种多、不同品种保障房难以互相转化、保障房品种与保障对象支付能力之间缺乏有效衔接等问题。特别是现有实物型保障房品种多，且由于各自运行机制不同带来的制度障碍成为制约中国住房保障发展的一个重要因素。

江苏省淮安市于2007年开始实施经济适用房共有产权(shared ownership)试点，以探索解决不同品种保障房相互转化以及保障房品种与保障对象支付能力之间有效衔接的问题。经过几年的实际运作，其效果明显，得到广大群众的赞赏。在此背景下，2014年4月住房和城乡建设部确定在北京市、上海市、深圳市、成都市、淮安市和黄石市6个城市试点共有产权住房，并将其确定为中国住房领域改革的一项重要内容。

中央为什么推行共有产权住房？共有产权住房在中国住房供应体系中应当如何定性与定位，应当如何做好共有产权住房的具体制度设计？这些需要认真研究，以便为完善共有产权住房提供理论储备和政策建议。

二、共有产权住房研究文献综述

共有产权概念最早是由陆玉龙提出的，主要针对经济适用房建设中存在的产权模糊、运作形式缺陷等带来的问题，提法为“经济适用房的共有产权”。[1]5—13学术领域的研究目前主要集中在3个方面：

一是对相关概念的探讨及发展共有产权住房必要性和可行性的研究。陆玉龙论述了共有产权制度的法律基础、制度的优越性等内容。[2]严荣探讨了共有产权住房对完善中国住房供应和保障体系的作用，及共有产权住房的优势与局限等问题。[3]24—27

二是对国外实践的介绍。莫智等介绍了英国、美国、澳大利亚三国共有产权制度的背景起源及各具有特色的、与自身发展制度相适宜的共有产权制度。[4]114—120梁爽指出，英国共有产权住房包含共有产权和共享权益(shared equity)两种形式，并对两种形式的共有产权住房的运作机制、购房者特征及自20世纪80年代以来总体发展规模等进行了分析。[5]31—38

三是对国内实践的介绍及存在的问题。袁立华和王云萍、刘远胜等以江苏省淮安市的实践为例[6—7]、崔光灿和姜巧以上海市的实践为例[8]，李霞和梁森森以武汉市的实践为例[9]，总结各地运作模式的差异，分析各地运行效果并提出改进建议。

曾国安和汤梦玲、李海涛和张小富、邓小鹏等是为数不多的从宏观视角或者制度设计角度进行研究的学者。[10]28—39[11—12]

上述研究从不同层面加深了人们对共有产权住房的认识，但作为住房保障领域的一项重要改革措施，对其宏观层面的研究还需要进一步深入。

三、共有产权住房的定性与定位

按照通常的逻辑研究顺序，首先需要明确的是共有产权住房在中国住房供应体系中的定性与定位，因为这是开展后续研究，是设计共有产权住房具体制度内容的前提与基础；但在更深的层面上，则必须首先反思中国现行的住房供应体系，特别是其中存在的问题，并以问题解决为导向，明确共有产权住房产生的制度背景，才能更加深刻地理解与确定共有产权住房在中国住房供应体系中的定性与定位。

(一)中国现行住房供应体系反思

1.中国现行住房供应体系的建立和发展

以1998年国务院23号文件——《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布为标志，新中国住房供应可以分为前后两个发展阶段，1998年之前是以福利分房为主的阶段，1998年之后是以住房商品化供应为主，商品房和保障房供应共存的阶段。

23号文件明确提出，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收人家庭实行不同的住房供应政策。最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。②为中国现行住房供应体系的形成奠定了基础。

由于经济适用房制度设计本身存在缺陷，制度运行中存在地方政府和中央政府的相互博弈，以及对市场经济条件下的“逐利性”缺乏足够的认识和防备， 23号文件规定的“以经济适用为主体的多层次住房供给体系”在运行中被扭曲。文件设计的“多层次”住房供给体系，变成了商品化和市场化为主的住房供给模式，商品房占到市场总量的 80%以上，经济适用住房与廉租房被边缘化。[1]5—13因此，有研究者指出，1998年大规模房改起的10年几乎是住房保障“失去的十年” 。[13]

与保障房建设缺失相伴而来的，是商品房房价连续多年的快速上扬。期间，国务院及相关部委出台了一系列针对住房市场调控的政策，努力控制不断攀升的住房价格。保障性住房建设成为调控房价的辅助工具。住房保障政策在此过程中得到发展和完善。这个时期具有重要影响的保障性城镇住房政策文件主要有：国务院2003年18号文件、2007年24号文件和2011年45号文件。国务院2003年18号文件比较全面客观地确定了新住房制度下，城镇住房供给、房地产市场以及房地产业发展的基本思想，构建了适合新住房制度条件下“完善供应政策，调整供应结构；改革住房制度，健全市场体系”等政策问题。也提出了科学合理的政策措施：发展住房信贷，强化管理服务；改进规划管理，调控土地供应；加强市场监管，整顿市场秩序。该文件是在1998年住房制度改革后对中国城镇住房体系的一个全面完善。国务院2007年24号文件则提出城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。要求进一步建立健全城市廉租住房制度，逐步扩大廉租住房制度的保障范围。国务院2011年45号文件提出：大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设——重点发展公共租赁住房，根据实际情况继续安排经济适用住房和限价商品住房建设，加快实施各类棚户区改造。并明确提出“到‘十二五’期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。”

从2007年起,政府的住房保障政策理念开始发生重大变化，逐步摆脱了之前以经济适用住房为主的保障理念，“住有所居”成为新的政策目标，以此理念为指导思想构建的住房保障体系逐步形成。

2.中国现行住房供应体系建设中存在的问题

目前中国初步建立了“市场与保障双轨制、以市场为主导”的住房供应体系。但中国现有的住房供应体系，还存在很多问题，具体表现在以下方面。

(1)价值取向上重经济、轻保障

1998年国务院23号文件是影响现行住房制度的标志性文件，对中国现行住房制度的形成具有纲领性作用。不可否认，23号文件的出台是促进住房制度改革的需要，但同样不可否认，为应对肇始于1997年的亚洲金融危机也是政策得以出台的重要原因。23号文件明确提出：“加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点。”其后的发展也证明，拉动住房投资和消费成为中国应对亚洲金融危机的重要措施。国务院1994年出台的“国务院关于深化城镇住房制度改革的决定”(国发[1994]43号)，确立了新的住房制度改革的框架基础，是住房制度改革的奠基性文件。1998年出台的国务院23号文件是对1994年43号文件的具体落实和完善，更是应对亚洲金融危机的产物。2003年国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中首次明确提出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。” 2008年，为应对美国“次贷”危机带来的全球冲击，中央连续两次出台地产“救市”政策，大量推进保障性安居工程建设成为刺激经济复苏的政策内容。房地产业成为拉动内需的重要手段，在刺激经济发展中发挥着重要作用。住宅建设、房地产业发展成为应对经济周期，促进经济发展的重要手段。

住房同时具有促进经济发展和社会发展的作用，但其根本属性还是满足居住消费需求。因此，发展住房的合理目标绩效首先应是确保“住有所居”；其次才是促进经济发展。[14]但是，1998 年，在确立新的城镇住房制度的同时，“住宅业成为新的经济增长点”，2003年更将房地产定位为“国民经济支柱产业”。定位的错误一定程度上影响了住房制度体系的正确形成和变化。至今，中国还没有一部体现住房保障体系的法律，如“住房法”[1]5—13或者《住宅保障法》。价值取向上重经济、轻保障的观念暴露无遗。

(2)保障品种多，适用的制度各异

在租赁型的廉租房、公共租赁住房并轨运行之前，二者在土地供应机制、适用的财税金融政策以及保障对象的准入、退出等方面存在差异，并且这两类租赁型保障房之间也因为存在这些差异不能互相转换；而产权型的经济适用住房、限价商品住房等也存在类似的问题。这种基于制度设计的差异，既造成不同保障房品种之间互相隔离，无法避免“夹心层”的存在，又无法与保障对象住房支付能力的动态变动相适应。

(3)无法有效解决特定历史阶段，个体保障对象支付能力动态变动与保障群体总量相对稳定之间的矛盾

目前，中国还处于社会主义初级阶段，可以预计，在一段时期内，总有一部分群体处于中低收入阶层，而且这部分群体的总量是相对稳定的；但具体到特定个体，其收入水平则具有变动性。从根本上讲，保障对象根据支付能力可进可退，才能有效解决个体保障对象支付能力动态变动与保障群体总量相对稳定之间的矛盾，才能在最大程度上提高住房保障的效率及效果。虽然现有制度依据保障对象的收入、住房等因素规定了明确的准入及退出机制，但考虑到目前中国收入核查体系不健全、房屋登记系统也未完全联网等因素，因此，实际执行的效果并不理想，在一定程度上造成保障对象支付能力超出保障标准后不退出的现象，导致福利固化。

(4)没有有效衔接保障与市场间的关系

建立完善的住房保障供应体系是政府应对市场失灵，解决中低收入群体住房问题应当履行的责任，但这并不意味着保障与市场之间泾渭分明，非此即彼。解决中低收入群体的住房问题，履行保障责任完全可以采取市场手段。以往的制度设计过于强调保障与市场的区别，特别是集中建设的产权型保障住房在前期建设、配售阶段没有充分采用市场手段，因此，配售阶段的价格具有很强的计划性，但在上市交易时执行的则是市场价格或参照市场价格。虽然有关部门已经制定了针对此类保障性住房上市收益调节的规定，但由于前期产权份额不明晰，加上收益调节措施执行不到位，使得政府或者其他资方很难在市场交易中真正获利，造成此类保障性住房建设对社会资金的吸引力不足，政府投入成为惟一资金来源，这既增加了政府的财政压力，又影响到保障房的建设。

(二)共有产权住房的定性与定位

目前，中国基本形成了保障房与商品房双轨制的住房供应体系。初步确立了实物型保障房与租赁补贴相结合的住房保障模式。保障性住房主要分为两大类：一类是租赁型保障性住房，包括廉租房和公共租赁住房；另一类是销售(产权)型保障性住房，包括经济适用住房、限价商品住房和定向安置房，如图1所示。[15]共有产权住房面临两种选择：一是作为保障性住房的一个新品种或者住房保障的一种新方式，即在现有的公共租赁住房、限价商品住房等已有的保障性住房之外，再增加一个品种，补充一种保障方式；二是作为一项新的住房保障制度安排。[10]28—39

笔者认为，共有产权住房在住房保障领域是个“新事物”，但不应该是一个新品种。换言之，在定位上，共有产权住房不是一种具体的住房品种，而是实物型保障房的一种运作方式，是一项新的住房制度安排，既与保障体系衔接，又具有转化为商品住房的渠道。[3]24—27现阶段新型共有产权住房应在原来“针对中低收入人群提供保障”的限制原则基础上，将短期目标重点放在中等(潜在)收入阶层身上，强调产权共有、鼓励产权私有化；而长期目标，可以考虑覆盖所有无住房所有权的中低收入家庭。[16]可以将现有种类繁多的实物型保障房逐步合并，将产权型保障房与租赁型保障房朝着“并轨运行、租售并举” 运作模式逐步推进。

在新的制度安排下，最低收入者继续由政府提供廉租房，或者由政府对他们提供货币补贴，通过市场化途径解决其住房问题。过低收入的家庭是无力进入共有产权住房的[5]31—38，即共有产权住房对住房保障对象的支付能力有一定的要求，主要面向“夹心层”的住房困难群体。[3]24—27这个“夹心层”涵盖可以比较广泛，对象可以是中低收入者，也可以是中等收入者，甚至是中高收入者，之间的区别在于初始产权份额的区别。包括现在的公共租赁住房人群，也可以通过先租后售的方式使之逐步拥有部分产权，直至全部产权。新的住房保障架构体系如图2所示。新体系架构下，住房保障思路从发展方向看，由“一步到位”转向“阶梯过渡”，从“以售为主”转向“租售结合” 。[4]114—120这样有利于廉租房、公共租赁住房和经济适用住房共有产权之间断层模式的衔接、引导互相之间不断的转换，最终实现住房保障的目标 。[17]

总之，共有产权住房是满足有部分支付能力的家庭逐步获得住房产权的制度安排。因此，应将共有产权住房定位为一种政策性住房——介于基本住房保障与市场化商品住房之间的一种有政策扶持的住房。因此，在定性上，共有产权住房也就仅具有保障属性，而不具有商品属性。

四、共有产权住房制度设计的具体内容

(一)明确制度目的

共有产权住房作为实物型保障房的一种运行机制，需从完善中国需求导向型双轨制住房供应体系的角度确定其制度目的，具体而言包括：(1)实现租赁型保障房与产权型保障房的内在衔接以及实物型保障房与商品房的内在衔接；(2)将保障对象支付能力的变动性与对保障对象提供实物型保障房进行有效衔接。

(二)制度运行的前提

整合并统一实物型保障房的运行依据并采用市场化的运行机制。

统一实物型保障房的制度依据，实物型保障房不再区分为公共租赁住房、限价商品住房、经济适用住房等具体的品种，也不再以产品为基础制定不同的管理办法及运营机制。这就解决了以往因产品及产品管理制度的差异产生的产品之间的分立，以及因产品之间的分立所导致的保障对象的支付能力不能与保障品种完全充分衔接的矛盾。

整合并统一实物型保障房的运行依据以后，如果保障对象选择租赁则为租赁型保障房，如果保障对象选择购买则为产权型保障房。同时，随着共有产权住房运行机制的介入，使得保障对象可以根据自己的支付能力选择先租赁然后逐步购买产权，直至获得全部产权的方式实现住房保障目的。

同时，实物型保障房采用市场化的运作方式则从根本上消除了实物型保障房与商品房之间的二元分立，通过共有产权机制获得实物型保障房的全部产权之后，保障对象不但退出了住房保障领域实现了保障目的，同时也因为市场化原则的采用，保障对象并未获得不正当的盈利空间。

(三)几个具体问题

市场化是共有产权住房有效运行的前提。此处的市场化主要指实物型保障房获取土地、开发建设以及销售方式的市场化。而且上述方面市场化的采用与对保障对象的准入资格审查以及对实物型保障房的户型与面积管理并不矛盾。

1.土地获取机制

以往保障房的土地供应或获取主要采取划拨的方式，这种非市场化的土地供应机制虽然降低了实物型保障房的开发成本，在准入环节减轻了保障对象的支付负担，但在上市阶段为保障对象创造了巨大的盈利空间，严重背离了住房保障的制度目的。土地采用市场化的供应机制，有利于消除不正当的盈利空间，同时与共有产权运行机制的组合运用也可以有效调控保障对象准入阶段的支付负担，保障对象可以根据自己的支付能力选择是租赁还是购买，选择购买的话可以根据自身的实力，选择购买的产权份额。

2.产权主体设计

土地采用市场化的供应机制，地方政府的土地财政收入与房地产市场就紧密联系在一起，同时实物型保障房的租金与售价也是市场化的，在这种情况下政府的保障责任如何体现？文章认为，共有产权机制采用则有效解决了这一问题。具体来说，政府通过市场化的方式出让土地，保障对象取得实物型保障房的产权价格也是市场化的，但共有产权机制采用以后保障对象仅需购买部分产权便可以获得整个房屋的居住权，至于保障对象需要购买的最低产权份额则可以根据地方政府的实际情况结合当地收入水平以及保障对象的支付能力加以规定。

同时，为更好落实市场化的运行原则，结合中国各地保障房运营管理的实际情况，代表政府持有产权的主体以政府设立的专门从事保障房运营管理的投资平台为宜。因为在共有产权期间即有政府对保障对象基于住房保障的行政管理关系，又有政府与保障对象基于产权份额共有的民事法律关系，以政府设立的投资平台作为产权共有主体可以较好地区分上述两种关系。

3.法律责任承担机制

在实物型保障房采用市场化运营机制的前提下，在产权共有期间，代表政府持有产权份额的投资平台与保障对象之间是民事法律关系，但无论是政府还是代表政府持有产权份额的投资平台，并不实际使用与管理共有产权住房，实际使用与管理共有产权住房的是保障对象。而且共有产权住房存在的主要目的是解决保障对象的居住问题，与一般商品房领域的共有产权以居住及投资为目的存在较大差异。基于上述原因，文章认为，共有产权住房物业费、公共维修基金的缴纳，以及基于共有产权住房产生的侵权责任应当由保障对象承担，政府与代表政府持有产权份额的投资平台不承担上述法律责任。

五、结语

共有产权住房在住房保障领域是个“新事物”，但不应该是一个新品种，而是一项新的住房制度安排。在新体系架构下，住房保障思路从发展方向看，由“一步到位”转向“阶梯过渡”，从“以售为主”转向“租售结合”，促进租赁型保障房与产权型保障房的内在衔接，促进实物型保障房与商品房的内在衔接，促进保障对象支付能力的变动性与其所享受的实物型保障房的有效衔接。通过整合实物型保障房的运行，逐步实现住房保障的市场化运行。市场化主要指实物型保障房获取土地、开发建设、销售方式以及保障房的租金与售价的市场化。在产权共有期间，保障对象是保障房的实际使用者，因此，应该承担相应的法律义务和侵权责任。

注释：

① 数据根据住房和城乡建设部网站有关数据整理而成。

② 本节所引用政策性文件内容均根据《住房保障政策汇编》整理，住房和城乡建设部住房保障司，2014年。

[1] 刘维新.中国住房制度的历史演变及住房保障体系的构建[J].学习与实践,2010(9):5—13.

[2] 陆玉龙.共有产权：经济适用房制度创新研究[J].中国房地信息，2005(9) :18—21.

[3] 严荣.完善共有产权住房体系建设研究[J].经济纵横,2015(1):24—27.

[4] 莫智,邓小鹏,李启明.国外住房共有产权制度及对我国的启示[J].城市发展研究,2010,17(3)：114—120.

[5] 梁爽.英国共有产权住房制度及对我国的启示[J].中国房地产,2014(11):31—38.

[6] 袁立华,王云萍.析共有产权住房政策的公平价值——以江苏淮安经验为例[J].中共浙江省委党校学报,2011(2):69—75.

[7] 刘远胜,封海洋,孟月.“淮安模式”共有产权住房全国试点工作完善与创新研究[J].统计与管理,2014(12):28—29.

[8] 崔光灿,姜巧.上海共有产权保障住房运作模式及效果分析[J].城市发展研究，2015,22(5)：118—124.

[9] 李霞,梁森森. 发展共有产权住房的若干思考[J].城乡建设,2014(5):67—69.

[10] 曾国安,汤梦玲.共有产权保障性住房发展需要抉择的几个问题[J].中国房地产,2015(7)： 28—39.

[11] 李海涛,张小富. 共有产权住房制度市场化设计初探——基于有限合伙制的启示[J].建筑经济，2015,36(4):71—75.

[12] 邓小鹏,莫智,李启明.保障性住房共有产权及份额研究[J].建筑经济,2010,31(3):31—34.

[13] 张清勇.中国住房保障百年:回顾与展望[J].财贸经济,2014(4):116—124.

[14] 倪鹏飞.中国住房制度缺陷、行为冲动与市场失衡[J].价格理论与实践,2015(4):7—9.

[15] 吕萍,修大鹏,李爽.保障性住房共有产权模式的理论与实践探索[J].城市发展研究,2013,20(2):20—24.

[16] 陈淑云.共有产权住房：我国住房保障制度的创新[J].华中师范大学学报：人文社会科学版,2012,51(1):48—58.

[17] 毕力格图.租售并举的共有产权模式探析[J].科学·经济·社会,2015,33(1)：87—91.

On Rules of Shared Property House

YANGChunzhi1,KANGJunliang2

(1. Editorial Board of Urban Development Studies, Chinese Society for Urban Studies, Beijing 100835, China;2. Mediation Center, China Real Estate Association, Beijing 100835, China)

With a research on the establishment and development of the current housing supply system in China, the paper finds that the current housing supply system could not solve the contradiction between the dynamic change of the payment ability of the individual object of indemnificatory housing and the relative stability of the total amount of the objects at a specific historic stage. It also could not solve the problems such as there is no effective convergence of the relationship between indemnification and the market. The paper points out that shared property house, as an operational mechanism, can achieve the internal unification of payment ability of the objects and supply of the indemnificatory houses under demand-oriented conception; also it can make smoother the transition between indemnificatory houses and commercial houses, and then achieve the market-oriented operation of housing security gradually. The housing security market operation mainly refers to the marketization of land acquisition of indemnificatory houses, development and construction, sale methods, and the rent and the price of indemnificatory housing. In addition, the paper points out that during the period of shared property, the objects are the actual users of indemnificatory houses. So they should take the relative responsibility of legal obligation and tort liability.

housing supply system; indemnificatory housing; shared property; design of owner of property right; legal responsibility undertaken

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2016.0043

2016-01-27

住房和城乡建设部住房保障司项目(建保2014-3号)

杨春志(1967—)，男，陕西黄陵人，副研究员，硕士，研究方向为区域经济、城市经济.

D63

A

1008-2204(2016)05-0001-06